我國(guó)“十四五”土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展建議
更新時(shí)間：2020-07-24 14:24
來(lái)源：環(huán)境保護(hù)
作者: 張紅振，鄧璟菲，李書(shū)鵬，張?zhí)熘?/span>
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摘要
“十四五”時(shí)期，我國(guó)的土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，不僅歷史遺留土地污染問(wèn)題的解決仍需大量的投入，而且新的土壤環(huán)境污染問(wèn)題和需求仍將不斷涌現(xiàn)。建議從健全土壤生態(tài)環(huán)境可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控體系、構(gòu)建土壤生態(tài)健康評(píng)估與考核指標(biāo)體系、創(chuàng)新土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)產(chǎn)業(yè)模式、提升國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)管信息平臺(tái)支撐體系、加大土壤環(huán)境與污染修復(fù)科技研發(fā)力度、加強(qiáng)“一帶一路”土壤環(huán)境保護(hù)等國(guó)際合作交流等方面入手，推進(jìn)“十四五”期間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。
我國(guó)“十三五”期間的土壤污染防治主要內(nèi)容包括以下幾方面：?jiǎn)?dòng)調(diào)查，摸清家底，即深入開(kāi)展土壤污染詳查，分階段完成農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查；推動(dòng)立法，完善制度，即相繼出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等法律法規(guī)；制定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化管理，即發(fā)布土壤和地下水污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)技術(shù)等多項(xiàng)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土壤多種污染物的測(cè)定方法，推行基于風(fēng)險(xiǎn)管控的土壤環(huán)境管理體系；明確任務(wù)，考核評(píng)估，即提出開(kāi)展調(diào)查、推進(jìn)立法、分類(lèi)管理、加強(qiáng)預(yù)防、治理修復(fù)、強(qiáng)化科研、考核追責(zé)等具體任務(wù)，并將實(shí)施情況作為考核指標(biāo)；突出重點(diǎn)，有限目標(biāo)，即將初步遏制全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)、基本保障土壤環(huán)境安全作為總體目標(biāo)，突出受污染耕地和污染地塊兩個(gè)重點(diǎn)管控對(duì)象。
“十四五”時(shí)期是全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，是開(kāi)啟美麗中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)的攻堅(jiān)期，也是全面重構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和深化生態(tài)文明改革的關(guān)鍵階段。從 2020 年起，土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作將進(jìn)一步在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)發(fā)力，全國(guó)將逐漸形成和健全土壤污染的預(yù)防、控制、修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控的制度體系和工作能力。在《土壤防治行動(dòng)計(jì)劃》的指導(dǎo)下，前期主要圍繞農(nóng)用地和建設(shè)用地安全利用率的工作格局將被逐漸突破，土壤污染防治將從早期摸清家底、緊扣重點(diǎn)和有限目標(biāo)的工作思路，逐步往健全管理制度體系、持續(xù)強(qiáng)化基礎(chǔ)能力、探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式的全方位土壤生態(tài)環(huán)境管理體系發(fā)展。
“十四五”土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)分析
我國(guó)“十四五”時(shí)期的土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，不僅歷史遺留土地污染問(wèn)題的解決仍需大量的投入，而且新的土壤環(huán)境污染問(wèn)題和需求仍將不斷涌現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)土壤環(huán)境修復(fù)管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要包括兩個(gè)階梯，一是大量歷史遺留土壤污染修復(fù)與風(fēng)險(xiǎn)管控市場(chǎng)，二是生態(tài)環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷擴(kuò)充和趨嚴(yán)。這對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)卻類(lèi)似形成了兩相夾擊的困境。面對(duì)壓力和挑戰(zhàn)，土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)既要守住主陣地，又要開(kāi)辟新戰(zhàn)場(chǎng)。
一是要繼續(xù)加強(qiáng)兩個(gè)基礎(chǔ)能力建設(shè)，主要是推動(dòng)土壤污染狀況詳查和土壤環(huán)境信息平臺(tái)建設(shè)，這兩個(gè)基礎(chǔ)能力建設(shè)是摸清家底和支撐決策的重要基礎(chǔ)性工作。我國(guó)的土壤環(huán)境基礎(chǔ)是不斷變化的，摸清家底非一日之功，土壤環(huán)境信息化建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。
二是要繼續(xù)完善兩個(gè)制度體系建設(shè)，繼續(xù)推動(dòng)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)模塊建設(shè)。兩個(gè)制度體系建設(shè)是土壤污染責(zé)任體系建設(shè)和土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè)。責(zé)任體系建設(shè)是守護(hù)土壤生態(tài)環(huán)境保障可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)土壤環(huán)境公平正義和保障人民健康的關(guān)鍵支撐？沙掷m(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管控是推動(dòng)土壤污染防控的核心理論體系和技術(shù)方法，是確保土壤環(huán)境管理的可操作和可實(shí)施的重要方法學(xué)支撐。這兩套體系的建立和完善，絕非一日之功，一蹴而就，需要不斷探索適合我國(guó)國(guó)情的模式和路徑。兩個(gè)產(chǎn)業(yè)模塊建設(shè)是污染土壤修復(fù)工程裝備模塊建設(shè)和土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)服務(wù)支撐模塊建設(shè)。修復(fù)裝備是土壤修復(fù)的基石，是修復(fù)技術(shù)的落腳點(diǎn)，是從實(shí)質(zhì)上解決土壤環(huán)境問(wèn)題的直接推手。土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)體系是我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略保障體系的重要支撐，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。
“十四五”土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)建議
“十四五”期間，我國(guó)土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作將面臨新形勢(shì)、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、滿足新期待、開(kāi)創(chuàng)新局面。面臨新形勢(shì)，是指國(guó)際上土壤環(huán)境安全將與可持續(xù)發(fā)展更加緊密地結(jié)合，土壤環(huán)境將和氣候變化更加緊密地結(jié)合，土壤環(huán)境管理政策和受關(guān)注的新型污染問(wèn)題將不斷出現(xiàn)。應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，是指既要“還舊賬”，還要“種新田”，土壤生態(tài)環(huán)境管理既要挺進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)，也要走進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)的主陣地。滿足新期待，是人民群眾從“潔食凈土”的訴求往更高更好的土壤生態(tài)環(huán)境服務(wù)核心產(chǎn)品的訴求期待的轉(zhuǎn)變。開(kāi)創(chuàng)新局面，是要從優(yōu)先目標(biāo)、突出重點(diǎn)往全面推進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新發(fā)展，以國(guó)家利益新需求和人民福祉新期待為出發(fā)點(diǎn)，不斷推動(dòng)土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得新進(jìn)展。
“十四五”期間，土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)要持續(xù)推動(dòng)土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的核心工作，打牢基礎(chǔ)，開(kāi)拓進(jìn)取，把土壤污染防治和土壤生態(tài)環(huán)境管理帶入污染防治攻堅(jiān)和綠色發(fā)展兩個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)、主陣地。從有限目標(biāo)、突出重點(diǎn)的策略向全面支撐、系統(tǒng)保障的方向發(fā)展，從以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心升級(jí)為系統(tǒng)的可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，從“雙九零”的單一考核方式轉(zhuǎn)為兼顧風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品指標(biāo)的綜合考量，從以“凈土潔食”為目標(biāo)，發(fā)展到以土壤環(huán)境管理要為高質(zhì)量增長(zhǎng)、“一帶一路”建設(shè)、應(yīng)對(duì)全球變化提供重要支撐為目標(biāo)，在土壤生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、質(zhì)量提升和生態(tài)產(chǎn)品供給方面取得明顯進(jìn)展和成效，為建設(shè)美麗中國(guó)筑牢大地之基。未來(lái)五年需要重點(diǎn)考慮和開(kāi)拓的工作，一是建設(shè)土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)；二是形成可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控體系；三是發(fā)展綠色可持續(xù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)；四是創(chuàng)立土壤生態(tài)健康評(píng)估考核機(jī)制；五是初步形成國(guó)家土壤生態(tài)環(huán)境安全戰(zhàn)略保障體系。
“十四五”土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)建議
持續(xù)推進(jìn)土壤調(diào)查，摸清家底打牢基礎(chǔ)。土壤環(huán)境調(diào)查是我們發(fā)現(xiàn)土壤污染隱患，掌握土壤污染行為，梳理土壤污染類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)土壤污染預(yù)警，分析土壤污染成因，找出土壤污染對(duì)策的關(guān)鍵基礎(chǔ)工作。土壤環(huán)境調(diào)查的方法多種多樣，技術(shù)日新月異，越來(lái)越往智能化、可視化、信息化、實(shí)時(shí)化發(fā)展。西方國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了土壤信息系統(tǒng)從分子尺度到區(qū)域尺度的綜合模擬仿真能力，能夠準(zhǔn)確識(shí)別和調(diào)控土壤微觀尺度的結(jié)構(gòu)和支撐生命功能到區(qū)域尺度的景觀演變，綜合服務(wù)于農(nóng)業(yè)、環(huán)境、市政、水文等多部門(mén)、多用戶。我國(guó)土壤環(huán)境調(diào)查才剛剛起步，還不具備基本的城市污染地塊名錄、礦區(qū)土壤污染清單、農(nóng)用地污染分區(qū)等系統(tǒng)識(shí)別能力。土壤環(huán)境調(diào)查的工作仍任重道遠(yuǎn)。亟需發(fā)展基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的土壤環(huán)境信息平臺(tái)，構(gòu)建基于土壤類(lèi)型、污染類(lèi)型、區(qū)域特性和土地功能的多維度、多尺度和全過(guò)程的土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)，為下一步實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境智能管理和現(xiàn)代化管理打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)監(jiān)管，健全風(fēng)險(xiǎn)管控體系。土壤環(huán)境管理的先進(jìn)性、實(shí)用性和有效性，在很大程度上決定了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的環(huán)境管理績(jī)效水平和社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在公共政策和風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，尤其是土壤污染防控，經(jīng)常為了應(yīng)對(duì)目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)而又帶來(lái)次生風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，所謂的“風(fēng)險(xiǎn)管控”并不像想象的那樣就一定會(huì)實(shí)用和有效。要實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境的可持續(xù)管理，就必須同時(shí)具備精細(xì)的全過(guò)程土壤環(huán)境監(jiān)管體系和健全的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理體系。“十四五”期間，需要進(jìn)一步加強(qiáng)土壤環(huán)境管理支撐能力，在機(jī)構(gòu)組建、人員編制和基礎(chǔ)能力建設(shè)方面加強(qiáng)投入，探索更加符合我國(guó)國(guó)情的土壤污染責(zé)任體系和監(jiān)管制度，鼓勵(lì)在試點(diǎn)地塊或先行區(qū)探索可持續(xù)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控體系。
革新修復(fù)產(chǎn)業(yè)模式，強(qiáng)化戰(zhàn)略保障能力。我國(guó)當(dāng)前的土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)體系還不健全，戰(zhàn)略保障能力比較差，修復(fù)裝備和技術(shù)的國(guó)產(chǎn)化、自動(dòng)化水平偏低，修復(fù)行業(yè)持續(xù)健康可持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境和自我調(diào)節(jié)能力還不夠。像天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)爆炸事故、江蘇響水“3·21”爆炸事故等環(huán)境災(zāi)難發(fā)生時(shí)，我國(guó)的土壤環(huán)境應(yīng)急戰(zhàn)略保障能力和土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控預(yù)警能力都受到了很大的考驗(yàn)。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)亟需從相對(duì)低端的修復(fù)產(chǎn)業(yè) V1.0 向相對(duì)更加專(zhuān)業(yè)化修復(fù)產(chǎn)業(yè) V2.0 過(guò)渡。需要盡快建立基于“風(fēng)險(xiǎn)管控”“綠色可持續(xù)修復(fù)”共同驅(qū)動(dòng)的環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)，用好土壤專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、謀劃好規(guī)模適中且規(guī)范有序的修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是深化土壤環(huán)境管理機(jī)制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。建議把環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到每年 400 億元～ 500億元的產(chǎn)值規(guī)模，扶持深度綁定污染地塊修復(fù)與再開(kāi)發(fā)的一體化解決方案，鼓勵(lì)央企等具有土地開(kāi)發(fā)能力的大型企業(yè)進(jìn)駐修復(fù)行業(yè)，發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的污染地塊監(jiān)控、修復(fù)、預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管控的技術(shù)裝備體系，強(qiáng)化我國(guó)土壤污染修復(fù)的戰(zhàn)略保障能力。
推動(dòng)土壤健康評(píng)估，提高土壤環(huán)境質(zhì)量。良好健康的土壤生態(tài)環(huán)境是支撐美麗中國(guó)的重要環(huán)境介質(zhì)載體，是山水林田湖草生命共同體生態(tài)循環(huán)發(fā)展的核心圈層，落實(shí)金山銀山就是綠水青山，其核心和根本是土壤環(huán)境安全和生態(tài)健康。土壤健康與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系密切，土壤健康支撐區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，支撐區(qū)域生態(tài)環(huán)境景觀格局，是可持續(xù)發(fā)展評(píng)估體系中必不可少的組成部分。全面深化生態(tài)文明改革和貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，健全和發(fā)展完善的土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系至關(guān)重要。“十四五”期間，亟需構(gòu)建土壤生態(tài)健康新指標(biāo)，支撐美麗中國(guó)建設(shè)根基。土壤生態(tài)健康指數(shù)是衡量城市生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全質(zhì)量的重要指標(biāo)項(xiàng)目。構(gòu)建一套適合我國(guó)國(guó)情的土壤健康評(píng)估體系，健全土壤生態(tài)環(huán)境功能評(píng)估和服務(wù)價(jià)值核算，是保障土壤資源環(huán)境永續(xù)利用和可持續(xù)的重要管理基礎(chǔ)。
健全土壤環(huán)境管理，供給土壤生態(tài)產(chǎn)品。建立健全的土壤環(huán)境管理體系，是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分，是環(huán)境社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要組成方面，F(xiàn)代化的土壤環(huán)境管理體系，要體現(xiàn)針對(duì)土壤中有毒有害物質(zhì)管理的風(fēng)險(xiǎn)管控能力，體現(xiàn)基于土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的土壤污染防控能力，體現(xiàn)提供土壤生態(tài)環(huán)境核心產(chǎn)品供給的服務(wù)能力。構(gòu)建我國(guó)土壤生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控—質(zhì)量提升—生態(tài)安全的階段性管理體系，不僅是生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，還是區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展能力的集中體現(xiàn)，最終將是保障綠色發(fā)展和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)水平提升的重要支撐。在“十四五”期間，要探索把土壤生態(tài)環(huán)境管理和提供老百姓最關(guān)切的普惠生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善提升密切結(jié)合起來(lái)的可行路徑。
深化土壤環(huán)境研究，加強(qiáng)土壤國(guó)際合作。“十四五”期間，土壤環(huán)境研究要在構(gòu)建精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)管控體系，開(kāi)發(fā)組合污染地塊修復(fù)技術(shù)裝備，瞄準(zhǔn)典型區(qū)域典型問(wèn)題導(dǎo)向的一體化解決方案研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作和交流，把土壤環(huán)境與氣候變化、“一帶一路”社會(huì)可持續(xù)發(fā)展密切結(jié)合起來(lái)，通過(guò)合作研究和合作交流，帶動(dòng)我國(guó)土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)的科學(xué)研究和國(guó)際合作邁上新臺(tái)階，進(jìn)入新階段，發(fā)揮新作用。
總之，“十四五”期間，建議我國(guó)的土壤生態(tài)環(huán)境管理繼續(xù)加強(qiáng)健全土壤生態(tài)環(huán)境可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，提升土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理能力和水平，構(gòu)建土壤生態(tài)健康評(píng)估與考核指標(biāo)體系，創(chuàng)新土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)產(chǎn)業(yè)模式，構(gòu)建國(guó)家土壤生態(tài)環(huán)境安全戰(zhàn)略保障體系，提升國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)管信息平臺(tái)支撐體系，構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家土壤資源環(huán)境管理體系，加大土壤環(huán)境與污染修復(fù)科技研發(fā)力度，加強(qiáng)“一帶一路”土壤環(huán)境保護(hù)等國(guó)際合作交流，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境全球變化等國(guó)際履約等領(lǐng)域的工作。
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