環(huán)保新政下的工業(yè)廢水處理市場
隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，工業(yè)廢水產(chǎn)生量快速增長，工業(yè)廢水治理現(xiàn)狀不容樂觀，已成為亟待解決的重大問題之一，近年來比較嚴(yán)重的污染事件幾乎都與工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排放有關(guān)；另一方面，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》將工業(yè)水污染防治列入“十二五”環(huán)境保護(hù)的重點工程，預(yù)計投資總需求約為1250億元左右，年均治理投資約為250億元左右。
本文試圖對我國工業(yè)廢水處理行業(yè)所處的國家法律政策環(huán)境、行業(yè)現(xiàn)狀及其發(fā)展前景做出總體梳理和初步分析，以期拋磚引玉，引起更多業(yè)界人士對工業(yè)廢水處理投融資市場的關(guān)注和探討。
法律政策環(huán)境
2011年，我國出臺《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，將城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)、工業(yè)水污染防治、重點流域水污染防治及水生態(tài)修復(fù)、地下水污染防治等列入“十二五”環(huán)境保護(hù)的重點工程。近幾年來，已有多項水污染治理政策陸續(xù)出臺，預(yù)計未來水處理環(huán)保政策要求仍將不斷加碼，備受關(guān)注的《環(huán)境保護(hù)法修正案》和《清潔水行動計劃》有望于2014年出臺，這將進(jìn)一步促進(jìn)水處理行業(yè)的發(fā)展，未來市場前景十分廣闊。
2013年10月2日，李克強總理簽署《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》（以下簡稱“《條例》”），并自2014年1月1日起正式實施！稐l例》第二十一條規(guī)定，從事工業(yè)、建筑、餐飲、醫(yī)療等活動的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶（以下稱“排水戶”）向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)排水主管部門申請領(lǐng)取污水排入排水管網(wǎng)許可證；排水戶未取得污水排入排水管網(wǎng)許可證向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，由城鎮(zhèn)排水主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，補辦污水排入排水管網(wǎng)許可證，并處以罰款。同時，《條例》明確提出國家要鼓勵采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施。
2013年10月30日，第十二屆全國人大常委會公布，已明確的68件立法項目中，11項涉及生態(tài)文明建設(shè)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法正式列入本次立法規(guī)劃，成為第二類“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。市政環(huán)保產(chǎn)業(yè)期盼已久的特許經(jīng)營立法終于被正式提上日程。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)是政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展既要依靠政府投資直接拉動，又有賴于監(jiān)管體系的健全和規(guī)范。近年來，國家在政策、規(guī)劃的制定上，在不斷細(xì)化的同時，也加大了監(jiān)管考核的力度。2013年1月，《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》、《“十二五”主要污染物總量減排考核辦法》、《“十二五”主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》、《“十二五”主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》密集出臺；2013年10月，環(huán)境保護(hù)法修正案草案第三次提交第十二屆全國人大常委會第五次會議審議，并建議將環(huán)境保護(hù)法修正案草案修改為修訂草案，這意味著全國人大立法機關(guān)將對這部法律進(jìn)行全面修改。
面對嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢以及環(huán)境污染刑事案件取證難、鑒定難、認(rèn)定難問題，2013年6月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合公布并實施《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。相比以前，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、降低入罪門檻、加大處罰力度成為《解釋》的最大特點；此外，《解釋》創(chuàng)新思路，從污染物排放地點、排放量、超標(biāo)程度、排放方式、行為人前科情況等方面，新增了幾種“嚴(yán)重污染環(huán)境”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
綜上所述，隨著日益嚴(yán)重的環(huán)境污染危機和國家層面對環(huán)保治理的高度重視，2013年環(huán)保政策和立法的一個重要特點就是鼓勵和規(guī)范并重，法律政策與實務(wù)操作并行，大大強化了環(huán)境犯罪的認(rèn)定和懲戒機制，并在縱向產(chǎn)業(yè)鏈銜接和橫向部門聯(lián)動方面進(jìn)一步得到了細(xì)化和明確。這就需要政府和企業(yè)在行政執(zhí)法和監(jiān)管、運營管理方面各自歸位——一方面，政府監(jiān)管層面不斷規(guī)范完善法律體系并深化執(zhí)行層面的專業(yè)能力建設(shè)和執(zhí)法力度；另一方面，對投資運營商而言，唯有“明確定位、把握機會、提升實力、規(guī)范運營”方可實現(xiàn)公司實力的發(fā)展壯大和具體項目的持續(xù)穩(wěn)定運營。
工業(yè)廢水行業(yè)現(xiàn)狀
2012年，全國廢水排放總量684.8億噸，其中工業(yè)廢水排放量221.6億噸，占廢水排放總量的32.3%。在調(diào)查統(tǒng)計的41個工業(yè)行業(yè)中，廢水排放量位于前4位的行業(yè)依次為造紙和紙制品業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、紡織業(yè)和農(nóng)副食品加工業(yè)，占重點調(diào)查工業(yè)企業(yè)廢水排放總量的49.8%，是工業(yè)廢水處理行業(yè)主要的上游產(chǎn)業(yè)。其中，造紙及紙制品業(yè)工業(yè)廢水排放量最大。具體如圖所示：
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此外，醫(yī)藥行業(yè)廢水處理也是值得關(guān)注的市場。近年來，制藥行業(yè)成為環(huán)境污染事件的高發(fā)領(lǐng)域，2013年環(huán)保部核質(zhì)檢總局公布2013版《制藥工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。新版制藥工業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，對于下游沒有獨立廢水處理的企業(yè)，將采取嚴(yán)格限制手段。2014年環(huán)保部將繼續(xù)對醫(yī)藥行業(yè)進(jìn)行重點督察，督察重點將主要集中在醫(yī)藥生產(chǎn)過程中的廢水和臭味。隨著膜技術(shù)的應(yīng)用，醫(yī)藥廢水處理難度不大，目前已涉足醫(yī)藥行業(yè)廢水處理的公司主要包括津膜科技、國中水務(wù)、金通靈等。
從地域上，目前我國工業(yè)廢水排放主要集中在東部經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如浙江、廣東、山東、江蘇等省份。據(jù)統(tǒng)計，2012年：
（1）造紙和紙制品業(yè)廢水排放量前5位的省份依次是浙江、廣東、山東、河北和河南，5個省份造紙和紙制品業(yè)廢水排放量占該行業(yè)重點調(diào)查工業(yè)企業(yè)廢水排放量的46.0%；
（2）化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)廢水排放量前5位的省份依次是江蘇、山東、湖北、河南和浙江，5個省份化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)廢水排放量占該行業(yè)重點調(diào)查工業(yè)企業(yè)廢水排放量的46.4%；
（3）紡織業(yè)廢水排放量前5位的省份依次是江蘇、浙江、廣東、山東和福建，5個省份紡織業(yè)廢水排放量占該行業(yè)重點調(diào)查工業(yè)企業(yè)廢水排放量的81.4%；
（4）農(nóng)副食品加工業(yè)廢水排放量前5位的省份依次是廣西、山東、云南、河南和河北，5個省份農(nóng)副食品加工業(yè)廢水排放量占該行業(yè)重點調(diào)查工業(yè)企業(yè)廢水排放量的56.9%。
不同流域的工業(yè)廢水主要污染源有所不同，投資人可結(jié)合企業(yè)技術(shù)特點及核心競爭力，選擇相應(yīng)的區(qū)域市場。例如，在松花江流域及淮河流域，煤炭開采和洗選業(yè)是工業(yè)廢水處理行業(yè)的主要上游產(chǎn)業(yè)，而在長江中下游地區(qū)，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)的廢水處理需求量較大。
行業(yè)主要投融資模式
根據(jù)業(yè)內(nèi)操作經(jīng)驗，目前我國工業(yè)廢水處理項目的主要投融資模式介紹如下：
EPC+托管運營
“EPC+托管運營”模式即治污企業(yè)在完成EPC工程總承包工作之后，通過簽訂委托運營合同，繼續(xù)對污水處理設(shè)施的系統(tǒng)托管運營。在該模式下，業(yè)主保留工業(yè)廢水處理設(shè)施的所有權(quán)，治污企業(yè)對設(shè)施的日常運營維護(hù)負(fù)責(zé)，不承擔(dān)資本性投資風(fēng)險。例如，萬邦達(dá)已與神華寧煤有多個“EPC+委托運營”項目。
BT/BTO模式
BT與BTO模式多用于工業(yè)園區(qū)。BT模式下，環(huán)保企業(yè)先融資、建設(shè)項目，驗收合格后移交給業(yè)主（通常為工業(yè)園區(qū)管委會），業(yè)主分幾年向環(huán)保企業(yè)支付項目總投資加上合理回報。BTO模式則多了一個運營環(huán)節(jié)，即項目移交后，環(huán)保企業(yè)再來負(fù)責(zé)運營。例如，美華博大在部分項目上采用了BTO的模式。
BOT模式
BOT模式在市政公用行業(yè)應(yīng)用較多，但在工業(yè)廢水領(lǐng)域推廣有一定難度。BOT項目建成后就要按保底水量收費，但在工業(yè)園區(qū)項目中，通常工業(yè)廢水處理項目建成后，園區(qū)還在招商引資的過程中，水量還沒有形成，若按傳統(tǒng)的BOT協(xié)議，園區(qū)業(yè)主需要承擔(dān)過高的費用。在部分招商情況很好的工業(yè)園區(qū)中，也有采用BOT模式的工業(yè)廢水處理項目。例如，萬邦達(dá)的部分項目采用了BOT的模式。
合同環(huán)境服務(wù)模式
合同環(huán)境服務(wù)模式效仿于合同能源管理模式(EMC)，主要是污染企業(yè)通過合同服務(wù)，將節(jié)省下來的減排費用與環(huán)境服務(wù)商共享。例如，重慶遠(yuǎn)達(dá)水務(wù)公司以EMC模式投資建設(shè)、運營阜新發(fā)電廠節(jié)水工程。此外，金州恒基在南鋼的工業(yè)廢水處理項目也采用了類似EMC的模式。
PPP模式
PPP模式通常被稱為“公共私營合作制”，包括廣義和狹義兩個范疇，此處指狹義PPP模式。相較于BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式，PPP模式將更強調(diào)由政府和社會資本分擔(dān)項目風(fēng)險，有利于降低前期風(fēng)險。在PPP模式下，環(huán)保企業(yè)應(yīng)與工業(yè)園區(qū)業(yè)主就項目風(fēng)險制定更為詳細(xì)的風(fēng)險分擔(dān)策略，例如在園區(qū)招商初期，工業(yè)廢水處理項目可暫不設(shè)保底水量，而以委托運營的方式由業(yè)主支付一定的污水處理費覆蓋環(huán)保企業(yè)的運營成本，雙方約定待進(jìn)水量達(dá)到一定規(guī)模后再重啟談判，根據(jù)成本審計，制定合理的收費機制并開始計算特許經(jīng)營期。此外，在PPP模式下，更需要設(shè)計合理的退出及補償機制。
工業(yè)廢水處理產(chǎn)業(yè)展望
在自上而下的頂層設(shè)計之下，政府環(huán)境服務(wù)采購體系能否順利建立，尚有待觀察。就目前而言，雖然中央政府已經(jīng)表達(dá)了環(huán)境服務(wù)采購的決心，但整個體系還有待完善，基于頂層設(shè)計的各項政策、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的逐步建立，將對社會資本能否順暢進(jìn)入環(huán)境領(lǐng)域產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。
盡管我國確定了“穩(wěn)中求進(jìn)”的經(jīng)濟發(fā)展總基調(diào)，但投資拉動經(jīng)濟的路徑并沒有質(zhì)的扭轉(zhuǎn)；同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級勢必對中低端制造業(yè)產(chǎn)生較大沖擊，這種狀況可能波及處于其下游的工業(yè)廢水處理行業(yè)——一些經(jīng)營狀況不佳的工業(yè)企業(yè)在治污方面的支付意愿和支付能力將會下降，而地方政府在資金壓力、地方經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)保目標(biāo)的實現(xiàn)三方面如何權(quán)衡，也將影響到工業(yè)企業(yè)在治污方面的投入。
隨著我國工業(yè)廢水處理需求和建設(shè)規(guī)模日益增大，我國工業(yè)廢水處理經(jīng)歷了從“應(yīng)付環(huán)保檢查”、相對更加理性化的“達(dá)標(biāo)但不穩(wěn)定”到“不僅要穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，還要降低能耗”三個發(fā)展階段。因此，工業(yè)廢水處理近期的發(fā)展方向首先是提高運行管理的技術(shù)水平，運行方式將轉(zhuǎn)向定量運行，即處理系統(tǒng)處于一種最佳的穩(wěn)定運行狀態(tài)；再者，工業(yè)廢水的系統(tǒng)化解決也是未來趨勢之一，即從清潔生產(chǎn)到廢水處理最后至回用的各個環(huán)節(jié)，使工業(yè)廢水從源頭減量化、處理無害化再到資源化。
長遠(yuǎn)來看，工業(yè)廢水處理市場面臨以下機遇與挑戰(zhàn)：
（1）環(huán)境治理深度需求的釋放
隨著工業(yè)廢水污染治理需求的剛性增長和政府對環(huán)境監(jiān)管的日益重視，地方政府和污染企業(yè)將越來越難以逃避環(huán)境治理責(zé)任，從而將之前的歷史欠賬轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求；從資本的角度，無論是政府投資還是社會投資，都將為業(yè)內(nèi)擁有技術(shù)創(chuàng)新或資金實力的投資者帶來更多機會；同時，穩(wěn)定足額支付的機制設(shè)計，將為目前徘徊在環(huán)保產(chǎn)業(yè)之外的社會資本（比如社保、養(yǎng)老資金）架設(shè)進(jìn)入環(huán)境產(chǎn)業(yè)的橋梁，使產(chǎn)業(yè)規(guī)模成倍放大。
（2）環(huán)境服務(wù)與資源化的銜接
隨著環(huán)境技術(shù)的不斷進(jìn)步以及資源和能源的日益稀缺，在高效、低成本、節(jié)能減排的同時，對工業(yè)污染物的深度處理并銜接資源潛能的開發(fā)利用已經(jīng)成為國際上技術(shù)研發(fā)的重點。而這些技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，將有可能在未來激發(fā)出一個新型的、具有不同于以往的環(huán)境產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域。
（3）投融資工具的多元化
環(huán)境產(chǎn)業(yè)既具有政策支持、安全穩(wěn)定、反周期的優(yōu)勢，同時一批高成長性的環(huán)境企業(yè)對資本市場構(gòu)成的吸引力及其本身對資金的需求都在增強。盡管短期內(nèi)有限的傳統(tǒng)投融資方式還難以完全滿足現(xiàn)實需要，但金融機構(gòu)正在積極設(shè)計和推廣多樣化的金融產(chǎn)品，以及基于政策頂層設(shè)計的產(chǎn)業(yè)投資基金，從而在更大程度上拓寬資本市場與環(huán)境產(chǎn)業(yè)的對接渠道。
（4）資本垂青：創(chuàng)新型企業(yè)、重資產(chǎn)環(huán)境投資集團
在環(huán)境產(chǎn)業(yè)并購整合的浪潮中，一些企業(yè)將逐漸淡出歷史舞臺，而另外一批企業(yè)則會抓住機遇，立于產(chǎn)業(yè)的潮頭。未來更容易受到資本界垂青的，一類是創(chuàng)新型輕資產(chǎn)企業(yè)，依托好的商業(yè)模式，方可具備持續(xù)成長能力和創(chuàng)新能力；另一類是已經(jīng)形成較大規(guī)模，處于行業(yè)第一梯隊的重資產(chǎn)型環(huán)境投資集團，且短時間內(nèi)很難被其他企業(yè)超越，適合于對投資規(guī)模要求較高的股權(quán)投資基金進(jìn)入。
（5）政府公共服務(wù)采購帶來機遇
前一階段，受制于付費、監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施等種種條件的不健全，包括工業(yè)廢水處理在內(nèi)的新興市場并未形成真正的熱潮，但其潛藏的市場體量以及對資本的需求量都將超越以往。因此，若要釋放工業(yè)廢水處理巨大的潛在需求，就必須建立并落實一套穩(wěn)定的政府服務(wù)采購體系，只有如此才能撬動社會資本，才能建立產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的通路。
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