環(huán)保法修訂亮點(diǎn)解讀
4月22日，十二屆全國人大常委會第八次會議舉行分組會議，審議《環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》。
在本次常委會上，環(huán)境保護(hù)是最受關(guān)注的話題之一！董h(huán)境保護(hù)法》的完善，直接關(guān)系著每一個(gè)人未來能不能呼吸到清新的空氣，喝到潔凈的水。常委會組成人員對于《環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》每一個(gè)字的意見和修改都十分謹(jǐn)慎。針對草案四審稿作出的多處修改，常委會組成人員在分組審議中，提出了多項(xiàng)意見和建議，對于一些值得討論的條款，大家也表達(dá)了自己的看法。
1 解決了環(huán)境保護(hù)法的定位問題
信春鷹（委員）：
《環(huán)境保護(hù)法》的修改，前兩審是以修正案的方式，后兩審改為修訂草案，這個(gè)轉(zhuǎn)折主要是因?yàn)樵趯徸h過程中發(fā)現(xiàn)修正案方式有局限性，根據(jù)大家意見最后改為修訂草案。本次審議稿中有如下幾個(gè)亮點(diǎn)。
第一，準(zhǔn)確解決了《環(huán)境保護(hù)法》的定位問題。我國環(huán)境保護(hù)方面的法律有20多部，執(zhí)法大部分依靠單行法，對于《環(huán)境保護(hù)法》在眾多環(huán)境法律中處于何種地位的爭議長期以來一直存在。這次修法明確了《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，規(guī)定的是基本的環(huán)境制度。
第二，恰當(dāng)?shù)靥幚砹恕董h(huán)境保護(hù)法》與其他法律的關(guān)系。基礎(chǔ)性法律與其他法律如何分工，一直是多次審議中不斷涉及的問題。盡管不同環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法依靠各單行法，但是本次修法在基本制度上有了進(jìn)一步完善和突破。審議結(jié)果報(bào)告中說，本法修改之后，與本法不一致的要適用本法，本法沒有規(guī)定的，適用其他法律的規(guī)定。由此可以預(yù)測其他環(huán)境法律會陸續(xù)提上修法日程，這部法律中的制度設(shè)計(jì)將起到很好的引導(dǎo)作用。
第三，有針對性地解決了多年來制約我國環(huán)境保護(hù)的一些突出問題。比如明確了環(huán)境監(jiān)察制度，這實(shí)際上是環(huán)境執(zhí)法問題，這次修法明確了其地位和權(quán)限。另外明確了環(huán)境監(jiān)察部門、環(huán)境執(zhí)法部門有一定限度的由法律直接授權(quán)的行政強(qiáng)制措施權(quán)。環(huán)境違法成本低的問題，也是本次修法要著力解決的一個(gè)問題，我國環(huán)境立法數(shù)量不少，但環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，就是因?yàn)檫`法成本太低。
2 故意犯罪應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，嚴(yán)懲重罰
王云龍（全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員）：
第六十三條列舉了4種情形，規(guī)定予以拘留，除第一種情形外，其他3種情形，按本條處罰都顯得輕了，應(yīng)該加重。
這3種情形是：責(zé)令停止排污拒不執(zhí)行；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避方式違法排放污染物；使用明令禁止生產(chǎn)使用的農(nóng)藥被責(zé)令改正卻拒不改正等。這些行為已經(jīng)造成污染，且后果嚴(yán)重。特別是通過暗管、滲井排放有害污染物，不僅污染地表水，更重要的是污染地下水和土壤，治理起來花費(fèi)巨大。
根據(jù)《刑法》第十三條、第十四條的規(guī)定，上述3種行為應(yīng)被認(rèn)定為犯罪，并依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)要從重進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，這樣才能更好地解決違法成本低的問題，更好地體現(xiàn)習(xí)近平總書記“對破壞生態(tài)環(huán)境的要嚴(yán)懲重罰”的要求和精神。
溫孚江（委員）：
目前環(huán)境污染狀況已嚴(yán)重超出了環(huán)境自身的凈化和承載能力。近幾年這種現(xiàn)象尤為突出，嚴(yán)重影響了生產(chǎn)生活和人們的幸福指數(shù)。因此對故意破壞生態(tài)環(huán)境者，要從重處理。
第六十三條列出了拘留10日以下的4種行為，規(guī)定這4種行為都是“尚不構(gòu)成犯罪的”。
但我認(rèn)為這4條行為中的后兩種行為是嚴(yán)重的違法行為，不應(yīng)當(dāng)列為“尚不構(gòu)成犯罪”的級別。
這兩種行為是目前我國農(nóng)村地區(qū)污染的重要來源。“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造檢測數(shù)據(jù)”、“生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥”等都屬于故意犯罪行為，嚴(yán)重影響居民身體健康。通過甘肅的水質(zhì)事件，應(yīng)該引起我們的重視。
這兩種行為是目前非常突出的問題，應(yīng)重典治理，建議將其列入第六十四條應(yīng)該懲處的內(nèi)容中。
3 保留環(huán)評驗(yàn)收非常必要
王毅（委員）：
第四十一條規(guī)定了環(huán)評中防治污染的設(shè)施建設(shè)，目前環(huán)評雖然存在很多問題，但是如果沒有環(huán)評的話可能問題更大，特別是環(huán)評設(shè)施驗(yàn)收規(guī)定必不可少。所以建議恢復(fù)原來的“并經(jīng)過原審批環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)和使用，防治污染的設(shè)施不得擅自拆除和閑置”。
之所以要保留這一條，第一，過去環(huán)評要求在項(xiàng)目建設(shè)過程中往往得不到落實(shí)。第二，目前我國環(huán)境監(jiān)管能力不足，應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)建成設(shè)施的驗(yàn)收。第三，長遠(yuǎn)看可以和排污許可證有機(jī)銜接。目前階段，保留對環(huán)評設(shè)施的驗(yàn)收非常必要。
第四十四條，關(guān)于總量控制制度，提出由“省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)分解落實(shí)”。目前的指標(biāo)分解基本上是按照行政區(qū)域分解的，沒有考慮環(huán)境的特點(diǎn)，建議根據(jù)環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行分解，比如根據(jù)水的流域特征和大氣的區(qū)域特征劃分。
第四十八條，危險(xiǎn)廢棄物的管理問題，應(yīng)該規(guī)定對這些物品進(jìn)行登記和相關(guān)信息披露，這項(xiàng)規(guī)定比第五十五條的一般性污染信息公開更為重要，所以對有毒有害危險(xiǎn)品的登記和披露制度非常關(guān)鍵。
4 重視環(huán)境對人體健康影響應(yīng)貫穿始終
馮淑萍（委員）：
本法第一條開宗明義：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”但后面的具體內(nèi)容還顯得不夠充分。
這次修改增加第三十九條：“國家鼓勵(lì)和組織環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。”這一修改是一大進(jìn)步。
重視環(huán)境對人體健康的影響，這個(gè)理念應(yīng)該貫穿本法始終，這不僅僅涉及到第三章的內(nèi)容，各章都應(yīng)體現(xiàn)這一理念，建議把第三章第三十九條調(diào)整到第一章總則中作為第十一條。
5 應(yīng)建立環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制
馮長根（委員）：
當(dāng)前，關(guān)系到群眾健康的環(huán)境污染、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題比較突出，公眾對環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)過度反應(yīng)的現(xiàn)象也比較突出，比如PX項(xiàng)目事件。環(huán)境與健康交織在一起的問題日趨嚴(yán)重。
盡管長期以來粗放型增長方式的大背景是客觀存在的，但是相關(guān)法律規(guī)制的缺失，也是我們面對環(huán)境與健康問題無法作出及時(shí)反應(yīng)的重要原因之一。
在具體法律條款的制定上，還缺乏對人體健康保護(hù)的基本考量，缺乏有針對性的法律規(guī)定，來支撐環(huán)境與健康管理工作的開展，這些與中央領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境民生的高度關(guān)注還很不協(xié)調(diào)。
如果本法對建立環(huán)境與健康制度作出一些基本規(guī)定，就會有利于在實(shí)際工作中依法開展環(huán)境與健康工作，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
建議將第十七條“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度”改為“國家建立、健全環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估制度”，這樣環(huán)境保護(hù)部門可以會同其他有關(guān)部門建立環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)范和信息共享機(jī)制。
增加這一條是必要的。首先，政府有責(zé)任對可能存在的環(huán)境與健康問題開展常規(guī)性的調(diào)查、監(jiān)測工作，不能等到群眾反響強(qiáng)烈了再來做工作。
其次，環(huán)境健康問題一旦產(chǎn)生，后果很嚴(yán)重，而且造成的損害很難消除，因此需要制度性地開展環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估工作，以落實(shí)預(yù)防原則。
其三，常規(guī)性開展上述工作是掌握相關(guān)問題實(shí)情，把握處理主動權(quán)的基礎(chǔ)。環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估，需要大量的信息資源支撐，需要在頂層整體規(guī)劃和統(tǒng)一部署下，整合多業(yè)務(wù)領(lǐng)域信息、多部門配合才能完成。其中，部門間信息共享交流是關(guān)鍵保障。另外，面向社會的有效信息共享和交流有利于引導(dǎo)普通公眾理解、接受一定的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，特別是正確認(rèn)識工業(yè)發(fā)展的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，這是公眾支持政府決策的基本保障。
6 信息公開的形式和時(shí)間應(yīng)增加限制性條款
李大進(jìn)（全國人大代表）：
環(huán)境事件中的信息公開是近年來被社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)之一，信息公開應(yīng)有3個(gè)要素：公開什么內(nèi)容，什么時(shí)間公開，采取什么形式。
本法對信息公開的內(nèi)容規(guī)定得相對完備、詳實(shí)，但是對在什么時(shí)間公開、采取什么形式公開卻沒有明確規(guī)定。
現(xiàn)實(shí)社會中已發(fā)生的多起環(huán)境事件，引起公眾不滿很多都是因?yàn)樾畔⒐_不及時(shí)造成的。因此在第五章信息公開中應(yīng)當(dāng)加上以什么形式進(jìn)行公開和在什么時(shí)間進(jìn)行公開的限制性條款，這樣信息公開的內(nèi)容就完善了，也便于執(zhí)法。
7 國家應(yīng)鼓勵(lì)和支持對環(huán)保科技的研究和開發(fā)
張?jiān)拼ǎㄎ瘑T）：
第一，第二十一條規(guī)定：“國家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”
這一規(guī)定非常好，建議在這三大類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前面增加一條內(nèi)容，即“國家鼓勵(lì)和支持對環(huán)？萍嫉难芯亢烷_發(fā)”，然后才是鼓勵(lì)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
第二，第四十四條規(guī)定：“國家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度。”個(gè)人認(rèn)為這一條的語言剛性還不夠？偭靠刂瓶梢允强刂茰p少，可以是控制維持在當(dāng)前水平，也可以是按計(jì)劃逐漸增加某些總量排放，這3種類型都可以說是總量排放在控制當(dāng)中。應(yīng)在其他法規(guī)中對“重點(diǎn)污染物”進(jìn)行科學(xué)的界定，建議起碼加上“嚴(yán)格的總量控制制度”，而不是一般意義上的總量控制。
8 建議進(jìn)一步明確行政執(zhí)法手段
董中原（委員）：
考慮到中國目前嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)狀，第一，建議在本次修訂中適應(yīng)形勢需要制定重典，確立解決問題的各種機(jī)制和模式，將環(huán)境保護(hù)真正放在突出位置。第二，建議在目前草案第二章中增加有關(guān)制度內(nèi)容的表述。
一是在行政強(qiáng)制法的立法權(quán)限范圍內(nèi)，增加政府即時(shí)強(qiáng)制內(nèi)容，比如責(zé)令停業(yè)、封存、查封、扣押等。
二是在處理投訴舉報(bào)問題上，建議明確接到投訴后多長時(shí)間內(nèi)應(yīng)到場處理，明確調(diào)查后多長時(shí)間內(nèi)應(yīng)作出處理。
三是在執(zhí)法手段上，建議增加公安部門與各執(zhí)法部門聯(lián)席工作機(jī)制；探討環(huán)境保護(hù)與治安管理處罰法的銜接關(guān)系，提高環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)行力。
四是建議進(jìn)一步明確政府的執(zhí)法手段，建議專章規(guī)定政府監(jiān)督檢查手段、權(quán)力和程序，包括現(xiàn)場檢查權(quán)、抽樣權(quán)、封存權(quán)、責(zé)令停業(yè)權(quán)、調(diào)取材料權(quán)、合理懷疑即可采取臨時(shí)管控措施的權(quán)力以及處罰權(quán)等。
五是建議在草案第四十一條中專門規(guī)定企業(yè)證明責(zé)任。在環(huán)境執(zhí)法中，最大的困難是調(diào)查難、取證難。這個(gè)問題如果不解決，政府執(zhí)法將會遭遇極大阻礙，政府主導(dǎo)作用也得不到有效發(fā)揮。為此，建議在立法中明確有關(guān)制度，包括企業(yè)違反自行監(jiān)測、記錄義務(wù)的重罰制度，企業(yè)提供虛假材料的不利推定制度，確立企業(yè)監(jiān)測記錄長期保存義務(wù)，明確“企業(yè)如不能證明未造成污染，則視為其造成了污染”的規(guī)則，即行政執(zhí)法中的舉證責(zé)任倒置制度。如果能將這一制度引入到行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，將極大提升企業(yè)自主監(jiān)測的積極性，并降低政府執(zhí)法成本，有利于執(zhí)法活動順利進(jìn)行。
六是環(huán)境保護(hù)調(diào)整范圍中，建議增加對產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任，比如汽車生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)汽車的標(biāo)準(zhǔn)要有利于環(huán)境保護(hù)，國家制定的汽車生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到較高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。石油、汽油、柴油生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的燃料要達(dá)到較高的國際標(biāo)準(zhǔn)等，并將此納入《環(huán)境保護(hù)法》中。
9 明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限
張玉珍（全國人大代表）：
根據(jù)《環(huán)評法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》，違反環(huán)評“三同時(shí)”制度的行為很多，實(shí)踐中大量違反環(huán)評“三同時(shí)”制度的違法行為都是在建成、投產(chǎn)、使用產(chǎn)生污染后才被發(fā)現(xiàn)，而不是在建設(shè)過程中被發(fā)現(xiàn)查處的，因此對第六十一條建議具體修改為，一是在“擅自開工建設(shè)的”后增加“和已建成并投入生產(chǎn)使用的”，以及對應(yīng)這個(gè)方面，在“縣級地方人民政府環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè)”后增加“或者停止生產(chǎn)、停止使用”。
對于第六條，環(huán)境保護(hù)工作不是環(huán)保部門一個(gè)部門的責(zé)任，而是各級政府和相關(guān)部門分內(nèi)的事情，長期以來環(huán)保工作存在職責(zé)不清、分工不明、責(zé)任不落實(shí)的現(xiàn)狀。因此建議根據(jù)目前我國環(huán)保工作的現(xiàn)狀，實(shí)行“一崗雙責(zé)”，強(qiáng)化政府責(zé)任。也希望通過這次環(huán)保法的修改能夠明確環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法類別。
建議在第十條第一款后增加“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以決定由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使環(huán)境行政管理職責(zé)”。因?yàn)槟壳拔覈挥猩贁?shù)省份環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)、環(huán)監(jiān)局屬于行政單位。從目前環(huán)境形勢來看，環(huán)境執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)大力強(qiáng)化，而不是削弱。如果環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為一個(gè)事業(yè)單位，獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法將很難落實(shí)，希望能明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法工作。
10 誰來監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門不作為
楊澤柱（全國人大代表）：
第五十七條規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履職的，有權(quán)向上級機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。此處還應(yīng)增加有權(quán)向新聞媒體投訴，相關(guān)部門和單位對投訴和曝光應(yīng)當(dāng)作出及時(shí)回應(yīng)和處理。
這主要是解決誰來監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門不作為的問題。當(dāng)前環(huán)境保護(hù)中的問題，既有企業(yè)、公民自身環(huán)境意識不強(qiáng)、工作不力的問題，同時(shí)也有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門本身不作為、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，所以建議增加一條解決“誰來監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門不作為”的問題。這一條要作出硬性規(guī)定。
草案新明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位，這有利于執(zhí)法。一直以來環(huán)境監(jiān)察部門承擔(dān)著大量日常的執(zhí)法工作，沒有名分，現(xiàn)在終于名正言順了，完全贊成。
——劉振偉
“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，這一條很難落實(shí)，因?yàn)樗皇且粋(gè)機(jī)制，既然是機(jī)制應(yīng)該制度化。
——陸浩
現(xiàn)在跨省的區(qū)域性污染問題和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題越來越多，建議跨省的應(yīng)該明確是由國家環(huán)境保護(hù)主管部門來協(xié)調(diào)解決。
——王中丙
這部法到底是不是一部違法成本高、守法成本低的法？到底能不能調(diào)動公眾真正參與到環(huán)境監(jiān)督和保護(hù)工作中？這兩個(gè)核心問題，目前的草案看不出有根本性突破。
——陳吉寧
關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線，建議把對土壤的保護(hù)納入紅線保護(hù)范圍內(nèi)。
——王麗梅
11 執(zhí)法人員不作為和瀆職要追究責(zé)任
包克辛（全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員）：
草案對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制制度都作了法律規(guī)定。同時(shí)對環(huán)保部門的權(quán)力，包括前置審批權(quán)、現(xiàn)場檢查權(quán)、項(xiàng)目限批權(quán)、限產(chǎn)停產(chǎn)權(quán)也都明確授予。問題是標(biāo)準(zhǔn)有了，權(quán)力給了，再出現(xiàn)大范圍嚴(yán)重超標(biāo)怎么辦？
據(jù)了解，很多國家對企業(yè)采取承諾制，將監(jiān)管作為環(huán)保部門的主要職責(zé)，企業(yè)一旦超過承諾排放就嚴(yán)格實(shí)行重罰。政府對環(huán)保部門執(zhí)法人員的不作為和瀆職，一旦發(fā)現(xiàn)也要重罰并且嚴(yán)厲追究法律責(zé)任。草案法律責(zé)任部分，對這個(gè)問題規(guī)定比較含糊。
提3條意見。第六十五條，講的主體是機(jī)構(gòu)，評價(jià)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測機(jī)構(gòu)、維護(hù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，弄虛作假、負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)予以處罰，承擔(dān)連帶責(zé)任。這個(gè)規(guī)定不夠，對機(jī)構(gòu)處罰是比較困難的。建議在第65條“除”字后面增加“對其責(zé)任人和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”，把機(jī)構(gòu)責(zé)任落實(shí)到人。第六十七條，是對環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員有違法行為的處分規(guī)定。那么不作為、瀆職算不算違法？很難界定。坐在辦公室不下去檢查算不算違法？建議在“有關(guān)工作人員有違法”后面加上“瀆職、不作為”。第六十八條第四項(xiàng)，對超標(biāo)排放污染物、造成環(huán)境事件等行為，“發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)未及時(shí)查處的”。這樣規(guī)定，太容易推卸責(zé)任了。只要說我沒發(fā)現(xiàn)，或沒接到舉報(bào)就沒有責(zé)任了。建議刪去“發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)”這幾個(gè)字，改為“監(jiān)管不力、未及時(shí)查處的”。
12 應(yīng)賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制權(quán)
劉振偉（委員）：
草案新明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位，這有利于執(zhí)法。一直以來環(huán)境監(jiān)察部門承擔(dān)著大量日常的執(zhí)法工作，沒有名分，現(xiàn)在終于名正言順了，完全贊成。
但在第二十五條中，沒有賦予其采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，只能去現(xiàn)場檢查，不能采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施。既然明確其法律地位，可以到現(xiàn)場進(jìn)行檢查，也應(yīng)該賦予其行政強(qiáng)制措施權(quán)，有利于提高行政執(zhí)法效率。
13 環(huán)境影響后評價(jià)不可忽視
車光鐵（委員）：
草案第十九條主要對項(xiàng)目環(huán)評作了明確規(guī)定，但對環(huán)境影響后評價(jià)工作沒有提及。
對于此項(xiàng)工作，主要是針對項(xiàng)目開工建設(shè)后，因工程內(nèi)容及客觀情況發(fā)生變化，或前期環(huán)評不夠準(zhǔn)確全面等原因，開展的后期評價(jià)工作。通過開展此項(xiàng)工作，可以深入準(zhǔn)確地了解掌握整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的變化和實(shí)際情況，對于有效加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理和環(huán)境管理具有非常重要的意義和作用。
但是從目前此項(xiàng)工作開展情況來看，明顯缺乏硬性約束，一般均由建設(shè)單位自行組織開展，僅需經(jīng)環(huán)保部門備案即可，不需審批，且即便不做，也不會承擔(dān)任何相應(yīng)的法律責(zé)任。
建議在第十九條第2款中新增“對需進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)的項(xiàng)目，必須通過環(huán)保行政主管部門審批。”
14 建立環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)終身責(zé)任制
郭鳳蓮（委員）：
第六章法律責(zé)任中硬度不夠，懲罰力度有點(diǎn)軟、有點(diǎn)弱。
建議，第一，環(huán)評機(jī)構(gòu)不深入現(xiàn)場問題依然存在，有的環(huán)評機(jī)構(gòu)不深入現(xiàn)場調(diào)查，外借資質(zhì)證，人員也胡亂掛靠，環(huán)評文件編制質(zhì)量不高。上項(xiàng)目的時(shí)候，這個(gè)項(xiàng)目是誰編制？誰認(rèn)證？應(yīng)當(dāng)是有責(zé)任的，現(xiàn)實(shí)中并不規(guī)范，有的機(jī)構(gòu)為了得到評估資質(zhì)，想辦法另走門路借資質(zhì)，這樣做是不合法的。建議建立環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的終身責(zé)任制、現(xiàn)場調(diào)查考核制度和機(jī)構(gòu)人員考評制度、環(huán)評文件編制質(zhì)量考評制度和機(jī)構(gòu)退出制度。
第二，強(qiáng)化專家責(zé)任制，為保證參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境技術(shù)評審的公正性，應(yīng)建立專家回避制度，避免一些專家既是環(huán)評機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，又是投資人、股東、環(huán)保技術(shù)評審專家。為保證建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)審查的公正性，解決既是裁判員、又是運(yùn)動員的問題，建議在法律責(zé)任中增加“建立和完善自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家?guī)熘贫，與專家所在機(jī)構(gòu)單位有關(guān)聯(lián)的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行專家回避制度”。
15 對土壤保護(hù)也應(yīng)有紅線
王麗梅（全國人大代表）：
草案第二十九條，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線，建議把對土壤的保護(hù)納入紅線的保護(hù)范圍內(nèi)。
以黑龍江為例，黑龍江糧食雖然連年增產(chǎn)，但是黑土層、腐殖層每年大約以5毫米的速度在減薄。另外，有73個(gè)農(nóng)牧場存在水土流失，水土流失面積達(dá)9080平方公里，占墾區(qū)16.39%。
土地土壤肥力也不斷減弱，土壤有機(jī)質(zhì)是土壤肥力的重要量度，不容忽視。黑土在變薄、變瘦，為了增產(chǎn)，加大了化肥使用量。
根據(jù)黑龍江省農(nóng)委定點(diǎn)監(jiān)測檢測數(shù)據(jù)，2012年黑龍江化肥施用總量（純量）是240.3萬噸，每畝平均化肥施用量是11.48公斤。2012年比1982年增加了3.7倍，但糧食單產(chǎn)僅提高了1.55倍，上世紀(jì)60年代農(nóng)民施用一公斤氮肥可以增產(chǎn)15公斤~18公斤糧食，到2012年同樣投入只能增產(chǎn)5公斤~7公斤糧食。
過多使用化肥造成了土壤板結(jié)硬化程度加劇，耕作層變薄，犁底層變厚、變硬、上移，耕地質(zhì)量變差，土壤蓄水能力降低，加大了水土流失。所以，對土壤保護(hù)也應(yīng)該有紅線。
16 應(yīng)禁止從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染企業(yè)
鄧秀新（委員）：
草案個(gè)別條文有高高舉起、輕輕放下的感覺。提幾條具體建議：
第一，這部法律應(yīng)該明確寫上以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任，明確建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。第二，關(guān)于城鄉(xiāng)一體化問題，這部法講城市多，講鄉(xiāng)村少，應(yīng)該把城鄉(xiāng)一體化放在更高的高度來看待，建議增加有關(guān)禁止從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染物及有污染的企業(yè)的規(guī)定，F(xiàn)在大量企業(yè)往中西部轉(zhuǎn)移，不少是高污染、重污染企業(yè)。第三，第十九條，關(guān)于環(huán)評，沒有說明項(xiàng)目環(huán)評由誰來評價(jià)，什么資質(zhì)的機(jī)構(gòu)可以評價(jià)。對于不同項(xiàng)目的環(huán)評應(yīng)該有相應(yīng)資質(zhì)和級別，才能落實(shí)監(jiān)督的責(zé)任。對于環(huán)評單位和人員應(yīng)該終身追究責(zé)任。
17 應(yīng)規(guī)定推廣使用清潔能源
黃獻(xiàn)中（委員）：
關(guān)于國家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用問題，法條中治污講得很細(xì)，但清潔能源講得不足，尤其是對清潔能源推廣使用，法律層面上基本沒有硬性要求。另外普及宣傳不夠，像清潔能源、核電，政府很支持，群眾卻比較排斥，建設(shè)核電項(xiàng)目，老百姓擔(dān)心對環(huán)境污染太厲害，甚至威脅生命安全。實(shí)際上這是對核電生產(chǎn)過程和當(dāng)前生產(chǎn)狀況不了解。
草案僅僅講了企業(yè)可以優(yōu)先使用清潔能源，采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝設(shè)備以及廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物無害化處理技術(shù)，減少污染物的產(chǎn)生。但是對優(yōu)先使用清潔能源的也應(yīng)該給予鼓勵(lì)，甚至給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，從法律層面給予支持，對于推廣清潔能源的使用會起到很好的作用。
18 生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)具可操作性
陸浩（委員）：
關(guān)于建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的問題。這里提到“國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度”，實(shí)際也在這樣做。但是“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，這一條很難落實(shí)，因?yàn)樗皇且粋(gè)機(jī)制，既然是機(jī)制應(yīng)該制度化。“國家指導(dǎo)受益地區(qū)”，我們國家大了，大江大河，流域范圍很廣，協(xié)調(diào)起來難度非常大。
另外，這一條和第二十條的規(guī)定又不一樣，第二十條“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”，這樣就能落實(shí)了。“前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”，這個(gè)關(guān)系非常清楚，首先是上級政府協(xié)調(diào)或者是由雙方協(xié)商解決，這也是個(gè)制度規(guī)定。
去年就生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)問題，環(huán)資委進(jìn)行了廣泛調(diào)研，到了4個(gè)省，各省都反映這個(gè)問題。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)省內(nèi)的、不跨流域的、上游和下游之間的，省里負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決；一個(gè)市范圍內(nèi)的，市里解決；一個(gè)縣范圍內(nèi)的，由縣里來解決？缧姓䥇^(qū)的，比如跨縣的，就由市一級協(xié)調(diào)解決；跨省的，由中央政府來協(xié)調(diào)，這樣才有權(quán)威性，也才有解決的可能，不然各省之間會扯皮。生態(tài)補(bǔ)償制度這一條應(yīng)該仿照第二十條來寫。我們劃定了主體功能區(qū)，有的地方限制開發(fā)、禁止開發(fā)，補(bǔ)償政策又不落實(shí)，那就是很大的矛盾。既然是一個(gè)機(jī)制、是一個(gè)制度，就要規(guī)定得比較合理，而且能管用。
第四十四條，“重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)由國務(wù)院下達(dá)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)分解落實(shí)。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)。”后面這句話比較軟，“應(yīng)當(dāng)遵守重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)”，這樣對企業(yè)就沒有太大約束。首先要執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，排放標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)該執(zhí)行的，但是后面還有總量，總量超標(biāo)就不能排放甚至該停產(chǎn)的停產(chǎn)，或者根據(jù)排放總量來確定生產(chǎn)周期、生產(chǎn)小時(shí)數(shù)，均衡生產(chǎn)。對企事業(yè)單位特別是重點(diǎn)污染物排放的企業(yè)也要核定排放指標(biāo)、控制指標(biāo)，有這個(gè)才能管住。沒有這個(gè)，只是“應(yīng)當(dāng)怎樣”，就沒有約束或者約束力不強(qiáng)。建議這一條作一些修改。
王中丙（全國人大代表）：
現(xiàn)在跨省的區(qū)域性污染問題和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題越來越多，建議在第20條里面加一段話，即“對于跨省級行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治問題，由國家環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)調(diào)解決”，相對應(yīng)的這里面已經(jīng)有的，前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域，在前面加一行字，即“前款規(guī)定以外的省級行政區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染或生態(tài)破壞的防治由上級人民政府協(xié)調(diào)解決或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”。
也就是說在省級行政區(qū)域里由上級人民政府協(xié)調(diào)解決是比較有效的、高效的，跨省的應(yīng)該明確是由國家環(huán)境保護(hù)主管部門來協(xié)調(diào)解決。
19 應(yīng)引入環(huán)境教育理念
馬瑞文（委員）：
建議在修改中引入環(huán)境教育理念，本法第九條講到各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，但是層次不夠，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)的宣傳普及更多的指普及環(huán)境保護(hù)知識，而環(huán)境教育不限普及知識，應(yīng)當(dāng)是全社會教育的一個(gè)重要內(nèi)容，也是保證《環(huán)境保護(hù)法》能夠有效實(shí)施的一個(gè)基礎(chǔ)工作，同時(shí)體現(xiàn)了依法治國和以德治國結(jié)合。寧夏回族自治區(qū)人大常委會制定過一部地方性法規(guī)，叫環(huán)境教育條例，對整個(gè)自治區(qū)環(huán)境教育，從政府職能到社會組織、企業(yè)、學(xué)校、教育部門，一直到媒體，都有相應(yīng)規(guī)定。應(yīng)該把環(huán)境教育理念引入法律，放在第九條，表述為“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境教育工作”，后面的可以作為對整個(gè)環(huán)境教育的具體內(nèi)容和要求。
20 對環(huán)境有影響項(xiàng)目應(yīng)多次論證
黃志明（全國人大代表）：
草案第十九條，建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。
建議把“對環(huán)境有影響”這幾個(gè)字刪掉。增加“對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)在規(guī)劃過程中進(jìn)行多次論證。”現(xiàn)在建房子都要求有環(huán)境評估報(bào)告，而這里說對環(huán)境有影響的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行環(huán)評，反而縮小評價(jià)范圍，突出了影響環(huán)境的項(xiàng)目建設(shè)。對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，要多次論證，看能不能建，在規(guī)劃編制時(shí)盡可能限制對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，從源頭抓起。
第十九條建議修改為：編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。對環(huán)境有影響的項(xiàng)目應(yīng)在規(guī)劃過程中進(jìn)行多次論證和評估。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的項(xiàng)目不得開工建設(shè)。
21 我們需要一部違法成本高的法律
陳吉寧（委員）：
這部法到底是不是一部違法成本高、守法成本低的法？到底能不能調(diào)動公眾真正參與到環(huán)境監(jiān)督和保護(hù)工作中？這兩個(gè)核心問題，目前的草案看不出有根本性突破。
比如在解決守法成本高、違法成本低問題方面，經(jīng)濟(jì)處罰沒有，是不是將來放在其它法律里寫？關(guān)于刑事處罰，還是由最高法以造成人身直接傷害來解釋。由于環(huán)境污染不一定直接造成人的死亡，它是造成持續(xù)的長期傷害，如果按照造成死亡來算，基本上沒有刑罰。我們需要的是一部真正的違法成本高的法律。如果這個(gè)問題不解決，怎么能解決環(huán)境問題面臨的挑戰(zhàn)越來越多的狀況？
具體有幾點(diǎn)建議：第六條，“一切單位和個(gè)人”建議加上“地方政府”。比如污水處理設(shè)施，如果不建的話，地方政府沒有責(zé)任，建了不達(dá)標(biāo)，地方政府就有責(zé)任，這顯然是不合理的。
第十三條，“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃……與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”，到底誰管誰？因?yàn)樵谝?guī)劃過程中，有很多沖突，怎么解決？這部法沒規(guī)定清楚。
第十五條，“國家鼓勵(lì)開展環(huán)境基準(zhǔn)研究”，不應(yīng)是國家鼓勵(lì)，而是國家就應(yīng)該開展環(huán)境基準(zhǔn)研究，這是國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)。
第十九條，“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目”，只有做了規(guī)劃、做了環(huán)評以后才知道影響有沒有，不能先預(yù)判，建議改成“對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用開發(fā)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。”第二十五條，“造成或者可能造成嚴(yán)重污染的”，問題是什么叫“嚴(yán)重污染”？沒有界定。造成污染可以不處罰，造成嚴(yán)重污染的可以處罰，誰來界定什么叫“嚴(yán)重污染”？
第二十八條，“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”。限期不達(dá)標(biāo)又怎么辦？許多地區(qū)就是不達(dá)標(biāo)，有什么辦法？
第五章關(guān)于信息公開，F(xiàn)在信息公開，都是給一個(gè)綜合的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開意義不大，國家應(yīng)該依法對各監(jiān)測站的環(huán)境質(zhì)量和污染源排放監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行全面公開。
關(guān)于環(huán)評驗(yàn)收的第四十一條，提出“三同時(shí)”，它的制度保障是什么？只規(guī)定在開工時(shí)要求必須有環(huán)評報(bào)告，完工后誰來做環(huán)保驗(yàn)收？沒有規(guī)定。投產(chǎn)之后就沒人管了。建議這一條加上“對建設(shè)項(xiàng)目國家要建立環(huán)保驗(yàn)收制度”。
22 處罰太輕影響法律嚴(yán)肅性
康耀紅（海南省人大常委會副主任）：
草案在法律責(zé)任方面處罰太輕、概念模糊。個(gè)人認(rèn)為，處罰太輕對違法者不能形成威懾，概念模糊影響執(zhí)法效率。對事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營部門違法排放污染物處以罰款，只有對情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)責(zé)令停業(yè)或關(guān)閉，只有對拒不改正的企事業(yè)單位或者生產(chǎn)經(jīng)營部門負(fù)責(zé)人實(shí)行拘留，處罰太輕，因?yàn)榄h(huán)境破壞危害影響很深遠(yuǎn)。
有些概念偏模糊，比如情節(jié)嚴(yán)重。“企事業(yè)單位違法超標(biāo)超量排放，情節(jié)嚴(yán)重”，在實(shí)際執(zhí)法過程中很難掌握。尤其第六十三條規(guī)定，出現(xiàn)4種情形可以對直接主管人員處10日以上、15日以下拘留，下面還有一句話，對情節(jié)較輕的處5日以上10日以下拘留。像建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)評，責(zé)令停止建設(shè)拒不執(zhí)行的，還有通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造檢測數(shù)據(jù)等的，很難想像這3種情形中還有較輕情節(jié)的。沒有取得環(huán)評就開工，不僅違法而且拒不執(zhí)行。建設(shè)項(xiàng)目沒有進(jìn)行環(huán)評已經(jīng)很嚴(yán)重了，造成后果已不可恢復(fù)，責(zé)令改正還拒不改正，后面如果還有一個(gè)情節(jié)較輕的規(guī)定，我認(rèn)為處罰力度不夠，在實(shí)際操作中空間很大，影響法律嚴(yán)肅性。
第六十八條，尤其對監(jiān)管部門的處罰，講到出現(xiàn)以下情形的對直接主管人員記過、記大過或降級處分，其中有一句話是其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。個(gè)人認(rèn)為直接負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)該要講清楚。如果出現(xiàn)這樣一些情形的應(yīng)該是“非常嚴(yán)重”的幾種情形，監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)負(fù)主要責(zé)任。希望這部法律把出現(xiàn)的情形規(guī)定得越詳細(xì)越好，再有要加大處罰力度，要不然形不成強(qiáng)大的威懾。
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