歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)問(wèn)題研究
摘要：隨著城市化的推進(jìn),歷史遺留污染場(chǎng)地進(jìn)入居民的生活圈,對(duì)周圍居民產(chǎn)生了潛在的環(huán)境威脅和健康風(fēng)險(xiǎn)！锻潦畻l》的出臺(tái)無(wú)疑為歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)提供了新的機(jī)遇,未來(lái)政府作為歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)的主體要進(jìn)一步探討模式選擇、規(guī)劃、資金、公眾參與方面。
近年來(lái)發(fā)生的土壤污染事件，再一次將土壤污染防治推向了公眾視野，由于土壤污染具有隱蔽性、潛伏性、長(zhǎng)期性的特性，且需要投入大量資金和時(shí)間，從而導(dǎo)致很多污染土地得不到及時(shí)修復(fù)，影響群眾的身體健康。“十三五”規(guī)劃中已經(jīng)寫入了土壤修復(fù)，”土十條“中也明確表示到2020年污染地塊的安全利用率要達(dá)到90%以上。因此，加快對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)刻不容緩。
一、歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)概述
常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)院毒土地事件無(wú)疑是一個(gè)熱門事件，但本質(zhì)上說(shuō)它也是一塊污染場(chǎng)地。污染場(chǎng)地在美國(guó)被稱為brownfieldsites，枟環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法枠將其定義為“一些不動(dòng)產(chǎn)，這些不動(dòng)產(chǎn)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的或潛在的有毒和危險(xiǎn)物的污染而影響到它的擴(kuò)展、振興和重新利用”。歷史遺留污染場(chǎng)地是污染場(chǎng)地中的一部分，主要是指污染企業(yè)關(guān)閉、搬遷或者轉(zhuǎn)讓改制過(guò)程中遺留下來(lái)的污染場(chǎng)地，且已無(wú)法找到它的責(zé)任主體。相比其他污染場(chǎng)地它具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是它是在特定歷史時(shí)期產(chǎn)生或由事件造成，其發(fā)生具有歷史原因;二是造成污染的責(zé)任主體在那個(gè)特殊的時(shí)期下并不承擔(dān)污染責(zé)任，需要進(jìn)行修復(fù)時(shí)污染企業(yè)卻已經(jīng)滅失或不明確，這與英美國(guó)家的“孤兒地塊”十分相似。土壤修復(fù)主要是利用各種技術(shù)手段來(lái)使土壤恢復(fù)到正常的功能，以消除污染土壤對(duì)周邊的不利影響，保障人體健康和環(huán)境安全，并對(duì)土壤進(jìn)行重新再利用。土壤修復(fù)可以分為污染場(chǎng)地修復(fù)和耕地修復(fù)，在修復(fù)項(xiàng)目中污染場(chǎng)地的修復(fù)占到大多數(shù)。隨著城市化的推進(jìn)，歷史遺留污染場(chǎng)地由城市外圍進(jìn)入城市中，對(duì)周圍居民產(chǎn)生了潛在的環(huán)境威脅，有的污染場(chǎng)地甚至未經(jīng)完全修復(fù)就開始變身為了住宅區(qū)，嚴(yán)重影響周邊群眾的環(huán)境安全，因此需要對(duì)歷史遺留的污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)。
二、歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)存在的問(wèn)題
關(guān)于常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)院毒土地這個(gè)事件各種評(píng)論和報(bào)道都有，雖然其并非歷史遺留污染場(chǎng)地，其能夠確切找到污染主體。但它也是由政府去進(jìn)行修復(fù)的，從它的修復(fù)中也可以洞察到一些政府作為修復(fù)主體去進(jìn)行歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)中可能存在的問(wèn)題。
(一)我國(guó)目前缺乏系統(tǒng)性的土壤修復(fù)法律法規(guī)。污染場(chǎng)地修復(fù)是使遭受污染的土壤恢復(fù)正常功能的重要措施，是污染防治的重要一環(huán)。一是我國(guó)還沒(méi)有一部基礎(chǔ)的《土壤防治法》，關(guān)于土壤修復(fù)的規(guī)定一般散見在其他法律法規(guī)中，例如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢棄物污染防治法》、《土地復(fù)墾條例》等。二是現(xiàn)有的立法多為原則性規(guī)定，分散且不具體，有的只是模糊提到，可操作性差。并沒(méi)有規(guī)定具體的修復(fù)制度，多為原則性規(guī)定。三是具體規(guī)定多為相關(guān)政策，其法律層級(jí)低，效力有限。如枟工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查評(píng)估及修復(fù)工作指南枠枟關(guān)于推進(jìn)污染第三方治理的意見枠等，這些政策效力弱，并沒(méi)有上升到法律的層面。我國(guó)目前的立法現(xiàn)狀對(duì)于歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)缺乏明確的法律指引。
(二)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)主體問(wèn)題。因?yàn)闅v史遺留污染場(chǎng)地的污染責(zé)任主體缺失，導(dǎo)致在修復(fù)主體上不能按照一般污染場(chǎng)地中“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”方式。枟土十條枠明確將土壤修復(fù)主體分了三個(gè)層次，依次為：污染主體，變更后繼承人以及土地受讓人等承擔(dān)，責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的則由縣級(jí)政府承擔(dān)。因此，雖然說(shuō)政府相關(guān)政策規(guī)定政府承擔(dān)歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)責(zé)任，但并不是因?yàn)槠渫恋厮姓呋蛘咂髽I(yè)終止的原因，而是因?yàn)檎协h(huán)境保護(hù)的職能。在實(shí)踐中有時(shí)能找到責(zé)任主體的污染場(chǎng)地有時(shí)候也是由政府來(lái)修復(fù)，這加重了政府修復(fù)的負(fù)擔(dān)，也影響了歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)。例如常州毒土地案的三個(gè)責(zé)任主體均可找到，但在實(shí)際修復(fù)中，從2010年底搬遷完畢到2014年開始修復(fù)，最后的修復(fù)依然是由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行的？梢娫谖覈(guó)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)主體上存在著認(rèn)識(shí)不清的問(wèn)題，雖然已經(jīng)明確規(guī)定，但在實(shí)踐中仍會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題。
(三)土壤修復(fù)資金來(lái)源單一。“十二五”期間，中央財(cái)政將安排300億元用于土壤污染修復(fù)，2016年新增土壤污染防治專項(xiàng)預(yù)算90.89億，比2015年增長(zhǎng)145%。高額的預(yù)算背后依然是土壤修復(fù)資金缺口巨大的現(xiàn)實(shí)。目前對(duì)于歷史遺留污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)的資金主要是由政府承擔(dān)，也有少部分由開發(fā)商修復(fù)后再利用的。但是開發(fā)者對(duì)于污染場(chǎng)地進(jìn)行再利用時(shí)，很難保證修復(fù)質(zhì)量。例如廣鋼新城開發(fā)項(xiàng)目。面對(duì)修復(fù)資金缺乏，我國(guó)也沒(méi)有像美國(guó)的“超級(jí)基金”或者臺(tái)灣地區(qū)的“土污基金”，也沒(méi)有明確用于土壤修復(fù)的資金籌措機(jī)制。
(四)土壤修復(fù)過(guò)程中存在監(jiān)管不利。一是在污染場(chǎng)地修復(fù)中除非由開發(fā)商進(jìn)行修復(fù)，在修復(fù)過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)政府既是污染場(chǎng)地的修復(fù)者又是修復(fù)的監(jiān)管者這一矛盾問(wèn)題。就可能在審批、監(jiān)管的過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，尤其在對(duì)修復(fù)企業(yè)的選擇上，也可能出現(xiàn)地方保護(hù)主義的問(wèn)題。二是監(jiān)管執(zhí)行不嚴(yán)。在執(zhí)行機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制方面也存在缺失，以致于土壤出現(xiàn)污染以后各部門間相互推諉，逃避責(zé)任。“常州毒土地”事件中修復(fù)企業(yè)未按期完工，對(duì)于在修復(fù)過(guò)程中的一些不按照方案設(shè)計(jì)的施工行為也沒(méi)有進(jìn)行有效的監(jiān)管。三是方案審批問(wèn)題。國(guó)務(wù)院2016年取消了由省、市、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行的污染場(chǎng)地環(huán)境恢復(fù)方案審批。土壤修復(fù)行業(yè)魚龍混雜，2015年從事土壤修復(fù)的企業(yè)超過(guò)了900家，隨著土壤政策的推進(jìn)，進(jìn)入土壤修復(fù)行業(yè)的企業(yè)會(huì)更多。當(dāng)前，取消恢復(fù)方案審批可能放松對(duì)方案的把控，使企業(yè)采用一些并不合理的環(huán)境恢復(fù)方式，對(duì)土壤修復(fù)產(chǎn)生不利影響。
三、對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)的建議
目前，我國(guó)枟土壤污染防治法枠已經(jīng)進(jìn)入立法進(jìn)程，到2020年基本建立土壤污染防治法律法規(guī)體系。未來(lái)完善的法律法規(guī)為我國(guó)歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)能夠提供明確的法律指引，根據(jù)現(xiàn)有的問(wèn)題，提出如下幾個(gè)建議。
(一)制定土壤修復(fù)規(guī)劃。“土十條”中強(qiáng)調(diào)要在2017年起建立污染地塊名錄以及開發(fā)利用的負(fù)面清單。“明確規(guī)定要制定治理與修復(fù)規(guī)劃”“突出土壤污染問(wèn)題為重點(diǎn)，制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃”“建立項(xiàng)目庫(kù)”等，這也類似于美國(guó)的優(yōu)先污染地塊名單。美國(guó)環(huán)保局建立了優(yōu)先污染地塊的名單，根據(jù)土壤污染程序?qū)θ祟惤】档奈：π，?duì)周圍環(huán)境的危害程度、修復(fù)的緊急性還有修復(fù)機(jī)構(gòu)的管理能力等因素，建立優(yōu)先地塊名單。受當(dāng)前資金以及技術(shù)的限制，政府不可能對(duì)所有歷史遺留的污染場(chǎng)地都進(jìn)行治理，需要進(jìn)行合理的規(guī)劃，來(lái)制定修復(fù)的優(yōu)先順序。根據(jù)枟土十條枠的精神，對(duì)于人口集中活動(dòng)的歷史遺留污染場(chǎng)地為重點(diǎn)治理，對(duì)于夠?qū)姷纳眢w健康或財(cái)產(chǎn)造成危害的歷史遺留污染場(chǎng)地也應(yīng)該優(yōu)先修復(fù)。政府可以在枟土十條枠建立污染地塊名錄的基礎(chǔ)上，對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地進(jìn)行合理的修復(fù)規(guī)劃，來(lái)使有限的修復(fù)資金產(chǎn)生最大的修復(fù)效用。
(二)拓寬資金籌措機(jī)制。與水和大氣治理不同，土壤修復(fù)所消耗的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)更多，持續(xù)穩(wěn)定的資金來(lái)源是其修復(fù)成功的關(guān)鍵。協(xié)同土壤治理修復(fù)過(guò)程中各利益方共同參與，逐步形成以環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為主導(dǎo)、政府財(cái)政資金為引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資金廣泛合作的融資機(jī)制，是合理解決土壤修復(fù)資金短缺的有效途徑之一。
1.設(shè)立我國(guó)的土壤修復(fù)基金。美國(guó)的《超級(jí)基金法》已經(jīng)實(shí)施30余年，取到了顯著的成效，歷史上曾經(jīng)進(jìn)入到國(guó)家優(yōu)先名單中的地塊已經(jīng)被清除67%。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土壤及地下水污染整治基金至2014年2月，累計(jì)發(fā)現(xiàn)污染場(chǎng)地5敞411處，農(nóng)地、加油站、儲(chǔ)槽和非法棄置場(chǎng)等重點(diǎn)污染場(chǎng)地已有約一半完成修復(fù)，總體修復(fù)完成率達(dá)到44.58%？梢娀鹬贫葘(duì)于污染場(chǎng)地的治理是很有成效的，也能在很大程度上解決目前我國(guó)資金來(lái)源單一的問(wèn)題。超級(jí)基金的來(lái)源：財(cái)政撥款，環(huán)境稅，基金利息罰款和投資等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土污基金的主要來(lái)源是征收費(fèi)用、基金自身利息和政府撥款三大類。而我國(guó)設(shè)立土壤修復(fù)基金其主要來(lái)源也可以是征收稅費(fèi)、財(cái)政撥款和基金運(yùn)作受益。對(duì)于歷史遺留污染場(chǎng)地因?yàn)檎也坏轿廴局黧w，也不存在對(duì)其追償作為基金資金來(lái)源的問(wèn)題，但是對(duì)于能找到污染責(zé)任主體的基金進(jìn)行修復(fù)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行追償來(lái)填補(bǔ)基金資金。同時(shí)土地出讓金以及環(huán)境彩票等收益亦可成為其資金來(lái)源。
2.鼓勵(lì)政企合作PPP模式。目前，在歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)方面，雖然有政企合作，但是不多，采用PPP模式的就更少了。國(guó)家目前大力推廣PPP模式，通過(guò)PPP模式帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)。在歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)中引入PPP模式，將隱形政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用或項(xiàng)目信用，可以解決融資問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)就是政府通過(guò)給予企業(yè)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取企業(yè)對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)的投資。這能夠減輕政府的修復(fù)資金壓力，吸引社會(huì)資金進(jìn)入工業(yè)污染場(chǎng)地中，采取PPP模式的“岳塘模式”和“新余模式”都是可以借鑒和推廣的。
(三)完善公眾參與機(jī)制。《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法》都是環(huán)境信息公開的依據(jù)，2015年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》支持和鼓勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，規(guī)定了舉報(bào)途徑及舉報(bào)權(quán)利，結(jié)合我國(guó)的歷史遺留污染場(chǎng)地，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)完善公眾參與機(jī)制。
1.加大信息公開，保障公眾知情權(quán)。一是要落實(shí)政府對(duì)于歷史遺留污染場(chǎng)地的公開，使群眾確實(shí)知曉相關(guān)歷史遺留污染場(chǎng)地的情況，下放的治理資金的使用情況，相關(guān)修復(fù)企業(yè)的招投標(biāo)情況。對(duì)于相關(guān)的一些數(shù)據(jù)信息，例如以后建立的污染地塊名錄以及開發(fā)利用的負(fù)面清單也應(yīng)對(duì)公眾公開。二是企業(yè)在修復(fù)過(guò)程中也要有相關(guān)的公開義務(wù)。這既包括開發(fā)者自己進(jìn)行修復(fù)，也包括政府或者開發(fā)者委托第三方進(jìn)行修復(fù)的企業(yè)。三是對(duì)于公眾無(wú)法行使自己合理的知情權(quán)的情況下，要有相應(yīng)的救濟(jì)措施，例如舉報(bào)，復(fù)議等。公眾只有在知情權(quán)的基礎(chǔ)上才能更好地行使自己的參與權(quán)。
2.加強(qiáng)公眾參與。公眾參與歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)，一方面要使其了解要進(jìn)行修復(fù)的行為以及可能出現(xiàn)的情況保障其知情權(quán)，另一方面可以為公眾提供獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的機(jī)會(huì)，這能夠避免周邊居民的一些誤解。一是要發(fā)揮專家學(xué)者參與土壤修復(fù)的作用。歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)具有專業(yè)性，可以通過(guò)座談會(huì)、專家論證會(huì)的方式使修復(fù)計(jì)劃更符合歷史遺留污染場(chǎng)地的性質(zhì)，避免出現(xiàn)修復(fù)中的二次污染。臺(tái)灣的土污基金在設(shè)置自己的委員會(huì)時(shí)就規(guī)定專家、學(xué)者，不得少于委員人數(shù)三分之二，可見專家學(xué)者的作用。這就使專家學(xué)者參與到土壤修復(fù)之中，并且是其中涉及專業(yè)核心問(wèn)題的部分，增強(qiáng)了決定的科學(xué)性，這點(diǎn)很值得我們借鑒。二是在修復(fù)之前通過(guò)說(shuō)明會(huì)的方式，讓周圍群眾參與修復(fù)工作。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)歷史遺留的污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)前要舉辦公聽會(huì)要優(yōu)先使附近的居民參加。這些居民主要是指居住在周圍1公里范圍內(nèi)的居民，歷史遺留污染場(chǎng)地的存在以及在修復(fù)的過(guò)程中可能對(duì)周圍居民的環(huán)境安全和身體健康造成影響，通過(guò)這種方式聽取他們的意見能夠避免一些誤解和問(wèn)題。三是充分發(fā)揮新媒介的作用。政府網(wǎng)站、微博、微信平臺(tái)等途徑都可以變成公眾參與的渠道。我國(guó)這幾年政府通過(guò)新媒介進(jìn)行公眾互動(dòng)取到了良好的成效，在我們對(duì)于歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)中亦可通過(guò)這些新平臺(tái)征詢公眾意見，集思廣益。
四、結(jié)語(yǔ)
“土十條”提出了明確的立法進(jìn)程、措施、部門責(zé)任分配，對(duì)我國(guó)土壤污染防治工作作出了系統(tǒng)且全面的規(guī)劃與部署，對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)提供了新的機(jī)遇。歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)需要多元化的方式，需要政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、公眾參與以及社會(huì)監(jiān)督，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)其可持續(xù)利用。
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