2012公眾參與環(huán)保回眸:理想與現(xiàn)實(shí)的差距
每一位熱愛環(huán)保事業(yè)的人，都有一個(gè)共同的愿望，那就是讓我們生活的地球擁有碧水藍(lán)天。
在即將過(guò)去的2012年，環(huán)境問(wèn)題依然形勢(shì)逼人。連續(xù)發(fā)生的多起群體性事件，讓人們對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)究竟是前進(jìn)還是后退產(chǎn)生了疑問(wèn)。而政府接連頒布的新政，環(huán)保志愿者高漲的熱情，民間組織務(wù)實(shí)的行動(dòng)，又傳遞出向上的正能量。
那么，我們?cè)撊绾卧u(píng)價(jià)這一年的功過(guò)得失呢？現(xiàn)實(shí)與理想還相差多遠(yuǎn)？也許我們可以從公眾權(quán)利和義務(wù)的角度入手，梳理出大致的脈絡(luò)。
政府和社會(huì)積極推進(jìn)信息公開，公眾獲取信息仍面臨一定障礙
我要的信息你能公開嗎？
2012年2月，蘭州市民邢女士從報(bào)上刊登的某一示范項(xiàng)目環(huán)評(píng)公告中發(fā)現(xiàn)，這份環(huán)評(píng)公示存在著無(wú)簡(jiǎn)本、期限短等問(wèn)題，于是致函甘肅省環(huán)保廳。甘肅省環(huán)保廳迅速回應(yīng)，做出重新考評(píng)、規(guī)范公眾參與公示的要求。
評(píng)估專家在重新考評(píng)中發(fā)現(xiàn)，此項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書存在對(duì)環(huán)境隱患分析不夠全面和充分，且公眾參與的范圍較小，缺乏代表性等缺陷。甘肅省環(huán)保廳對(duì)這一項(xiàng)目下達(dá)了暫緩評(píng)估的通知。
邢女士所反映的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公示和公眾參與的問(wèn)題，很多地方均不同程度存在。
什邡鉬銅項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批通過(guò)至少兩年時(shí)間，但是直到開工儀式的新聞報(bào)道后，大部分居民才知道它的存在；啟東排污入海項(xiàng)目歷時(shí)更久，但相關(guān)民眾稱并未參與環(huán)評(píng)過(guò)程。
因?yàn)橐恍╉?xiàng)目環(huán)評(píng)公示的內(nèi)容存在不規(guī)范、不清楚、公示期限不夠等問(wèn)題，未能讓公眾充分了解相關(guān)信息、參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)，所以公眾對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的信息公開和公眾參與方面存在的問(wèn)題表達(dá)出諸多不滿，在有些地區(qū)，甚至引發(fā)群體性事件。
“環(huán)保最主要的障礙是缺乏動(dòng)力，公眾參與是推動(dòng)環(huán)保的動(dòng)力之源，保障公眾參與的前提是知情。”民間環(huán)保組織曾多次發(fā)出類似的呼吁。
隨著中國(guó)公眾對(duì)環(huán)境信息的關(guān)注度日益提高，政府已經(jīng)將環(huán)境保護(hù)信息公開作為政府信息公開的8個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收、重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)上市環(huán)保核查等方面推進(jìn)信息公開。
8月，環(huán)境保護(hù)部在北京舉行的專門會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“要加強(qiáng)環(huán)境核查審批信息公開，著力推進(jìn)信息主動(dòng)公開”，并做出“從2012年9月1日起，環(huán)保部門在受理項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，在官方網(wǎng)站上要公布項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本”的決定。專家認(rèn)為，此舉有助于進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理民主決策。
由于我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定較少，環(huán)境信息公開的約束性不強(qiáng)。因此，政府和企業(yè)在信息公開方面做得差強(qiáng)人意。
這一點(diǎn)，公眾可從民間環(huán)保組織的一些調(diào)查數(shù)據(jù)中窺斑見豹。2012年，公眾環(huán)境研究中心聯(lián)合多家民間環(huán)保組織發(fā)布了113個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開狀況(PITI)、城市空氣質(zhì)量信息公開指數(shù)(AQTI)。
PITI指數(shù)顯示，雖然近3年平均分在穩(wěn)步提高，但40.14分的平均分，說(shuō)明信息公開渠道還不夠暢通，公開程度還無(wú)法令人滿意。AQTI則顯示，在社會(huì)各界的推動(dòng)和環(huán)保部門的努力下，中國(guó)空氣質(zhì)量信息公開取得重要突破，北京、廣州、上海等一批城市開始按照新的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布PM2.5等重要污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，與國(guó)際先進(jìn)水平的差距正在縮小。
點(diǎn)評(píng):
政府全面及時(shí)主動(dòng)地公開所掌握的環(huán)境信息，充分保障公眾申請(qǐng)環(huán)境信息的權(quán)利；企業(yè)積極主動(dòng)地公開自己的環(huán)境信息，履行自己的社會(huì)責(zé)任；公眾獲取與使用政府和企業(yè)環(huán)境信息，并將這些信息用于監(jiān)督危害環(huán)境的行為。這些是設(shè)立信息公開制度所要達(dá)到的目標(biāo)。
從目前的情況看，我們要達(dá)到這一目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)一段路要走。隨著社會(huì)的進(jìn)步，公民社會(huì)的發(fā)展，公開環(huán)境信息，建立一個(gè)透明參與的新興環(huán)境治理機(jī)制，可以幫助我們有效應(yīng)對(duì)所面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)。
環(huán)境群體性事件頻發(fā)，鄰避運(yùn)動(dòng)愈演愈烈
公眾參與水平降低了？
“什邡事件帶了一個(gè)壞頭，破壞了廈門PX項(xiàng)目和六里屯垃圾焚燒項(xiàng)目中，政府和公眾努力營(yíng)造的良性溝通對(duì)話的氛圍。”一位長(zhǎng)期研究社會(huì)公共管理的學(xué)者憂慮地說(shuō)。
2012年7月，和很多人一樣，什邡高中畢業(yè)生小強(qiáng)走上街頭，反對(duì)投資104億元人民幣的鉬銅冶煉廠建設(shè)計(jì)劃。原本“和平散步”的行動(dòng)迅速升級(jí)為一場(chǎng)激烈的沖突。
盡管最后當(dāng)?shù)卣槕?yīng)民意對(duì)項(xiàng)目緊急剎車，但是這一維權(quán)過(guò)程仍起到不好的示范作用。在接下來(lái)4個(gè)月的時(shí)間里，啟東“王子紙業(yè)”公司排污入海項(xiàng)目、寧波鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目也接連引發(fā)環(huán)境群體性事件，并走著相似的發(fā)展路徑，處理的過(guò)程及結(jié)果大致相同，或停建、或重新選址。
“不鬧不解決，小鬧小解決、大鬧大解決。”近來(lái)發(fā)生的環(huán)境群體性事件朝著令人擔(dān)憂的方向上發(fā)展。這些重大建設(shè)項(xiàng)目都具有完備審批手續(xù)，也進(jìn)行了相應(yīng)環(huán)評(píng)公示，卻在項(xiàng)目開工前被洶涌的民意拉下馬來(lái)。為何公眾會(huì)采取如此激烈的手段反對(duì)項(xiàng)目上馬？公眾的真正訴求是什么？
點(diǎn)評(píng):
這些環(huán)境群體性事件背后的利益訴求非常復(fù)雜，除了公眾要求有更高的環(huán)境權(quán)和健康權(quán)外，還牽扯到征地拆遷、農(nóng)業(yè)損失、勞資糾紛等問(wèn)題，環(huán)保充當(dāng)了各種利益訴求的集中爆發(fā)點(diǎn)。從表面上看，公眾對(duì)封閉的、不夠有效透明的審批程序提出異議，本質(zhì)上則是對(duì)缺乏外部有力監(jiān)督、公共利益難以得到切實(shí)保護(hù)的擔(dān)憂。
只有公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利得到充分滿足，才能一定程度地緩解環(huán)境與社會(huì)矛盾。因此，各級(jí)政府需要切實(shí)保護(hù)公眾的參與權(quán)，引入民主協(xié)商機(jī)制，提升環(huán)境決策的科學(xué)性和公正性。
近年來(lái)，各地意識(shí)到公眾參與的重要性，積極創(chuàng)新公民參與環(huán)保的形式，比如圓桌會(huì)、陪審員、道歉書、點(diǎn)單式、聯(lián)動(dòng)化等形式，其目的在于吸引公眾積極地參與到環(huán)境管理和公共決策中來(lái)。
事實(shí)證明，合理有序的公眾參與可以有效地緩解環(huán)境與社會(huì)的矛盾，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展。如果公眾參與不足或者不當(dāng)，就會(huì)帶來(lái)很強(qiáng)烈的負(fù)面作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成損害。
但是，對(duì)于涉及交通、電力和垃圾焚燒等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)的大項(xiàng)目，用民主協(xié)商的方式?jīng)Q定是否上馬，會(huì)不會(huì)因?yàn)樵黾迎h(huán)境投入和加嚴(yán)法律規(guī)制將投資商嚇跑？是否會(huì)因?yàn)橐徊糠秩?ldquo;鄰避”意識(shí)而被否決呢？會(huì)不會(huì)有人為爭(zhēng)取賠償而漫天要價(jià)？目前，還沒有一個(gè)成功的案例能夠消除一些地方政府的顧慮。就這些問(wèn)題制定規(guī)則也應(yīng)提上日程。
點(diǎn)評(píng):
時(shí)間不等人。畢竟，29％——自1996年以來(lái)的環(huán)境群體性事件的年增速，是各級(jí)政府不得不面對(duì)的難題。
政務(wù)微博蓬勃發(fā)展，綠色選擇倒逼企業(yè)整改
誰(shuí)能激發(fā)出公眾正能量？
2012年，微博繼續(xù)大行其道。
“你(們)有微博了嗎？加關(guān)注吧！”這句話已不再是普通人最流行的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)候語(yǔ)，而是一些政府官員見面時(shí)的問(wèn)候語(yǔ)。
新浪網(wǎng)發(fā)布的2012年上半年政務(wù)微博報(bào)告稱，平均每天有100多家政務(wù)微博誕生。截至5月28日，通過(guò)新浪微博認(rèn)證的環(huán)保部門官方微博共165個(gè)。其中，重慶、浙江、江蘇、北京、廣東5等省市環(huán)保部門微博數(shù)量領(lǐng)先。
方便快捷傳播消息、低成本宣傳環(huán)保政策、不限地域普及環(huán)保知識(shí)、隨時(shí)征集微博網(wǎng)友參加環(huán)保活動(dòng)、了解網(wǎng)友對(duì)環(huán)保工作的看法和行為等，這些唾手可得的便利，促使得愈來(lái)愈多的環(huán)保部門開始利用這一新媒體平臺(tái)。
重慶市環(huán)保局宣教中心小敖負(fù)責(zé)管理政務(wù)微博的日常營(yíng)運(yùn)，他每天除了要發(fā)布信息，回復(fù)網(wǎng)民的疑問(wèn)外，還會(huì)將網(wǎng)絡(luò)投訴整理后，交給“12369”投訴中心。
點(diǎn)評(píng):
微博問(wèn)政可以幫助公眾更好地行使監(jiān)督批評(píng)權(quán)，讓網(wǎng)民可以隨時(shí)微評(píng)、分享，這種民意的公開表達(dá)是多方公眾意見的集合，它擴(kuò)大了對(duì)公眾信息的選取面，打破了信息壟斷，方便公民更為廣泛地行使監(jiān)督權(quán)。
微博世界中，政府承受著公眾監(jiān)督的壓力；在商海中，企業(yè)也同樣承受著公眾監(jiān)督的壓力。
繼2011年為IT業(yè)清污之后，國(guó)內(nèi)42家民間環(huán)保組織組成的綠色選擇聯(lián)盟今年又發(fā)起為國(guó)內(nèi)紡織業(yè)“祛毒”行動(dòng)。民間環(huán)保組織希望通過(guò)消費(fèi)者對(duì)大品牌商或零售商的綠色選擇，最終撬動(dòng)整個(gè)紡織業(yè)供應(yīng)鏈去污。
消費(fèi)者用腳投票是最有力量的。
這些污染信息經(jīng)過(guò)媒體傳播后，在社會(huì)上引起反響，公眾發(fā)出“不買”宣言，政府部門也開始介入，對(duì)一些污染供應(yīng)商進(jìn)行處罰。最終，這些力量逐漸形成了合力。據(jù)悉，近50家中外紡織品牌中，已有近三分之一的企業(yè)做出了積極回應(yīng)。
這些污染企業(yè)要消除自己在民間環(huán)保組織制作“中國(guó)水污染地圖”上的不良記錄，必須請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其污染治理情況進(jìn)行審核。這一審核結(jié)果經(jīng)過(guò)35家民間環(huán)保機(jī)構(gòu)組成的“綠色選擇聯(lián)盟”集體認(rèn)定后，不良記錄最終從地圖上消除。
盡管清除過(guò)程十分艱難，但是，民間環(huán)保組織推動(dòng)740余家企業(yè)開始重視環(huán)境責(zé)任，包括耐克等國(guó)際品牌在內(nèi)的企業(yè)對(duì)他們存在的問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明，其中130多家供應(yīng)商清除了污染記錄。
點(diǎn)評(píng):
事實(shí)證明，政府、公眾和民間組織多方參與監(jiān)督，可以有力地推動(dòng)環(huán)境管理的進(jìn)步，形成強(qiáng)大的社會(huì)意愿推動(dòng)企業(yè)改善環(huán)境表現(xiàn)。2013年，如何發(fā)揮公眾參與的力量，需要我們重新審視監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵。
聽證會(huì)涉嫌走過(guò)場(chǎng)，反對(duì)意見表達(dá)受阻
公眾能行使否決權(quán)嗎？
2012年，綠色昆明負(fù)責(zé)人梅念蜀有一個(gè)愿望一直沒能實(shí)現(xiàn)，那就是，在反對(duì)聲居多的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)聽證會(huì)后，公眾的反對(duì)聲能否真正改變決策。
梅念蜀是很多人眼中的“聽證達(dá)人”。每年都會(huì)參加四五場(chǎng)聽證會(huì)，這些聽證會(huì)大多是立法或環(huán)境行政處罰聽證會(huì)，涉及民生的重大環(huán)境敏感項(xiàng)目聽證會(huì)則幾乎沒有。在她的看來(lái)，她所參加的聽證會(huì)都缺少激烈的辯論，更像政府部門的意見聽取會(huì)。
由綠色昆明發(fā)出的呼吁滇池水葫蘆治污工程召開公眾聽證會(huì)的市民信，在投向相關(guān)部門后便石沉大海，公民個(gè)人申請(qǐng)啟動(dòng)聽證程序并被政府采納及啟動(dòng)的聽證會(huì)少之又少。
按照相關(guān)法律規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)過(guò)程中，需要進(jìn)行兩次公示，填寫公眾參與調(diào)查表，以及可選擇性舉辦的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等，這些公眾參與的程序究竟有沒有做到位？為何公眾反對(duì)意見最后總是被過(guò)濾掉？公眾反對(duì)真能改變環(huán)境決策嗎？這些疑問(wèn)一直困擾著她，也困擾著很多人。
聽證會(huì)要解決的是使決策者、立法者明了到底有多少種主張，到底有多少證據(jù)是在決策、立法前需要知道的，而不是持一種主張的人在總?cè)丝谥兴嫉谋嚷。聽證本身并不能代替決策。
為何頻頻出現(xiàn)一致贊成的聽證會(huì)？流傳于坊間的反對(duì)聲為何難現(xiàn)聽證會(huì)？幾分鐘發(fā)言能否充分表達(dá)？公眾否決權(quán)能得到尊重嗎？環(huán)保聽證會(huì)作為公民參與社會(huì)事務(wù)的形式之一，由于程序不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，公眾參與流于形式，客觀上還無(wú)法成為公眾維護(hù)自身利益的平臺(tái)。環(huán)評(píng)聽證會(huì)所暴露出的問(wèn)題，比較客觀地反映出當(dāng)前公民參與社會(huì)事務(wù)的困境。
點(diǎn)評(píng):
科學(xué)決策和民主決策缺一不可。政府在召開專家咨詢會(huì)的過(guò)程中，面對(duì)富有爭(zhēng)議的問(wèn)題，往往會(huì)采納大多數(shù)人的意見，聽證會(huì)也應(yīng)該如此。項(xiàng)目在立項(xiàng)過(guò)程中，應(yīng)該采用最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)行，弄清楚項(xiàng)目到底會(huì)對(duì)人體健康造成什么影響。在此基礎(chǔ)上，用誠(chéng)懇的態(tài)度，聽取公眾意見，做好溝通說(shuō)服工作，以及對(duì)利益相關(guān)人的補(bǔ)償工作。經(jīng)過(guò)一定的博弈后，雙方可以實(shí)現(xiàn)共贏。
救濟(jì)手段單一，相關(guān)制度不完備
司法力量如何保護(hù)環(huán)境權(quán)？
1月10日，我國(guó)第一例環(huán)境信息公開公益訴訟案件在貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭依法審結(jié)。法院當(dāng)庭依法判決被告修文縣環(huán)保局于判決生效之日起10日內(nèi)，按原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的要求，向其公開貴州好一多乳業(yè)股份有限公司的相關(guān)環(huán)境信息。
這讓同為民間組織的自然之友公眾參與議題負(fù)責(zé)人常成很是振奮。但是這種興奮只維持了短短4個(gè)月的時(shí)間。在邁出“草根NGO環(huán)境公益訴訟案”成功立案的第一步后，自然之友被700萬(wàn)的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用的報(bào)價(jià)困在了原地。
在云南鉻污染事件中，民間環(huán)保組織自然之友成功地向污染企業(yè)提起訴訟。
自然之友希望通過(guò)訴訟，以更具效力的法律判決，而非行政命令的方式，推動(dòng)解決肇事企業(yè)污染后的賠償問(wèn)題。
要求被告賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失，必須提供污染范圍、污染程度，以及污染造成經(jīng)濟(jì)損失的具體金額。這些，都需要由具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)做出鑒定。
而具備司法評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)提出的報(bào)價(jià)是700萬(wàn)元，完全超出了自然之友的承受能力。“可能對(duì)外界來(lái)說(shuō)，這個(gè)案子能立案已經(jīng)成功了。如果停留在形式意義上的成功，我們心有不甘。”常成說(shuō)。
點(diǎn)評(píng):
當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害后，完善的司法救濟(jì)制度，是公眾維護(hù)自身權(quán)益的最后一道防線。面對(duì)政府行政不作為，公民應(yīng)能提起行政復(fù)議或者是行政訴訟；一些企業(yè)傲慢地侵犯公民公共權(quán)益而不自省，公民應(yīng)能提起公益訴訟。但是，這些理所應(yīng)當(dāng)?shù)木S權(quán)行動(dòng)卻步履艱難，常常遭遇立案難、取證難，更不要說(shuō)勝訴了。
盡管有如此多的困難，但是我們更應(yīng)該看到，發(fā)展的中國(guó)需要更多的社會(huì)組織和公民挺身而出捍衛(wèi)公共利益，飛速向前的時(shí)代也必能催發(fā)更多人的權(quán)利意識(shí)。環(huán)境公益訴訟不會(huì)一帆風(fēng)順，但只要公民精神不老，建設(shè)美好家園的腳步就不會(huì)停止。
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