參與見證進(jìn)步 民意影響決策
近年來公眾參與環(huán)評十大事件評析
消除對立 達(dá)到雙贏
4年前的今天，原國家環(huán)？偩终綄ν夤剂恕董h(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》。
這是我國制定的第一個(gè)明確規(guī)范公眾參與公共決策程序的文件，從而使環(huán)境影響評價(jià)制度的社會(huì)監(jiān)督得到進(jìn)一步強(qiáng)化。
在《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》發(fā)布4年之際，我們從公眾參與大大小小的事件中篩選出10個(gè)典型案例來回顧分析。研究這些案例，可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境公共決策中，公眾和政府的總體利益是一致的，但具體意愿未必一拍即合，甚至出現(xiàn)某種程度的對立也不足為怪。這種矛盾和對立，處理好了，可以雙贏，處理不當(dāng)，就可能兩敗俱傷。對立抑或雙贏，關(guān)鍵在于溝通；溝通的前提是公眾知情，政府傾聽。
回顧幾年來的公眾參與歷程，我們看到了成效，看到了公眾的參與方式越來越理性，越來越歸于法律框架，參與的影響越來越大。而政府對公眾的參與也越來越適應(yīng)，越來越接受。公眾以理性的方式、科學(xué)的數(shù)據(jù)來反映和支撐自己的訴求，政府以積極的姿態(tài)聽取公眾的訴求，甚至寬容群眾的某些不妥行為，大多數(shù)項(xiàng)目最終都采納了公眾的意見，有的項(xiàng)目遷址，有的項(xiàng)目方案做出調(diào)整，即使有些暫時(shí)擱置，也是一種積極回應(yīng)的表現(xiàn)。
公眾的理性參與加上政府的積極回應(yīng)，讓政府相信公眾參與可以為政府提供參考意見，讓公眾相信自己可以在有序組織和理性參與的基礎(chǔ)上影響公共決策。公眾參與對項(xiàng)目環(huán)評、項(xiàng)目方案的最終確定乃至政府決策發(fā)揮了不可忽視的作用，而公眾參與環(huán)評過程中反映出來的問題已經(jīng)不僅僅局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與環(huán)評的價(jià)值也不僅僅在于否決或調(diào)整項(xiàng)目本身。
可以說《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》實(shí)施的4年，是公眾參與環(huán)評更加積極、廣泛和理性的4年，是環(huán)評領(lǐng)域公眾與政府不斷實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的4年。
同時(shí)，這10個(gè)典型案例也提出了一些值得思考的問題。
思考之一:為何公眾質(zhì)疑最多的項(xiàng)目往往是高科技項(xiàng)目？
事實(shí)上，公眾并非拒絕高科技，而是渴望對高科技充分的知情。正由于是高科技項(xiàng)目，就可能讓人有霧里看花之感，尤其是在涉及切身利益時(shí)，很容易產(chǎn)生誤解。而政府又往往用大多數(shù)人看不懂的數(shù)據(jù)來向公眾做解釋，這就引發(fā)了公眾更大的疑慮，政府也面臨著與公眾無法溝通的苦惱。
壓服不等于行政，搪塞不等于勝利。是否放行高科技項(xiàng)目？是否放行垃圾焚燒？是否放行磁懸？民意與決策初衷已然相逢，僵局不可能一直持續(xù)下去。唯一的途徑就是讓公眾深層次地知情。如果政府對高科技不再諱莫如深，而是用通俗易懂的話語讓群眾完全知情，公眾對高科技項(xiàng)目不買賬的問題就會(huì)迎刃而解。
思考之二:為何引發(fā)公眾爭議的項(xiàng)目往往是涉及公共利益甚至是為公眾自身謀福利的公共設(shè)施？現(xiàn)實(shí)中，這些項(xiàng)目要么政府堅(jiān)持原有決策，要么政府聽從公眾意見徹底妥協(xié)，有沒有第三條路可走？
公眾的個(gè)人利益可能與公共利益和長遠(yuǎn)利益相悖，但是他們有利益被正視的需求。公眾不諱言利益，而是憂懼公共利益遭挾持，憂懼個(gè)人利益被犧牲。解決這一問題的關(guān)鍵在于利益平衡。
政府應(yīng)該理解公眾對自身利益的關(guān)切，應(yīng)該學(xué)會(huì)用利益換取利益，應(yīng)該探索在法律框架下實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)姆绞。垃圾焚燒廠周邊可以適度補(bǔ)償，磁懸浮周圍拆遷可以合理安置，只要能夠政府能夠與公眾平等協(xié)商，個(gè)人利益在一定程度上的滿足就能讓公眾更容易接受和理解政府為公共謀福利的行政行為。
思考之三:為何大多數(shù)問題非要等到有過激行為時(shí)才得以解決？
在一些公眾參與環(huán)評事件中，環(huán)境問題的解決依靠的并非環(huán)境維權(quán)的力量。有時(shí)公眾提出的意見并非完全科學(xué)，而政府全盤接受公眾意見并非基于環(huán)境維權(quán)本身，而是在復(fù)雜社會(huì)背景下的妥協(xié)。環(huán)境事件的解決應(yīng)依賴于政府和公眾在信息公開透明基礎(chǔ)上的溝通與利益平衡。一方毫無原則的妥協(xié)只是將問題停留個(gè)案解決的表面，并不能在制度層面促進(jìn)政府的科學(xué)決策。期待盡快有一天，公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益是通過真正的環(huán)境維權(quán)來實(shí)現(xiàn)。
4年來，我國的環(huán)評公眾參與制度邁出了試探性的步伐，開展了初級階段的實(shí)踐，公眾參與制度的落實(shí)需要突破，政府與公眾的角色定位還需進(jìn)一步磨合，公眾參與的利益代表人機(jī)制還需逐步完善，公眾參與的途徑和時(shí)間還需要立法進(jìn)一步明確。我們相信，只要在路上，我們就會(huì)越走越遠(yuǎn)。
有這樣一些公眾參與的經(jīng)典案例，銘刻在環(huán)評制度發(fā)展的進(jìn)程中，定格在公眾和政府心中。本期，我們特篩選十大事件，與讀者共同探討公眾參與的途徑和價(jià)值。
——編者
1 圓明園湖底防滲工程聽證
2005年3月，張正春質(zhì)疑圓明園湖底防滲工程破壞園林生態(tài)。3月31日，原國家環(huán)？偩止_叫停工程，要求其依法補(bǔ)辦環(huán)評審批手續(xù)。
2005年4月13日，原國家環(huán)？偩峙e行圓明園整治工程環(huán)境影響聽證會(huì)。
2005年7月5日，清華大學(xué)提交環(huán)評報(bào)告。
2005年7月15日，圓明園湖底防滲工程啟動(dòng)整改工程。
點(diǎn)評
這次聽證會(huì)，是我國環(huán)境保護(hù)歷史上第一個(gè)真正意義上的環(huán)評聽證會(huì)。
這次聽證會(huì)舉辦在《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之前，當(dāng)時(shí)并未有詳細(xì)的公眾參與程序規(guī)定和辦法，無疑，它走出了探索性的第一步。
這次聽證會(huì)第一次使不同的、對立的意見展現(xiàn)在決策者面前，也展現(xiàn)在廣大公眾面前；創(chuàng)下了原國家環(huán)？偩值亩囗(xiàng)第一:第一次就一個(gè)項(xiàng)目召開聽證會(huì)，第一次點(diǎn)名批評不負(fù)責(zé)任的環(huán)評機(jī)構(gòu)，第一次把一個(gè)敏感項(xiàng)目的環(huán)評報(bào)告公開。因此，此次聽證會(huì)具有標(biāo)志性的意義。
圓明園事件的公眾參與并非基于自身的環(huán)境維權(quán)，與其他項(xiàng)目大都直接涉及個(gè)人利益不同，事件關(guān)注的焦點(diǎn)是更高層次的公共利益。
有評論說，此次聽證會(huì)對《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的制定和出臺(tái)發(fā)揮了積極作用，為規(guī)范公眾參與的程序、方式和方法提供了實(shí)踐樣本。
2 深港西部通道數(shù)易方案
2003年8月，廣東省深圳市政府向社會(huì)公布了深港西部通道側(cè)接線工程方案。在方案中，在接線工程大南山腳下興工路段有一個(gè)長度為361米的敞開口，沿線公眾因擔(dān)心受汽車尾氣和噪聲污染影響，開始維權(quán)行動(dòng)。
此后的3年里，深圳市先后舉行了10多次環(huán)評結(jié)果通報(bào)會(huì)、公眾對話會(huì)、公眾答疑會(huì)、專家釋疑會(huì)、項(xiàng)目展示會(huì)等，邀請有關(guān)專家、單位和公眾直接參與。
2005年4月，深圳市政府常務(wù)會(huì)議最終確定這一工程采用全封閉下沉方案，工程投資為此增加了約14億元。
點(diǎn)評
在公眾3年的環(huán)境維權(quán)中，深港西部通道側(cè)接線工程由高架改為隧道，因而增加了兩倍造價(jià)。市民和政府在最基礎(chǔ)的技術(shù)問題上展開大辯論，其目的是想改變一項(xiàng)重大基礎(chǔ)設(shè)施的政策定論，這樣的爭論凸顯了我國環(huán)評公眾參與的機(jī)制缺陷。
我們必須看到，市民和地方政府對待環(huán)境問題的態(tài)度都在逐步成熟。從直觀的質(zhì)疑，到進(jìn)行科學(xué)分析，再到尋求法律框架下的對話協(xié)商，公眾正日益走向理性。政府也越來越認(rèn)識(shí)到，一個(gè)法治的政府，首先也是一個(gè)善于與公眾溝通的政府。
然而，這次公眾參與也提出了值得探討的問題。包括公眾參與究竟應(yīng)在何時(shí)介入？哪些人可以代表公眾的利益？對公眾意見應(yīng)該采取怎樣的處理方式？利益相關(guān)方公眾的意見究竟是否科學(xué)等等。
3 廈門滄海PX項(xiàng)目遷址
2006年11月，PX 項(xiàng)目正式開工。
2007年3月，趙玉芬等提出政協(xié)1號提案《關(guān)于建議廈門海滄PX項(xiàng)目遷址的議案》。
2007年5月30日，廈門市政府宣布PX項(xiàng)目緩建，并啟動(dòng)公眾參與程序。
2007年6月1～2日，廈門市出現(xiàn)“散步”事件。之后，政府廣開短信、電話、傳真、電子郵件、來信等渠道，充分傾聽市民意見；廈門市政府委托中國環(huán)境科學(xué)研究院進(jìn)行“廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)”。
2007年12月，廈門市政府正式發(fā)布環(huán)評報(bào)告簡本，并現(xiàn)場電視直播搖號過程、邀請反對代表現(xiàn)場監(jiān)督，召開座談會(huì)。
2009年1月9日，PX項(xiàng)目遷址漳州的相關(guān)環(huán)評審批通過。
點(diǎn)評
毋庸置疑，PX后期(即政協(xié)1號提案之后)的公眾參與是成熟和成功的，其表達(dá)形式和組織方式為之后很多項(xiàng)目的公眾參與所借鑒。
廈門一些市民通過“散步”，即通過QQ群、小魚社區(qū)以及短信群發(fā)等“新媒體”表達(dá)意愿。政府從集體“散步”中感受到了強(qiáng)烈的參與意識(shí)和權(quán)利訴求，并最終積極回應(yīng)民眾的理性要求。
政府的善意回應(yīng)，公眾的適可而止，“散步”事件沒有惡化政府與公眾的關(guān)系，反而進(jìn)一步提升了雙方的理性與對議題本身的建設(shè)性共識(shí)。廈門市政府對“新媒體”表現(xiàn)出極大的寬容和理解，挽救了PX前期公眾參與缺乏導(dǎo)致的危機(jī)，重新獲得了公眾的信任。
這一事件，也為《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》提上立法日程做出了重要的貢獻(xiàn)。
4 六里屯垃圾發(fā)電廠再論證
2006年底，北京市海淀區(qū)六里屯附近的業(yè)主們了解到，政府?dāng)M在六里屯垃圾填埋場的南側(cè)新建一座投資超過8億元的垃圾焚燒發(fā)電廠。
2006年12月起，業(yè)主們開始維權(quán)行動(dòng)。
2007年6月12日，原國家環(huán)保總局公布行政復(fù)議決定:項(xiàng)目在進(jìn)一步論證前應(yīng)予緩建，并全面公開論證過程，擴(kuò)大征求公眾意見范圍。
2009年7月9日，六里屯垃圾填埋場周圍小區(qū)居民代表和海淀區(qū)市政管委官員又一次進(jìn)行對話，代表在發(fā)言中采用科學(xué)的數(shù)據(jù)、專業(yè)的知識(shí)表達(dá)意見。
今年2月4日，有媒體曝出六里屯垃圾焚燒廠將另選新址。次日，北京市市政市容委回應(yīng)稱，政府部門并沒有針對六里屯垃圾焚燒廠選新址進(jìn)行研究。
點(diǎn)評
公眾的不懈努力和政府的積極回應(yīng)，促成了政府和公眾之間的對話，促使六里屯垃圾發(fā)電項(xiàng)目的公眾參與取得了一系列維權(quán)成果:停工、緩建、進(jìn)一步論證。
有組織的民意表達(dá)和有保障的法律救濟(jì)相結(jié)合，此次公眾參與的理性值得肯定。公眾通過用科學(xué)數(shù)據(jù)和專業(yè)知識(shí)來支持自己，邀請專業(yè)人士擔(dān)任法律顧問，與政府開展對話。依法、理智、建設(shè)性的公眾參與，得到了政府的重視。
面對公眾參與，政府能夠以平等的身份了解公眾的訴求，這也是一種進(jìn)步。
但同時(shí)，我們不得不審視一個(gè)一再上演的現(xiàn)實(shí):政府在決策中往往認(rèn)為只要決策的初衷是善意的，只要從長遠(yuǎn)和宏觀看對民眾是有利的，就可以忽略與公眾的理性溝通。公眾需要的是政府的決策透明，需要的是政府的決策公信力。
5 廣東南沙石化項(xiàng)目遷址
2005年，廣東省政府和科威特簽署備忘錄，計(jì)劃在廣州市南沙區(qū)合資興建大型石化項(xiàng)目。
2006年5月，廣州市南沙區(qū)成為首批國家規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)試驗(yàn)區(qū)。
2007年11月，南沙大型石化項(xiàng)目展開部分前期工作。
2008年1月，廣東省“兩會(huì)”期間，南沙大型石化項(xiàng)目列為全省當(dāng)年重點(diǎn)建設(shè)的新開工項(xiàng)目，遭到部分省人大代表反對，爭議一直延續(xù)到隨后展開的全國“兩會(huì)”。
2009年7月30日，廣東省委書記汪洋正式宣布南沙石化項(xiàng)目遷址。
點(diǎn)評
這是一次理性的公眾維權(quán)，其參與的方式與其他事件的最大不同在于，公眾主要為人大代表和政協(xié)委員，反對意見的表達(dá)途徑主要集中在“兩會(huì)”上。
大型石化項(xiàng)目近年來一直是各地招商引資競相爭奪的“香餑餑”。南沙石化項(xiàng)目與廈門PX項(xiàng)目有相似之處。同為大型石化項(xiàng)目，同在沿海城市，同為GDP增長大戶，同樣在規(guī)劃環(huán)評的指導(dǎo)下難以逃脫遷址的命運(yùn)。
南沙石化的最終遷址，是規(guī)劃環(huán)評試點(diǎn)實(shí)施初期的一個(gè)成果。
6 北京地鐵6號線“入地”
北京市地鐵6號線一期最初設(shè)計(jì)褡褳坡站、黃渠站、常營站為3個(gè)高架站點(diǎn)。
2007年11月，建設(shè)方在召集有關(guān)小區(qū)居民召開環(huán)評座談會(huì)時(shí)，居民對將帶來的噪聲、振動(dòng)等污染表示擔(dān)憂，要求地鐵6號線走地下。
2007年12月7日，北京市規(guī)劃委員會(huì)向人民熱線復(fù)函闡釋了相關(guān)情況，并表示，將結(jié)合環(huán)評報(bào)告，征求市民意見，對地下、地上高架兩個(gè)方案進(jìn)行選擇。
2008年10月，北京市規(guī)劃委再次發(fā)函表示，地鐵6號線一期工程將全部設(shè)置為地下線。
點(diǎn)評
6號線在地下埋多少，讓民意來決定。公眾的意見受到重視并影響公共決策，北京市地鐵6號線線路方案的調(diào)整見證了公眾參與的力量和政府對民意的尊重。
大型公共設(shè)施的設(shè)計(jì)方案聽從 民意，這是政府公共決策發(fā)展的必然方向。北京市地鐵6號線做出了表率，為公眾服務(wù)的決策要讓利益相關(guān)方說了算。增加投資與尊重民意相比，其經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本要小得多。
7 滬杭磁懸浮項(xiàng)目擱置
2006年3月，滬杭磁懸浮交通項(xiàng)目立項(xiàng)。
2007年5月，上海磁懸浮延長線項(xiàng)目開工，安排新線路附近居民搬遷時(shí)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民因拆遷費(fèi)用和擔(dān)心輻射，發(fā)起了一系列抗議活動(dòng)，項(xiàng)目重新進(jìn)入論證狀態(tài)。
2007年12月，上海市規(guī)劃局網(wǎng) 站上掛出了龍陽路延伸線的優(yōu)化選線方案。
從2008年1月開始，百余沿線居民開始采取行動(dòng)反對磁懸浮項(xiàng)目。項(xiàng)目再次進(jìn)入論證階段。
截至目前，并未有項(xiàng)目最新進(jìn)展的相關(guān)報(bào)道，項(xiàng)目仍然處于擱置狀態(tài)。
點(diǎn)評
上海磁懸浮項(xiàng)目在公眾的反對下擱置，可以說是公眾參與的階段性勝利。但是，這樣的勝利是否能夠長久？這讓沿線居民心存疑慮。
真正釀成磁懸浮爭議的，可能不僅僅是高速磁懸浮列車帶來的噪聲和電磁污染。公眾對磁懸浮的恐懼源于對項(xiàng)目方案科學(xué)性的質(zhì)疑，對磁懸浮 的反對來自與技術(shù)方德國的實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)比較。公眾最不滿的可能還是項(xiàng)目的決策過程，公眾找不到項(xiàng)目非建不可的必要理由，又感覺政府的回應(yīng)避重就輕，政府就只能面對項(xiàng)目的擱置和巨額投資的空置。但公眾相信這個(gè)問題最終會(huì)妥善解決，因?yàn)檎膽B(tài)度是積極的。
8 阿海水電站請NGO參與環(huán)評
2007年10月底，金沙江中游阿海水電站項(xiàng)目的環(huán)評報(bào)告簡本在網(wǎng)上公示征求公眾意見。
2007年11月14日，一份由18名關(guān)注環(huán)保的各界人士簽名，綜合了生物、水資源、地質(zhì)等多方面專家意見的《關(guān)于〈阿海水電站環(huán)境影響報(bào)告書〉(簡本)的意見和建議》傳遞到項(xiàng)目建設(shè)單位。
2008年12月，項(xiàng)目建設(shè)單位對這份意見書做出較為詳盡的書面回復(fù)。
2008年12月29日~30日，環(huán)評報(bào)告技術(shù)評估會(huì)在北京召開，會(huì)議邀請了兩名NGO代表參加。NGO代表參與了評估的主要過程，并提交了書面意見，其中要點(diǎn)被作為特邀代表意見寫入會(huì)議文件。
點(diǎn)評
大型水電開發(fā)工程在環(huán)評中主動(dòng)邀請NGO作為公眾代表參與環(huán)評的技術(shù)評估會(huì)，是環(huán)評公眾參與的一個(gè)成功案例。
長期以來，西南地區(qū)水電開發(fā)一直為公眾所關(guān)注，而程序公正又是環(huán)保界與水電開發(fā)方爭議的焦點(diǎn)。在公眾參與的程序公正方面，阿海水電站項(xiàng)目邁出了一大步。
對阿海水電站環(huán)評報(bào)告書的公眾評價(jià)和反饋過程是對《環(huán)境影響評價(jià)法》和《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》程序規(guī)范化開展的積極嘗試。民間社團(tuán)不僅對環(huán)評報(bào)告提出了意見，而且要求環(huán)評報(bào)告的制作單位對公眾意見進(jìn)行反饋。
公開大型工程環(huán)境影響信息、推進(jìn)公眾參與，對于決策的科學(xué)性與透明度，意義重大。在法制與科學(xué)框架內(nèi)，搭建NGO和水電開發(fā)等大型項(xiàng)目的溝通平臺(tái)，也是充分保障公眾參與權(quán)利，促進(jìn)項(xiàng)目科學(xué)、合理開發(fā)的有效手段。
9 吳江垃圾發(fā)電廠停建
2008年5月，江蘇省吳江垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目正式動(dòng)工建設(shè)。
2009年9月，有居民不斷向吳江市城市管理局表達(dá)抗議。
2009年10月21日，抗議的居民 開始在電廠門外聚集，近萬人沖進(jìn)了電廠。
之后，吳江市政府緊急召開新聞發(fā)布會(huì)，稱項(xiàng)目尚未完工，因存在爭議，現(xiàn)停止建設(shè)。
點(diǎn)評
面對公眾的緊急參與，政府遲到的回應(yīng)按捺住了群眾激動(dòng)的情緒，但3億元的投資是否在公眾的抵制下打了水漂？值得深思。
現(xiàn)實(shí)中，一些行政部門常常有這樣的誤解:認(rèn)為只要程序是合法的，就無須過多地在民意溝通上“糾纏”。然而，作為與群 眾生活、甚至是生命息息相關(guān)的公共設(shè)施，僅僅程序合法就夠了嗎？
吳江市政府最終做出了將電廠停建的決定，用巨大的代價(jià)買到了處理公共事件的教訓(xùn):忽略與公眾的溝通乃至必要的修正，往往容易導(dǎo)致誤解，結(jié)局是政府公共資源和公共財(cái)政的巨大損失。
10 番禺垃圾發(fā)電廠停建選址
2009年10月，有新聞通報(bào)會(huì)提出廣州市番禺垃圾焚燒廠的環(huán)評啟動(dòng)。
2009年11月，番禺區(qū)市政園林局表示，將啟動(dòng)調(diào)查問卷程序征集意見；大石鎮(zhèn)近300名居民先后到廣州市城管委和市信訪局上訪。
2009年12月，番禺區(qū)提出重新討論和論證垃圾處理方式和選址，讓市民參與論證和環(huán)評。番禺區(qū)委書記譚應(yīng)華在業(yè)主代表座談會(huì)上表示，垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目已停止。
點(diǎn)評
在垃圾面前，民意是黃金，這是番禺的態(tài)度。公眾的必要介入，政府的積極應(yīng)對，讓公眾和政府開始重拾對彼此的信任。也許，番禺的垃圾風(fēng)波可以成為政府角色轉(zhuǎn)變的一個(gè)良好契機(jī)。
公眾的反對表面上源于對二惡英 的恐懼和對政府公布標(biāo)準(zhǔn)的懷疑，事實(shí)上是對政府信息透明度不夠的一種不滿，根源上是對政府決策的不信任。也許，番禺的公眾參與，值得政府反思:政府是否應(yīng)該組織公眾自己說服自己，讓公眾共同決定自己的公共福利事業(yè)？
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