加強排污權(quán)交易與其他制度的銜接，讓“環(huán)境有價”真正落地
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求通過市場化機制盤活資源環(huán)境要素，推進排污權(quán)等市場化交易。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院排放交易與減排研究中心主任蔣春來告訴記者，加強排污權(quán)核定量與許可排放量、排污權(quán)交易主體與排污單位分類管理名錄等銜接，從根本上確立了排污權(quán)交易服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的核心定位，有利于加快構(gòu)建體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善導(dǎo)向和行業(yè)技術(shù)水平的排污權(quán)交易制度體系。
蔣春來，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院排放交易與減排研究中心主任，長期從事污染減排、排放權(quán)交易等環(huán)境規(guī)劃與政策研究，參與編制《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》等國家級文件。發(fā)表論文50余篇，參與出版著作10余部，曾獲得中國青年女科學(xué)家團隊獎、環(huán)境保護技術(shù)一等獎、中華環(huán)保聯(lián)合會杰出青年科技獎等。
中國環(huán)境報：近日出臺的《意見》中，明確到2027年要建立健全排污權(quán)交易制度，其背景是什么？有哪些現(xiàn)實問題需要解決？
蔣春來：我國資源相對短缺、環(huán)境容量有限是基本國情。過去各地區(qū)各部門積極落實黨中央決策部署，探索通過市場機制破解資源環(huán)境瓶頸，取得了明顯成效。比如，已經(jīng)建立了全國碳排放權(quán)交易市場和中國水權(quán)交易所等平臺，在28個省份開展了排污權(quán)交易試點，使相關(guān)交易制度和市場日趨成熟。
但同時也要看到，目前資源環(huán)境要素市場化仍處于起步階段，面臨著管理制度不完善、交易主體和方式不夠豐富、政策銜接和信息共享不充分等問題。在這一背景下出臺《意見》，目的就是要在全社會樹立“資源環(huán)境有價”的理念，引導(dǎo)資源環(huán)境要素有序流動、優(yōu)化配置、提高效率，集聚綠色低碳發(fā)展動能。可以說，持續(xù)深化排污權(quán)交易正是貫徹這一理念、提升生態(tài)環(huán)境治理效能的重要舉措。
中國環(huán)境報：當(dāng)前我國在排污權(quán)交易實施過程中存在哪些具體難點和挑戰(zhàn)？
蔣春來：目前，排污權(quán)交易制度的主要短板有四方面：一是法律法規(guī)保障體系仍待加強，規(guī)范初始排污權(quán)分配、市場化交易和監(jiān)督管理的基本法律制度還需完善。在深化生態(tài)文明體制改革的新形勢下，需要從頂層設(shè)計上進一步規(guī)范和引導(dǎo)地方開展排污權(quán)交易。二是企業(yè)間交易市場不活躍，市場化交易還需進一步激活。三是由于排污許可等多項環(huán)境管理制度正處在改革和完善過程中，排污權(quán)交易制度與其他環(huán)境管理制度銜接尚不夠順暢。四是排污權(quán)交易相關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管有待加強，排污權(quán)核定的精準(zhǔn)性、及時性有待提高。
中國環(huán)境報：針對這些挑戰(zhàn)，您認為需要優(yōu)先推進哪方面的制度建設(shè)，具體有哪些措施可以落實？
蔣春來：排污權(quán)交易首要解決的問題是環(huán)境容量資源的合理分配和高效利用。具體來說，可以通過以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)來解決。首先要完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。研究完善有關(guān)法律制度，進一步明晰資源環(huán)境要素的交易原則。建議國家層面出臺深化排污權(quán)交易制度的指導(dǎo)文件，明確基本定位、實施原則，規(guī)范排污權(quán)確權(quán)核定、有償使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為各地排污權(quán)交易工作指明方向、提供依據(jù)。
其次要健全市場機制。加強交易規(guī)則建設(shè)、完善儲備調(diào)節(jié)機制、健全價格形成機制，提升市場活力和資源配置效率。充分發(fā)揮政府在交易規(guī)則制定、監(jiān)管機制構(gòu)建等方面的主導(dǎo)作用，同時激活市場在資源配置和價格形成中的基礎(chǔ)性功能，激發(fā)市場內(nèi)生動力，有效提高排污權(quán)配置效率，降低污染減排成本。
再次還要加強與其他環(huán)境管理制度的銜接。在管理對象、核算口徑、核算方法、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)管理、監(jiān)管執(zhí)法等方面加強與排污許可制、環(huán)境影響評價的有效銜接，將排污單位排污權(quán)交易管理納入排污許可證管理中。
最后加強數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管。不斷強化能力建設(shè)，夯實排污權(quán)交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，加強重點污染物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高監(jiān)測和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的有效性、真實性，提高排污權(quán)核定的準(zhǔn)確性。強化排污權(quán)交易數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管，建立數(shù)據(jù)審查機制和事前事中事后全流程監(jiān)管流程，避免企業(yè)虛報、瞞報排污數(shù)據(jù)，防止排污權(quán)的不當(dāng)獲取和交易，維護市場的公平競爭。
中國環(huán)境報：您剛才提到制度銜接是加快構(gòu)建排污權(quán)交易制度體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前全國已有28個省份開展排污權(quán)交易試點，其中有哪些實踐經(jīng)驗值得關(guān)注？
蔣春來：自試點啟動以來，全國28個省份不同程度參與了排污權(quán)交易工作。各地區(qū)在制度銜接方面積累了有益經(jīng)驗，部分省份從管理口徑、排放量核定等方面積極探索排污權(quán)交易與排污許可制、環(huán)境影響評價等制度的有效銜接。
例如，浙江省為加強排污權(quán)交易制度與環(huán)評、排污許可相關(guān)制度銜接，通過數(shù)字化改革創(chuàng)建新增主要污染物總量監(jiān)管系統(tǒng)，打通“建設(shè)項目環(huán)評審批、排污權(quán)交易、排污許可管理”三個核心環(huán)節(jié)，在建設(shè)項目通過環(huán)評審批后，環(huán)評審批系統(tǒng)將審批結(jié)果同步推送至排污權(quán)交易系統(tǒng)，企業(yè)完成排污權(quán)交易后，排污權(quán)交易系統(tǒng)將交易結(jié)果同步推送至排污許可監(jiān)管系統(tǒng)，確保符合排污許可申領(lǐng)條件后向企業(yè)核發(fā)排污許可證，并實行全流程實名制監(jiān)管，確保新增主要污染物總量核算和管理要求全面統(tǒng)一。
佛山市作為廣東省首個排污權(quán)有償使用和交易試點城市，在管理口徑上建立了統(tǒng)一的固定污染源環(huán)境管理平臺，以排污許可證為核心載體，將環(huán)評審批、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污權(quán)交易、排污收費、監(jiān)測、執(zhí)法等各環(huán)節(jié)信息打通整合，實現(xiàn)了“一證式”精細化管理。借助排污許可證這個“環(huán)保身份證”，各部門共享企業(yè)排污信息和監(jiān)管要求，實現(xiàn)了從環(huán)評源頭預(yù)防到排污許可監(jiān)管的全鏈條銜接。在制度協(xié)同上，佛山市將排污許可證所載明的排放指標(biāo)與排污權(quán)交易銜接起來。排污許可證量化了企業(yè)的排放指標(biāo)，而排污權(quán)交易通過市場調(diào)節(jié)這些指標(biāo)。當(dāng)?shù)匾?guī)定，納入交易范圍的新建、改擴建項目如需新增主要污染物排放指標(biāo)，必須通過全市統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺公開競價購得相應(yīng)指標(biāo)，完成“過戶”后方可取得排污許可證。
安徽省宣城市則通過建立“一評一權(quán)一證”銜接機制，將建設(shè)項目環(huán)評、排污權(quán)交易和排污許可緊密融合。具體而言，建設(shè)項目環(huán)評文件及批復(fù)中必須明確項目所需的排污權(quán)指標(biāo)。而在排污許可證的申請、變更、延續(xù)、注銷等各環(huán)節(jié)，都與排污權(quán)交易實行無縫銜接。這種機制確保企業(yè)在環(huán)評階段就明確排污權(quán)需求，并通過交易獲得指標(biāo)，使后續(xù)排污許可證的核發(fā)與交易結(jié)果直接對應(yīng)，加強了排污權(quán)交易與其他環(huán)境管理制度的銜接，提高了環(huán)境管理效能。這些經(jīng)驗對全國推進排污權(quán)交易改革有一定借鑒意義。
中國環(huán)境報：各地區(qū)持續(xù)深化排污權(quán)交易過程中，如何結(jié)合自身實際條件開展探索，實現(xiàn)排污權(quán)交易與排污許可制度的有效銜接？
蔣春來：各地區(qū)可結(jié)合自身環(huán)境質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、經(jīng)濟發(fā)展水平、市場和環(huán)境管理實際情況，靈活設(shè)計并深化符合地方特點的排污權(quán)交易制度。具體來說，在實際管理中建議從四個方面與排污許可制進行銜接。
一是管理口徑上逐步實現(xiàn)統(tǒng)一，排污權(quán)核定對象原則上應(yīng)為《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中工業(yè)行業(yè)核發(fā)排污許可證的排污單位，各地可根據(jù)實際情況逐步增加排污許可名錄中實施登記管理的排污單位。
二是核定量保持一致，依據(jù)排污許可相關(guān)技術(shù)規(guī)范核定初始排污權(quán)。對于間接排放水領(lǐng)域重點污染物的，按照許可證載明的排水量和污水集中處理設(shè)施執(zhí)行的污染物排放濃度限值進行核定。
三是以許可證為確權(quán)憑證，排污權(quán)原則上應(yīng)以排污許可證形式予以確認，應(yīng)在排污許可證副本中載明相關(guān)信息。暫時未納入排污許可管理的，各地可根據(jù)實際管理需求，通過創(chuàng)建排污權(quán)電子憑證等方式實現(xiàn)排污權(quán)全面登記和動態(tài)管理。
四是依托許可證實施監(jiān)管，對于排污單位排污權(quán)超總量排污的，結(jié)合排污許可執(zhí)法監(jiān)管，按照相關(guān)法律法規(guī)進行處罰。
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