法制生態(tài)化，路徑怎么選？
黨的十八大報告，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，并納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局。其中，又在“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”專章中，專門提出“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”，要“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”。
生態(tài)文明制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，包括把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制；建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度；深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度；加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度等方方面面。
法律、法規(guī)是制度建設(shè)的重要組成部分。怎么推進生態(tài)文明法律制度建設(shè)？目前的環(huán)境法律制度與生態(tài)文明制度建設(shè)要求還有哪些差距？怎么推進生態(tài)文明理念全面融入整個法律、法規(guī)體系中？
環(huán)境法律體系能否上升為生態(tài)文明法律體系？生態(tài)文明能否寫入《憲法》？正在修訂中的《環(huán)境保護法》，如何體現(xiàn)生態(tài)文明理念？在推進生態(tài)文明法制建設(shè)過程中，最迫在眉睫的是哪些問題？
在近日由環(huán)境保護部政策法規(guī)司組織召開的“生態(tài)文明法制建設(shè)專家座談會”上，與會專家對這些問題各抒己見，展開了熱烈討論，本報記者進行了采訪。
1 法律要不要生態(tài)化？
“我國現(xiàn)行法律中有生態(tài)化傾向，只是還沒有到位，要繼續(xù)落實法律生態(tài)化”
法律生態(tài)化的提法是否準(zhǔn)確？我國現(xiàn)行法律有沒有生態(tài)化傾向？下一步該如何構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)立法體系？
中國政法大學(xué)副教授胡靜說，法律生態(tài)化這個詞最早來自前蘇聯(lián)，其含義就是其他法律中出現(xiàn)環(huán)境法的規(guī)范，是別的法向環(huán)境保護轉(zhuǎn)向的一種現(xiàn)象。
“我國法律中生態(tài)化做得不錯。”胡靜說，在日本的《民法》中是找不到環(huán)境侵權(quán)條款的，美國的侵權(quán)法中也沒有專門的環(huán)境侵權(quán)行為的類別，但在中國的《民法通則》中單設(shè)有環(huán)境侵權(quán)的類型，《刑法》中有環(huán)境犯罪的條款，我國關(guān)于民事訴訟的司法解釋也專門設(shè)計了關(guān)于環(huán)境侵權(quán)案件的程序規(guī)則。
胡靜說，我國現(xiàn)行法律中有生態(tài)化傾向，與發(fā)達(dá)國家相比也不落后，只是還沒有到位。他建議，要繼續(xù)落實法律生態(tài)化，建議主要考慮兩點:一是明確對生態(tài)損害進行賠償?shù)囊?guī)定，另一個是在環(huán)境行政處罰中擴大行政拘留的適用范圍。
他說，目前《民法》只涉及了人身和財產(chǎn)損失，但對環(huán)境本身損害進行賠償?shù)囊?guī)定還很不夠，應(yīng)予以補充。另外，行政拘留對環(huán)境違法企業(yè)來說，能起到很好的制裁和威懾作用。
法律生態(tài)化會不會流于形式，在目前的立法中又有哪些表現(xiàn)？
林業(yè)大學(xué)副教授楊朝霞說，所謂生態(tài)化就是要確認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所具有的環(huán)境利益，這種利益與傳統(tǒng)的人身、財產(chǎn)利益是不同的利益。如《刑法(修正案八)》第338條將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，就是將犯罪客體從傳統(tǒng)的人身和財產(chǎn)利益上升或轉(zhuǎn)換為環(huán)境利益，這就是法律生態(tài)化的具體表現(xiàn)。
楊朝霞認(rèn)為，生態(tài)文明法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)超越環(huán)境資源法制建設(shè)的老路，樹立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能(即生態(tài)產(chǎn)品)的理念，站在生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)文明的高度，對現(xiàn)行立法體系進行生態(tài)化的改造，最終構(gòu)建起符合我國國情的生態(tài)文明立法體系。
美國環(huán)保協(xié)會中國辦事處高級項目經(jīng)理秦虎說，我們做過一些研究和查證，生態(tài)文明這個概念是由中國創(chuàng)新提出的。關(guān)于生態(tài)文明法制建設(shè)，可以用兩種方式來理解，一種是在生態(tài)文明指導(dǎo)下的法制建設(shè)，一種是為了推進生態(tài)文明而加強法制建設(shè)。我更贊成前者，因為文明應(yīng)該是一個自發(fā)的過程，一個建設(shè)的過程，它可以作為法制建設(shè)的指導(dǎo)，而且立法應(yīng)持有更謙虛的態(tài)度。
2 環(huán)保法的立法目的是什么？
“《環(huán)境保護法》要明確提出以可持續(xù)發(fā)展作為立法目的”
北京理工大學(xué)教授羅麗認(rèn)為，生態(tài)文明的最終目標(biāo)是使人類社會在較高生產(chǎn)力水平上可持續(xù)發(fā)展，我國的可持續(xù)發(fā)展必須把生態(tài)文明作為核心目標(biāo)，所以，應(yīng)修訂《環(huán)境保護法》的立法目的，明確貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。
我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第1條立法目的中提出，“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”。在今年公開征求意見的《環(huán)境保護法修正案(草案)》中，對此未予修改。
羅麗說，目前施行的《環(huán)境保護法》頒布于1989年，1992年《人類環(huán)境宣言》開啟了可持續(xù)發(fā)展的新紀(jì)元，我國也把節(jié)約資源、保護環(huán)境確立為基本國策，把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。但如果修訂《環(huán)境保護法》時不修改立法目的，那么此法仍局限于將經(jīng)濟增長作為發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并沒有真正貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。
“‘促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展’這句話本身沒有問題，但如果作為《環(huán)境保護法》的立法目的，《環(huán)境保護法》在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中又具體承擔(dān)了怎樣的、具體的法制分工呢？”中國人民大學(xué)副教授竺效說，《環(huán)境保護法》目的條款必須要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國際經(jīng)驗，同時要對現(xiàn)在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出重新解讀，要根據(jù)黨的十八精神為我們指引的方向，把生態(tài)文明的相應(yīng)內(nèi)容體現(xiàn)出來。
黨的十八大報告中明確提到“必須更加自覺地把全面協(xié)調(diào)可持續(xù)作為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的基本要求”，“全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”。
竺效說，這給我們一個很重要的啟示，就是我們應(yīng)該對堅持社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進行重新解讀，應(yīng)賦予它更新、更高層次的內(nèi)涵，那就是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是以生態(tài)文明的方式來實現(xiàn)的。
他說，一個法律的立法目的是最重要的條款。這部法律的法律原則、法律制度、法律責(zé)任，程序以及制度設(shè)計等，都是為了實現(xiàn)這部法的立法目的！董h(huán)境保護法》作為中國環(huán)境保護的基本法，它的立法目的就能折射出整個環(huán)境保護法律的法群和法律部門要實現(xiàn)怎樣一個宗旨。
竺效建議，《環(huán)境保護法》要明確提出以可持續(xù)發(fā)展作為立法目的，或者把生態(tài)文明的相應(yīng)措辭表述到法律中去。
3 污染防治與資源保護如何協(xié)調(diào)？
“應(yīng)站在更高層面上，確保人與自然和諧發(fā)展”
黨的十八大報告提出，要“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”。
羅麗認(rèn)為，我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》是一部“重污染防治，輕自然資源保護”的污染防治法，輕視了對自然資源的保護。所以，應(yīng)修訂《環(huán)境保護法》的基本內(nèi)容，明確規(guī)定自然資源保護相關(guān)內(nèi)容。
她說，黨的十八大報告進一步指明了修訂《環(huán)境保護法》基本內(nèi)容的方向。從世界各國立法經(jīng)驗來看，我國應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展理念、生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，在修訂《環(huán)境保護法》時，增加自然資源保護的相關(guān)內(nèi)容。具體而言，《環(huán)境保護法》不應(yīng)再是污染防治法，也不應(yīng)將污染防治法和自然資源保護法做簡單疊加，而應(yīng)站在更高層面上，以環(huán)境承載力為基礎(chǔ)性判斷，以循環(huán)型社會為路徑，確保人與自然和諧發(fā)展。
4 生態(tài)文明怎么才能接地氣？
“文明一定要接地氣，需要通過制度建設(shè)對個人行為方式進行引導(dǎo)”
胡靜認(rèn)為，生態(tài)文明是一種文明形態(tài)，它不同于農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明。文明應(yīng)該是一種群體的行為方式，它不僅包括是政府、企業(yè)，也包括個人。文明一定要接地氣，形成覆蓋到主要人群的一種習(xí)慣。如果提到建設(shè)生態(tài)文明的高度，我們就需要通過制度建設(shè)對個人的行為方式進行引導(dǎo)。
“中國的環(huán)境法律、法規(guī)主要管的是企業(yè)，但對個人的引導(dǎo)則比較欠缺。”胡靜分析說，隨著中國社會的發(fā)展，基本達(dá)到小康水平同時具有一定環(huán)境意識的群體會越來越龐大。這個群體有這樣一種需求，就是寧愿多花一些錢購買更有利于環(huán)境的產(chǎn)品，他們希望用這種購買行為，引導(dǎo)企業(yè)進行環(huán)保生產(chǎn)，“買出一個新世界”。但目前，他們的這種需求在市場上得不到足夠的供給，這種需求被遮蔽掉了。所以，要樹立生態(tài)文明，在制度建設(shè)方面順應(yīng)和發(fā)掘這種需求。
5 亟待建立哪些法律制度？
“當(dāng)熱情的潮水退卻后，希望能在制度的沙灘上收獲一些環(huán)境法的成果”
胡靜說:“當(dāng)熱情的潮水退卻后，希望能在制度的沙灘上收獲一些環(huán)境法的成果。”那么，專家們認(rèn)為當(dāng)前迫切需要建立哪些具體的法律制度呢？
最嚴(yán)格的生態(tài)紅線
羅麗認(rèn)為，環(huán)境保護制度對具體環(huán)境法律規(guī)范具有指導(dǎo)、整合的功能和提綱挈領(lǐng)作用。在黨的十八大報告關(guān)于“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度”的指導(dǎo)下，修訂《環(huán)境保護法》時必須完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。如在《環(huán)境保護法》中進一步明確規(guī)定政府環(huán)境責(zé)任制度、環(huán)境責(zé)任保險制度、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)補償?shù)戎贫取?/p>
什么是最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度？我國為保護耕地設(shè)立了耕地紅線，為保護環(huán)境能不能設(shè)立生態(tài)紅線？這樣的生態(tài)紅線制度，是不是就成了最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度？
竺效說，既然稱為最嚴(yán)格，就應(yīng)該有標(biāo)志性的標(biāo)準(zhǔn)，就像自然保護區(qū)的核心區(qū)一樣。我國的區(qū)域限批制度是當(dāng)存在一定的違法行為時，停止審批新上項目。但美國的做法是，當(dāng)環(huán)境質(zhì)量下降到某種程度時，不僅不能審批新項目，而且這個區(qū)域的所有環(huán)境行為都要做出相應(yīng)調(diào)整。美國的做法更類似于設(shè)立了一條生態(tài)紅線。
作為環(huán)保部門的代表，北京市環(huán)保局法規(guī)處處長蘆建茹更多從實務(wù)和操作層面提出了自己的看法。如何對《環(huán)境影響評價法》進行修訂，讓政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評等落到實處？怎么把生態(tài)資源、能源消耗納入經(jīng)濟發(fā)展和社會評價體系，貫徹到政績考核中去？怎么強化政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任？這些，都是蘆建茹最為關(guān)心和期待解決的問題。
秦虎說，中國經(jīng)濟在快速發(fā)展并取得很大成就的同時，也出現(xiàn)了一些問題，一個重要的原因就是發(fā)展政策的問題，其中既有決策的原因，也有在執(zhí)行過程中的問題。所以，我們在探討生態(tài)文明法制建設(shè)和責(zé)任追究時，必須要立足于中國的特色和體制做全盤考慮。
楊朝霞認(rèn)為，在某些時候，政府決策失誤是當(dāng)前環(huán)境問題的禍?zhǔn)住ＫJ(rèn)為，在強化企業(yè)法律責(zé)任的同時，應(yīng)加強對政府的約束和監(jiān)督。談到具體法律制度，他建議一是要規(guī)定凍結(jié)、扣押等環(huán)境行政強制措施和“按日計罰”、環(huán)境行政拘留等法律責(zé)任，提高對違法行為的強制和制裁力度，提升法律的威懾性和權(quán)威性；二是應(yīng)強化對政府的約束和監(jiān)督。
“最好能明確生態(tài)文明法律制度建設(shè)的范圍、藍(lán)圖和體系，這樣才能進行實務(wù)操作。生態(tài)文明歸根到底是發(fā)展方式的問題，環(huán)保部門要如何在宏觀決策中發(fā)揮作用？如果在國土、規(guī)劃、土地等方面環(huán)保發(fā)揮不了應(yīng)有作用，那生態(tài)文明的一些良好設(shè)計就難以實現(xiàn)。”蘆建茹說。
確立環(huán)境權(quán)
目前，公眾的環(huán)境權(quán)主要為知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但公眾享有的權(quán)利與他們的要求和期望還相去甚遠(yuǎn)。近年來，我國環(huán)境糾紛日益增多，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件也頻頻爆發(fā)。
中華環(huán)保聯(lián)合會訴訟部主任馬勇認(rèn)為，其中一個重要原因就是，公眾環(huán)境權(quán)既未在法律中予以明確，實踐中更難以得到保障。
他舉例說，近年發(fā)生的江蘇“啟東事件”、四川“什邡事件”和浙江“鎮(zhèn)海PX事件”等，客觀上對公眾環(huán)境維權(quán)起到了不好的示范效應(yīng)。上不上項目由誰說了算？公眾意見如何采納？如果僅僅因為公眾反對，難道合法通過的項目也不能上馬？他建議將環(huán)境權(quán)寫入《憲法》、寫入《環(huán)境保護法》，再用一些單行法對公眾的環(huán)境權(quán)予以細(xì)化，在保障公眾享有環(huán)境權(quán)的同時，對公眾環(huán)境權(quán)的使用范圍、方法和程序進行規(guī)范。
蘆建茹也認(rèn)同應(yīng)首先在《憲法》中確立環(huán)境權(quán)的觀點。她說，《憲法》若能先行一步，將對其他法律和規(guī)定起到很好的引導(dǎo)作用。
楊朝霞認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒世界先進經(jīng)驗，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時代需要，在《憲法》和其他法律中確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并通過具體規(guī)定保障其實現(xiàn)環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴權(quán)等派生性權(quán)利，從而為公眾參與環(huán)境保護提供堅實的權(quán)利基礎(chǔ)和有效的制度通道。
蘆建茹說，我們應(yīng)細(xì)化法律，如在環(huán)境信息公開方面，就可以出臺相關(guān)規(guī)定和細(xì)則，明確“以公開為原則，不公開為例外”。一旦政府、環(huán)保部門和企業(yè)不遵照執(zhí)行，就要追究責(zé)任。再比如，在環(huán)評公眾參與過程中，也可以對很多環(huán)節(jié)進行細(xì)化，比如規(guī)定如果50％或80％公眾不同意的項目，就不能建設(shè)等。
秦虎認(rèn)為，在生態(tài)文明理念中，權(quán)利應(yīng)該是一個核心的概念，我們在立法中應(yīng)該把權(quán)利的概念放在核心的位置，把權(quán)利的概念貫穿進去。我們要創(chuàng)造的生態(tài)文明，應(yīng)該是一個人與自然平等、和諧相處的社會，人和環(huán)境都應(yīng)該享有權(quán)利，并且有它的代表來進行評價和考核。
建立環(huán)境公益訴訟制度
談到目前亟待建立的具體法律制度問題，與會的多位專家認(rèn)為，建立環(huán)境公益訴訟制度刻不容緩。
胡靜認(rèn)為，雖然沒有明確具體的法律規(guī)定，但多個地方已經(jīng)在進行由行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的司法實踐。在很多制度的發(fā)展階段，現(xiàn)實存在就是一種指針。建議環(huán)境保護部對綠色公益訴訟出臺專門文件，規(guī)定在發(fā)生環(huán)境損害等情形時，環(huán)保部門有提起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)，將公益訴訟作為一種執(zhí)法方式的補充。這樣既拓展了行政執(zhí)法的內(nèi)涵，又能解決一些當(dāng)前的現(xiàn)實問題，減少國家生態(tài)方面的損失。
楊朝霞提出了公益訴訟入法的具體建議。他說，在《環(huán)境保護法》修訂時，完全可以在《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，如規(guī)定:“對污染和破壞環(huán)境等損害環(huán)境公共利益的行為，有直接環(huán)境利害關(guān)系的公民和有關(guān)環(huán)保行政機關(guān)、經(jīng)依法登記的社會團體可以向人民法院提起訴訟。檢察機關(guān)可以發(fā)出法律監(jiān)督檢察建議，可以支持、督促有關(guān)主體提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒有起訴或者認(rèn)為確有必要的，檢察機關(guān)也可以直接提起訴訟。”
中華環(huán)保聯(lián)合會近年在社團組織提起環(huán)境公益訴訟以及幫助污染受害者維權(quán)方面進行了諸多探索。馬勇說，現(xiàn)有法律缺乏可操作性，要做環(huán)境損害鑒定困難重重，司法保障方面也面臨很大困難，我們前行的每一步都走得很艱難。
從2013年1月1日起施行的新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。
馬勇說，既然黨的十八大報告中指出應(yīng)“健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”，那么，應(yīng)細(xì)化《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，出臺配套法規(guī)或規(guī)范性文件，切實增強環(huán)境公益訴訟的可操作性，做好環(huán)境損害的仲裁、鑒定、評估、資金保障等工作，解決困擾公益訴訟的現(xiàn)實問題。
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