打好大氣污染防治“攻堅戰(zhàn)”
春節(jié)雖過，人們?nèi)詫\罩在神州大地上久久揮散不去的霧霾天氣“心有余悸”。一時間，“厚德載霧，自強不吸”成了不少網(wǎng)民調(diào)侃大霧天氣的“口頭禪”。
1月19日，北京市政府法制辦發(fā)布公告，將北京市環(huán)保局起草的《北京市大氣污染防治條例（草案送審稿）》（文中簡稱《條例》）向公眾公開征求意見。據(jù)悉，《條例》草案征求意見截至2月8日，在此期間，專家、學者、甚至百姓都紛紛加入這場大討論中，就解決北京市大氣污染提出建議。政府和公眾對大氣污染的治理決心“可見一斑”，究竟《條例》完善該從哪些角度入手，有哪些經(jīng)驗教訓需要借鑒。為此，記者采訪了多位專家,匯集多方觀點，希望對打好大氣污染防治“攻堅戰(zhàn)”有所裨益。
能源牌：提升油品質(zhì)量控制煤炭消費
汽車排放管理不可小覷
“在過去的一個月，30天當中有25天是霧霾天氣，像北京這樣的大都市迎來了4次嚴重的污染，我們的呼吸從沒有像今天這樣變得如此艱難和沉重。”對此，民間環(huán)保組織自然之友給出的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，北京的PM2.5有22%是來源于機動車直接和間接的排放。
對于汽車擁有量超過500萬輛的北京市來說，控制汽車尾氣排放不可忽視。實際上，《條例》中也對汽車的環(huán)保問題進行了較為全面的規(guī)范，但是，因其中多處使用“鼓勵”等柔和字眼而成為公眾爭執(zhí)的焦點。
中國環(huán)境科學研究院移動源污染控制研究室副研究員岳欣在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示，對于個人使用機動車違法排放，如機動車使用者在車載排放診斷系統(tǒng)報警后仍不維修，車主未按照規(guī)定進行排氣污染檢測或經(jīng)檢測不合格后仍然上路行駛，也應該予以記分。“借鑒交通違章行為記分制，比如說醉駕12分，我認為機動車違法排放也應該被列入交通違法行為。而且違法排放了以后，我建議還是應該予以停駛，就是不能上路了。”
同時，岳欣建議，關(guān)于第50條，在本市銷售不符合標準的，不在目錄里的這種車輛，對于這些責令改正或者是處罰，應該予以公示；第53條，外部車輛進京要達到國家和本市規(guī)定的排放標準，按照什么方法去檢測？他指出，可以由環(huán)保部門另行制定一個外部車輛排放污染檢測規(guī)定。
來自北京四中的學生代表尹川建議，應該制定一種老舊分級的標準，汽車達到一定排放量后就要強制報廢，以免繼續(xù)造成污染；在年檢時對車輛排放進行細致的分級，根據(jù)車輛排放情況發(fā)放不同的環(huán)保標志，大氣污染緊急時刻啟動機動車的分級管理。機動車油品亟待更新?lián)Q代
持續(xù)擴散的霧霾問題，已經(jīng)逐步發(fā)展成為有關(guān)“油品門”的大討論。
目前機動車尾氣已成為北京大氣污染物的重要來源，其排放了北京市58%的氮氧化物、40%的揮發(fā)性有機物和22%的細顆粒物（PM2.5）。環(huán)保部門資料顯示，北京的PM2.5顆粒來源中，有22%以上來自機動車尾氣排放，而上海則是25%來自車船尾氣排放，汽柴油燃燒產(chǎn)生的尾氣成為城市占比最高的污染源。
今年1月，中國石化集團董事長傅成玉在北京市服務(wù)中央企業(yè)、在京金融機構(gòu)工作座談會上針對北京霧霾天氣表示，煉油企業(yè)是霧霾天氣的直接責任者之一，現(xiàn)在煉油行業(yè)不是不能生產(chǎn)高質(zhì)量油品，而是我國油品質(zhì)量標準不夠高。
據(jù)了解，目前除北京開始執(zhí)行“京五”標準外，上海、珠三角、江蘇等地區(qū)執(zhí)行“國四”，其余還是“國三”，即含硫量不超過150ppm，車用柴油硫含量不得超過350ppm。與此同時，歐盟和日本已經(jīng)將汽油和柴油中的含硫量降至10ppm，美國是30ppm。這意味著中國當前的汽油標準中對硫含量的限定是歐盟和日本的15倍，是美國的5倍，柴油硫含量更是歐日標準的30余倍。
盡管當前國內(nèi)油品標準已經(jīng)很低，但在有些地方仍然無法達標。上海、長春和西安三城市加油站樣品含硫量的抽檢結(jié)果顯示，能達到“國三”的分別是11%、46%和60%。
油品質(zhì)量低劣、油品升級一再拖延，成為清潔汽車尾氣的最大瓶頸。專家強調(diào)，在減排問題上，發(fā)動機環(huán)保性能和油品品質(zhì)必須互相匹配，做到“好馬吃好料”，二者誰也不能拖誰的后腿。
在“京五”標準（北京市第五階段機動車排放地方標準）實施以后，北京的機動車排放標準走在全國前列。但是，在車流量較少的晚間，北京空氣中PM2.5的濃度反而更高，不得不將人們的注意力引到夜間活動頻繁的外地進京貨車上。
岳欣提出，北京市是很多物流的集散地，運輸車輛中很多是柴油車，它們排放的顆粒物是比較多的，所以夜間PM2.5的濃度高可能與此有關(guān)。“這些進京貨車使用的柴油，很難保證都能達到北京市的標準。”岳欣透露說。
周邊煤炭消費增加或?qū)┏谴髿馕廴局卫懋a(chǎn)生不利影響近年來，北京市為了緩解環(huán)境壓力，不斷削減煤炭的消費量，但京津冀地區(qū)的整體煤炭消費量卻在快速增長。綠色和平氣候與能源項目主任張凱對中國經(jīng)濟導報記者說：“我們對于北京下一步的空氣污染治理并不是很樂觀。”
數(shù)據(jù)顯示，2010年，北京市煤炭的總消費量是2700萬噸，2012年3月，北京市人民政府印發(fā)《北京市2012~2020年大氣污染治理措施》，提出的目標是，到2015年，在“十二五”規(guī)劃煤炭消費總量2000萬噸的基礎(chǔ)上，力爭進一步削減到1500萬噸。
然而，2012年7月，天津市人民政府印發(fā)的《天津市2012~2020年大氣污染治理措施》，提出的目標是，到2015年，煤炭消費量與2010年相比，增量控制在1500萬噸以內(nèi)。
對此，張凱認為，河北雖然目前還沒有相關(guān)煤炭消費總量的規(guī)劃，但是可以想象，煤炭消費量的大幅增加已是“板上釘釘”。“京津冀在‘十二五’期間煤炭消費量會攀升，而且上升幅度會很大。”
“北京市政府有再大的決心，還是沒有辦法‘獨善其身’，即便自己把煤炭消費量減下去，周邊天津、河北煤炭消費量大幅度提升，對北京市空氣質(zhì)量的改善仍是‘絆腳石’。”他指出，在《北京市大氣污染防治條例（草案送審稿）》里應該將京津冀地區(qū)看成一個整體，通過有效控制煤炭消費的增長來減輕大氣污染。
日前，環(huán)保部出臺的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，提出政府要拿出3500億元來進行脫硫脫硝的建設(shè)以及黃標車的淘汰。但是有專家指出，脫硫本身在“十一五”就已經(jīng)開始著手在做，但在空氣質(zhì)量方面，民眾感覺變化不大。“我們雖然在脫硫，但同時煤炭的消費不但沒有減少，反而在飛速增加。”張凱表示，“十二五”期間煤炭消費仍然有增加趨勢，重點區(qū)域煤炭消費在“十二五”期間還會增長30%，機動車的數(shù)量還會增長50%。“這‘一加一減’，究竟大氣污染治理是否真的能收到成效，還有待商榷。”
張凱認為，要想解決好空氣污染問題，首先要進行源頭控制，不能再任由煤炭的消費量與機動車的保有量在以目前的速度增長。其次，末端治理也不能忽視，即所謂的脫硫脫硝以及黃標車的淘汰。最后是實現(xiàn)地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控。
公眾牌：信息公開、公益訴訟加大污染源監(jiān)督力度
或考慮“按日計罰”增加企業(yè)“違法成本”
日本駐華使館一秘岡崎雄太近日在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示，大氣污染防治不僅需要有法規(guī)，更需要對法規(guī)進行切實有效的執(zhí)行。“對于污染企業(yè)來講，政府應該增加提高對污染企業(yè)的罰款和恢復原狀的費用，使得對環(huán)境賠償?shù)某杀靖哂诜乐挝廴镜某杀尽?rdquo;
“違法成本低”一直以來困擾著國內(nèi)的防污治污工作。目前《條例》中依然延續(xù)了以往的低成本的處罰方式。
專家指出，《條例》在許多條款的后面都附有罰則條款，如第十三條至第二十條、第二十二條等。中國政法大學環(huán)境資源法研究所副所長胡靜認為，《條例》中許多關(guān)于罰款的規(guī)定，最低的僅1000元，最高也只不過50萬元。“只有在多次違反同一規(guī)定時，最高處罰才達到100萬元，大多罰款分布在10萬元這一幅度，可以看出草案送審稿的處罰力度較低，還會引起‘守法成本高，違法成本低’現(xiàn)象出現(xiàn)，應當加大處罰力度。”
業(yè)內(nèi)人士表示，“限期改正”、“定額罰款”的處罰方式，已經(jīng)被無數(shù)環(huán)境污染事件證明是無法有效打擊環(huán)境違法行為，F(xiàn)行2000年修訂施行的《大氣污染防治法》雖然尚未將“按日計罰”制度納入其中，但在《重慶市環(huán)境保護條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)中，已經(jīng)針對比較普遍的具有持續(xù)性的超標排污等環(huán)境違法現(xiàn)象，規(guī)定了“按日計罰”制度，也取得了不錯的效果。“可以考慮將按日計罰的方法引入草案送審稿中，重慶市借鑒美國對環(huán)境違法行為實施按日計罰的做法，效果良好。”胡靜建議。
“按日計罰”，就是對一家違法排污的企業(yè)，從被發(fā)現(xiàn)超標排污的那一天起，到徹底糾正的那一天止，按天施加一定數(shù)額的處罰，時間越長，數(shù)額越大。上不設(shè)限，下不托底。“這一做法值得修法時借鑒，在懲罰的時間和額度上，均有大幅提升的必要。這樣才有可能讓違法排污者收斂，讓環(huán)境污染受害者的權(quán)益有可能得到法律的保護。”胡靜強調(diào)。公眾監(jiān)督、信息公開必不可少
“對企業(yè)大氣污染的違法行為，我建議在整改和處罰的同時，也應該對這個企業(yè)的違法行為和處理結(jié)果予以公示。畢竟社會輿論的監(jiān)督力量還是非常大的，有些企業(yè)寧可罰款，都不愿意公之于眾，臉面上受不了。”中國環(huán)境科學研究院移動源污染控制研究室副研究員岳欣指出。
在采訪中，有專家指出，《條例》中有關(guān)大氣污染源的檢測，應當有公眾的參與。“現(xiàn)在政府特別是監(jiān)測部門的公信力不強。如何才能把公信力重新樹立起來？在監(jiān)測過程當中，引入公眾參與是必不可少的。”北京師范大學歷史學環(huán)境史博士毛達對中國經(jīng)濟導報記者說。
公眾環(huán)境研究中心副主任王晶晶對中國經(jīng)濟導報記者表示，對于一些重點排污企業(yè)，政府應該采取措施促使他們公開相關(guān)的環(huán)境排放數(shù)據(jù)。此外，還應將這些企業(yè)名單對公眾予以公開。“企業(yè)到底是哪些企業(yè)，是國控的污染源？市控的污染源？亦或是區(qū)控的污染源？這些都應予以公示。”王晶晶對中國經(jīng)濟導報記者透露，目前在北京，政府正逐步完善監(jiān)測設(shè)施對部分排污企業(yè)進行在線監(jiān)測，她希望這些在線監(jiān)測數(shù)據(jù)能夠通過網(wǎng)絡(luò)，或者是其他媒介形式，讓公眾獲知。
“在公開數(shù)據(jù)的同時，我也希望能邀請第三方對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行監(jiān)督，以維持公信力。對于大氣污染中揚塵污染的部分，特別是建筑工地的揚塵，政府應盡快建立及時的投訴和響應機制。公眾投訴后，能夠及時響應，并對處理結(jié)果及時公布，接受后期監(jiān)督。”王晶晶表示。
然而，對于公眾參與，一些專家表示，目前從全國范圍來看，參與力度仍不夠，北京市中咨律師事務(wù)所律師夏軍在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示，最主要原因就是資金不足。“地方財政需要保證一定的經(jīng)濟投入，讓環(huán)保組織能夠獲得政府的資金支持，從而協(xié)助政府，監(jiān)督政府落實大氣污染防治的工作。”他指出，地方若仍按照行政主導、政府包辦的思路來做，最后仍有可能“竹籃打水一場空”。重視公民環(huán)境權(quán)，呼吁公益訴訟
《條例》在立法目的中規(guī)定：為防治大氣污染，改善本市大氣環(huán)境質(zhì)量，保障人體健康，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實際，制定本條例。北京林業(yè)大學生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞認為，應在其中加入確認和保障公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。
楊朝霞認為，確認和保障公民環(huán)境權(quán)是生態(tài)文明建設(shè)的重要方面，北京作為全國的首善之區(qū)，應該率先垂范，優(yōu)先在立法上確認環(huán)境權(quán)，為全國生態(tài)文明法制建設(shè)奠定基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗。
“除了在立法目的上規(guī)定環(huán)境權(quán)外，還應當在總則中規(guī)定環(huán)境權(quán)的一般條款。”楊朝霞建議，將草案送審稿第八條關(guān)于“公民法人權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定修改為：一切單位和個人都有享用良好大氣環(huán)境的清潔空氣權(quán)，也有保護大氣環(huán)境的義務(wù)，并有依法獲取大氣環(huán)境信息、參與大氣環(huán)境行政決策、監(jiān)督大氣環(huán)境污染行為和進行大氣環(huán)境訴訟等權(quán)利。
楊朝霞認為，法律的生命在于實施，為確保環(huán)境權(quán)能真正得到實現(xiàn)，有必要規(guī)定保護和救濟環(huán)境權(quán)的司法訴訟制度。建議在第七章法律責任部分，規(guī)定大氣環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容：對污染和破壞大氣環(huán)境的行為，有直接環(huán)境利害關(guān)系的公民、依法登記的環(huán)保組織以及有關(guān)環(huán)保行政機關(guān)可以向人民法院提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒有起訴或者認為確有必要的，檢察機關(guān)也可以直接提起訴訟。
夏軍也表示，公益訴訟對于防治大氣污染有很大的作用，“現(xiàn)在的情況是，只能由污染源附近的居民對污染企業(yè)提起訴訟，但是污染源附近的居民往往缺乏相關(guān)的環(huán)境保護和法律知識，在保護自身權(quán)益上往往‘力不從心’。”他指出，公益訴訟不僅可以督促一個地區(qū)污染源的治理，甚至能對周邊地區(qū)污染源的治理有很大幫助。“這也有助于實現(xiàn)大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控。”
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