電子廢物再資源化產(chǎn)業(yè)的政策調(diào)控機(jī)制探討
摘要 深入分析了目前亟待解決的電子垃圾回收處理現(xiàn)狀和電子垃圾回收處理進(jìn)展緩慢的原因，指出不能盲目模仿國(guó)外做法，要走有中國(guó)特色道路，充分依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更好地發(fā)揮政府的政策調(diào)控機(jī)制的觀點(diǎn)，最后對(duì)電子廢物處理回收的主要任務(wù)和機(jī)制保障提出建議。
關(guān)鍵詞 電子廢物 再資源化 產(chǎn)業(yè)化 政策
目前，電子垃圾已成為困擾全球的一大問(wèn)題，并在世界范圍體現(xiàn)出快速擴(kuò)散轉(zhuǎn)移的特征。電子垃圾帶來(lái)的環(huán)境危害主要包括：日益增長(zhǎng)的電子垃圾廢棄、報(bào)廢電子垃圾的繼續(xù)使用以及回收處理不當(dāng)。
理論上說(shuō)，對(duì)電子廢棄物進(jìn)行科學(xué)的回收處理具有較好的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。廢舊電子產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)成為循環(huán)利用的重要資源。有人說(shuō)：全球可工業(yè)化開(kāi)采的礦產(chǎn)資源絕大部分將不在地下，而以“廢舊物資”的形態(tài)堆積在周圍，構(gòu)成了都市礦山，而且俯拾皆為富礦。但是，我國(guó)從2003年開(kāi)始在立法和市場(chǎng)運(yùn)作方面加快電器回收步伐，至今收效甚微。這說(shuō)明在我國(guó)實(shí)現(xiàn)電子垃圾再生資源產(chǎn)業(yè)化還有一段不小的距離，同時(shí)也說(shuō)明在這個(gè)領(lǐng)域不論技術(shù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景，都與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距，必須探索適宜我國(guó)發(fā)展的再資源化和產(chǎn)業(yè)化道路。
1 電子垃圾及其處理現(xiàn)狀
1.1 電子垃圾污染日益突出
廢舊電子產(chǎn)品中含有鉛、鎘、汞、六價(jià)鉻等多種有害物質(zhì)，一般每臺(tái)電腦中含有300多種有害的化學(xué)物質(zhì)。我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，人民生活水平迅速提高，辦公、生活中使用的電子產(chǎn)品以驚人的速度激增，產(chǎn)品更新?lián)Q代加快，淘汰周期縮短，報(bào)廢后的電子垃圾對(duì)環(huán)境構(gòu)成了嚴(yán)重污染。據(jù)測(cè)算，從2003年起我國(guó)每年將至少有500萬(wàn)臺(tái)電視機(jī)、400萬(wàn)臺(tái)冰箱、600萬(wàn)臺(tái)洗衣機(jī)要報(bào)廢。電腦和手機(jī)的更新速度遠(yuǎn)快于家電產(chǎn)品，目前約有500萬(wàn)臺(tái)電腦、上千萬(wàn)部手機(jī)已進(jìn)入淘汰期，電器報(bào)廢量將達(dá)到一個(gè)高峰。電子垃圾的增長(zhǎng)速度是普通廢品的3倍。除了這些自產(chǎn)垃圾，每年還有大量洋垃圾進(jìn)入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界會(huì)年產(chǎn)5億多t電子垃圾，其中70%（質(zhì)量分?jǐn)?shù)）以上被丟棄在我國(guó)。目前高科技垃圾的年增長(zhǎng)率為3%～5%，今后5年內(nèi)可達(dá)到10%（質(zhì)量分?jǐn)?shù)）[1]。由于最初的污染一直未引起重視，陷入較為被動(dòng)的局面，治理進(jìn)程大大落后于污染的速度。
1.2 回收處理現(xiàn)狀
目前，大中城市所具備的處理方式主要是自發(fā)地回收和處理，即通過(guò)市場(chǎng)自然形成電子電器產(chǎn)品收購(gòu)、拆解、維修和銷售體系，有一些電子廢物回收集散地，主要從事舊家電再商品化。
——主要回收渠道。游動(dòng)商販上門收購(gòu)、社區(qū)定點(diǎn)回收、銷售商“以舊換新”收購(gòu)、舊貨市場(chǎng)收購(gòu)、搬家服務(wù)公司收購(gòu)等。
——拆解和再利用。大多數(shù)電子廢棄物都是由小商販和集散地業(yè)主進(jìn)行拆解，拆解利用技術(shù)水平落后，造成了資源的浪費(fèi)，二次污染也十分嚴(yán)重。若干二手舊電器市場(chǎng)使得舊電器產(chǎn)品質(zhì)量和安全得不到保證，自發(fā)地流向市場(chǎng)。
2004年8月15日，我國(guó)首家專業(yè)電子廢物全程無(wú)污染處理工廠在無(wú)錫破土動(dòng)工，年處理能力達(dá)3萬(wàn)t。上海建設(shè)了批量處理電子垃圾的工廠，年處理1萬(wàn)t，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1億元。這標(biāo)志著我國(guó)的電子垃圾處理產(chǎn)業(yè)起步了[2]。
電子垃圾的回收和污染防治已經(jīng)引起政府和各部門的高度重視，各地和各部門都組織進(jìn)行了研究探討，試圖探索一條適合國(guó)情的道路。據(jù)悉，制定研討的有關(guān)電子垃圾的“方法”、“規(guī)則”、“草案”就超過(guò)10種之多，分別由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局等各相關(guān)部門制定，并于2004年催生了《廢舊家電回收處理管理?xiàng)l例》[3]。這充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)廢舊電器的重視，但也暴露了一些存在的困難和問(wèn)題。
1.3 成本分析
倡導(dǎo)電子產(chǎn)品的再制造和再利用具有戰(zhàn)略意義，日益增多的廢舊電子產(chǎn)品，為其再資源化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。
專家對(duì)于一般的廢舊機(jī)電產(chǎn)品再制造與用原材料生產(chǎn)的產(chǎn)品總成本進(jìn)行了對(duì)比，如圖1。
 圖1 產(chǎn)品附加值分析 |
理論上，科技含量高的機(jī)電產(chǎn)品，由制造勞動(dòng)成本、能源消耗成本和設(shè)備損耗成本組成的附加成本要遠(yuǎn)高于原材料成本，再制造過(guò)程由于充分利用了廢舊產(chǎn)品中的附加值，其過(guò)程中能源、勞動(dòng)力、原材料等消耗，比新品制造小得多。假設(shè)電子產(chǎn)品從設(shè)計(jì)階段就充分考慮其可再利用性和未來(lái)的升級(jí)空間，那么電子廢物回收再利用會(huì)有很好的經(jīng)濟(jì)效益[4]。
美國(guó)電子垃圾的回收再利用率較高，電子垃圾處理企業(yè)年利潤(rùn)已達(dá)2 500萬(wàn)到3 000萬(wàn)美元。有人做過(guò)統(tǒng)計(jì)，如處理企業(yè)每年處理電子垃圾規(guī)模達(dá)到30～40萬(wàn)臺(tái)，即使不用政府補(bǔ)貼，家電回收企業(yè)也有望實(shí)現(xiàn)盈利。這表明，電子垃圾的回收并非無(wú)利可圖。
2 電子廢物回收利用產(chǎn)業(yè)化在我國(guó)發(fā)展緩慢的原因
2.1 責(zé)任制度、回收體系和運(yùn)行機(jī)制尚未建立
事實(shí)上，我國(guó)的廢舊家電及電子機(jī)電產(chǎn)品每年可回收處理量已經(jīng)高達(dá)9億臺(tái)[5]，市場(chǎng)極其龐大，具備再生資源產(chǎn)業(yè)取得效益的原料基礎(chǔ)。但有序的回收體系尚未建立，難以滿足規(guī)；幚韽S建立和運(yùn)營(yíng)的需要，回收處理及市場(chǎng)處于自發(fā)、混亂狀態(tài)，運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下。
盡管我國(guó)已經(jīng)催生了《廢舊家電回收處理管理?xiàng)l例》，但存在較大的有法難依問(wèn)題。其中的“強(qiáng)制回收”、“禁止再流入市場(chǎng)”，與現(xiàn)實(shí)相距甚遠(yuǎn)，難以達(dá)到預(yù)期的效果。同時(shí)，這則法令規(guī)定了家電的最終買單者為家電生產(chǎn)商，并要求從源頭設(shè)計(jì)即考慮如何處理，全過(guò)程控制環(huán)境危害性，選用無(wú)毒無(wú)害物質(zhì)和可回收再利用材料等。這提高了整個(gè)全過(guò)程的生產(chǎn)成本，對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，并且受到了廠家的質(zhì)疑。
2.2 回收利用面臨技術(shù)經(jīng)濟(jì)難題
阻礙電子廢物進(jìn)行回收利用的首要技術(shù)因素是因?yàn)樗鼈兌鄶?shù)沒(méi)有設(shè)計(jì)成可回收利用的，且回收利用成本高，企業(yè)通常不愿進(jìn)行回收處理[6]。
電子垃圾的回收處理由誰(shuí)來(lái)買單在我國(guó)是個(gè)懸而未決的問(wèn)題。多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行電器生產(chǎn)商、銷售商和消費(fèi)者各承擔(dān)部分費(fèi)用的制度，因此其成本大為降低，廢舊電器資源化產(chǎn)業(yè)化程度也較高。國(guó)內(nèi)企業(yè)要使用廢舊電器資源不僅難得到補(bǔ)償，反而要承擔(dān)從消費(fèi)者手中購(gòu)買、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、拆解等各個(gè)環(huán)節(jié)的成本，花費(fèi)比利用直接從國(guó)外進(jìn)口的再生資源還要高很多。因此，回收處理需要明確生產(chǎn)商、銷售商、消費(fèi)者和回收處理廠的責(zé)任，形成責(zé)任制度和各方的密切配合。
2.3 政策調(diào)控效力體現(xiàn)不夠
電子廢物回收處理規(guī)劃或管理辦法，都提出了較為全面明確的回收利用管理措施，但調(diào)控機(jī)制與具體任務(wù)混淆不清。政府似乎承擔(dān)了所有的包括構(gòu)建回收處理體系、鼓勵(lì)科研、宣傳教育等職責(zé)和任務(wù)，而利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的效力體現(xiàn)得不夠充分，完成目標(biāo)的進(jìn)一步措施有待明確。一些政策看上去過(guò)于偏重行政手段，帶有較濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，條目繁雜，操作性、實(shí)施效力較差，出現(xiàn)人員不足、實(shí)施成本高和難以實(shí)現(xiàn)規(guī)；、產(chǎn)業(yè)化、制度化的現(xiàn)象。
2.4 盲目模仿西方回收系統(tǒng)會(huì)引發(fā)很多問(wèn)題
我國(guó)與西方國(guó)家不同，屬于前期工業(yè)化階段，勞動(dòng)力價(jià)格低廉，人民生活水平較低，對(duì)廉價(jià)舊電器需求旺盛，決定了不可能向國(guó)外那樣全部拆卸處理。雖然是電器制造大國(guó)，但家電企業(yè)缺乏核心技術(shù)，研發(fā)能力低，所以我國(guó)的家電回收從工藝裝備上、技術(shù)政策上，都不應(yīng)完全照搬國(guó)外模式，而應(yīng)緊密與國(guó)情相結(jié)合。
另外，在發(fā)達(dá)國(guó)家電子廢物屬于垃圾，丟棄者需要付處理費(fèi)，而我國(guó)電子廢物更偏向于商品屬性，在居民心中，它們不是垃圾，而是二手商品。因此，在回收方法上直接效仿發(fā)達(dá)國(guó)家的付費(fèi)原則顯然短時(shí)間內(nèi)難以奏效。
3 電子廢物資源化、產(chǎn)業(yè)化的主要任務(wù)及保障機(jī)制
3.1 電子廢物回收處理的主要任務(wù)
（1）構(gòu)建多元化回收體系，建設(shè)組織有序的回收網(wǎng)絡(luò)
充分利用大型電器銷售商和制造商的銷售及售后服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的渠道優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展廢舊家電回收或“以舊換新”的工作，發(fā)展合法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范管理的回收中介組織，創(chuàng)建回收市場(chǎng)、舊貨市場(chǎng)，形成多元化的電子廢棄物回收網(wǎng)絡(luò)體系，培育新型再資源化產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)規(guī)；I(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈。
（2）出臺(tái)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場(chǎng)、推行產(chǎn)品責(zé)任延伸制度
建立完善的法律法規(guī)體系是電子廢棄物回收和處理的重要保障。可逐步出臺(tái)以下幾個(gè)方面法律和規(guī)章：電子產(chǎn)品生產(chǎn)及廢棄物回收處理管理辦法；電子廢棄物回收處理企業(yè)資格認(rèn)定辦法；電器產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；二手電子電器產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；電子廢棄物拆解、資源化利用和處理的技術(shù)規(guī)范或指南；電子電器產(chǎn)品污染重點(diǎn)防治目錄等系列法規(guī)規(guī)章。
推行延伸產(chǎn)品責(zé)任制，界定生產(chǎn)商、銷售商、消費(fèi)者的責(zé)任，形成有利于電子廢棄物回收處理的法制環(huán)境。規(guī)范3類電子產(chǎn)品市場(chǎng)，即新產(chǎn)品市場(chǎng)、回收市場(chǎng)和舊貨市場(chǎng)。
（3）促進(jìn)科技創(chuàng)新，建設(shè)信息平臺(tái)
鼓勵(lì)從產(chǎn)品設(shè)計(jì)上提高產(chǎn)品可循環(huán)再利用科學(xué)研究；電子產(chǎn)品及零配件標(biāo)準(zhǔn)化、通用化研究和推廣；支持新材料、新技術(shù)、新工藝的研發(fā)和推廣以及構(gòu)建電子廢棄物回收處理的技術(shù)支撐體系研究。
建設(shè)電子廢棄物的回收處理管理信息系統(tǒng)，將相關(guān)的信息進(jìn)行整合，全面反映過(guò)程中的信息流和物資流，加強(qiáng)宣傳、促進(jìn)交流和廢物交換流通。
3.2 保障調(diào)控機(jī)制建議
各級(jí)政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到，電子廢物的回收、處理、再生是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就要遵循政府宏觀調(diào)控與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合、依法管理和政策激勵(lì)相結(jié)合、政府推動(dòng)與社會(huì)參與相結(jié)合的原則。
推進(jìn)電子廢物再生資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要依靠4個(gè)基本要素：
政策法規(guī)的約束和保障
市場(chǎng)動(dòng)力驅(qū)動(dòng)
技術(shù)支撐
企業(yè)和民眾積極參與
其中，政策法規(guī)的約束和保障是產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展的根本，也是其它要素發(fā)生作用的原動(dòng)力。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的意圖最終要靠目標(biāo)和任務(wù)背后看不見(jiàn)的手——即調(diào)控市場(chǎng)規(guī)律的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府的作用主要在于用簡(jiǎn)單明了、操作性強(qiáng)的約束和激勵(lì)等手段，創(chuàng)造適宜再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，促進(jìn)回收利用體系運(yùn)行規(guī)則和制度形成，規(guī)范和創(chuàng)建市場(chǎng)，啟動(dòng)企業(yè)參與、投資融資和技術(shù)研發(fā)的激勵(lì)機(jī)制。
總之，打個(gè)比喻就是：政府不是搬運(yùn)工，而是指揮棒。產(chǎn)業(yè)發(fā)展終歸要依靠在市場(chǎng)規(guī)律作用下各相關(guān)要素的自組織過(guò)程，單純靠政府事必躬親的扶持、推動(dòng)和大量的投資不是合理有效的做法。因此，更加有效地調(diào)動(dòng)和利用市場(chǎng)規(guī)律，并產(chǎn)生較好的實(shí)施的效果，是應(yīng)該重視和努力的方向。
政策調(diào)控機(jī)制一般采取法律約束和政策激勵(lì)并用的手段，既使該項(xiàng)工作的監(jiān)督管理有法可依，又給予市場(chǎng)自組織的靈活度和空間？梢愿鶕(jù)任務(wù)目標(biāo)提出建立相應(yīng)的機(jī)制和采用有效的政策手段。
（1）政策約束
——規(guī)范3類市場(chǎng)。對(duì)于新產(chǎn)品市場(chǎng)，參照ROHs指令和WEEE標(biāo)準(zhǔn)，制訂發(fā)布限制使用有毒有害材料名錄、電器產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì)規(guī)范等，并且提高市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)回收市場(chǎng)和舊貨市場(chǎng)，規(guī)范回收公司的運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定。
——生產(chǎn)企業(yè)和處理企業(yè)。發(fā)布生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品回收率目標(biāo)；對(duì)處理企業(yè)的資質(zhì)、二手電子產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)進(jìn)行規(guī)定，確保質(zhì)量和安全。
（2）責(zé)任延伸制度
體現(xiàn)外部環(huán)境成本內(nèi)部化思想，按照污染者付費(fèi)的原則，建立產(chǎn)品責(zé)任延伸制度。生產(chǎn)商、銷售商、消費(fèi)者都對(duì)電子垃圾污染均負(fù)有部分責(zé)任。
——消費(fèi)者。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，目前消費(fèi)者對(duì)于有償處理廢物接受程度不高，可以在產(chǎn)品售價(jià)中含有回收處理費(fèi)用。消費(fèi)者購(gòu)買時(shí)預(yù)付回收費(fèi)用，使用期間低額維修，回收后部分返還，以鼓勵(lì)其把廢品交回正規(guī)回收單位，剩余的作為回收處理企業(yè)的附加值補(bǔ)貼；
——生產(chǎn)廠商：自行回收處理自己產(chǎn)品廢物的可以返還所交處理費(fèi)以及消費(fèi)者、銷售商的處理費(fèi)余額作為回收補(bǔ)償，并享受相應(yīng)優(yōu)惠政策；委托其他中介組織和企業(yè)回收處理的要全額交納包括企業(yè)自身、銷售商、消費(fèi)者各個(gè)環(huán)節(jié)上繳的回收處理費(fèi)；還可以通過(guò)對(duì)企業(yè)收取污染稅的方式，來(lái)促使企業(yè)回收廢物，并從全過(guò)程加強(qiáng)資源循環(huán)和污染防治的管理；
——銷售商：貨款中含有一定的回收費(fèi)用，若代為回收廢舊產(chǎn)品，交給正規(guī)處理廠家，可得到部分返還，剩余的作為回收企業(yè)的附加值補(bǔ)貼。
（3）資金支持和政策優(yōu)惠
回收處理的資金設(shè)立基金？顚Ｓ，由政府財(cái)政、國(guó)債等資金投入，吸引捐款，以及由生產(chǎn)者、銷售商、消費(fèi)者分?jǐn)傎M(fèi)用組成，為電子廢棄物的回收處理提供持續(xù)的資金支持，支持建立一定數(shù)量的非盈利性中介回收組織。
實(shí)行再利用企業(yè)低息貸款的發(fā)放、土地規(guī)劃用地指標(biāo)優(yōu)惠和減免稅收等政策，尤其扶持規(guī)；、技術(shù)實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)；降低正規(guī)回收體系的準(zhǔn)入門檻，為我國(guó)整個(gè)回收體系建立打下基礎(chǔ)。同時(shí)，還可按照企業(yè)的回收處理率執(zhí)行不同等級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼或減免稅政策。
（4）市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)
對(duì)再生材料的使用商給予一定的優(yōu)惠政策，如稅收、貸款優(yōu)惠政策；對(duì)回收中介公司按回收給予補(bǔ)貼；對(duì)設(shè)立二手電子產(chǎn)品市場(chǎng)和專柜的企業(yè)給予優(yōu)惠政策；
鼓勵(lì)回收行業(yè)分工細(xì)化，進(jìn)行專業(yè)化處理，形成產(chǎn)業(yè)鏈條。如專門的拆解公司、配件回收公司、提煉金屬公司等，并對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行政策激勵(lì)。
參考資料
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