新修訂的《環(huán)保法》規(guī)定了“按日計(jì)罰” 屢罰屢犯是否一去不復(fù)返？
地方實(shí)踐到國(guó)家立法，“按日計(jì)罰”這一路走來(lái)并不平坦。從借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，重慶市、深圳市的積極實(shí)踐，環(huán)保部門(mén)、專(zhuān)家和環(huán)保NGO多年呼吁，到經(jīng)過(guò)數(shù)次修改，現(xiàn)在，“按日計(jì)罰”已經(jīng)在新修訂的《環(huán)保法》中得到了明確。
新法第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。
地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)。”
被稱(chēng)之為史上最嚴(yán)的《環(huán)保法》規(guī)定了最嚴(yán)格的制度，“按日計(jì)罰”從制定之初到確定下來(lái)，都一直是新法中頗為引人注目的一項(xiàng)內(nèi)容。
嚴(yán)格的環(huán)保制度展現(xiàn)出國(guó)家治理污染的決心，描繪出山清水秀、天藍(lán)地綠的美好未來(lái)。據(jù)了解，有關(guān)部門(mén)將研究制定“按日計(jì)罰”等新措施的執(zhí)法規(guī)范。
本報(bào)記者采訪了曾經(jīng)參與法律修改的官員、專(zhuān)家、環(huán)保NGO，以及地方環(huán)保部門(mén)，解答讀者關(guān)心的有關(guān)“按日計(jì)罰”問(wèn)題。
“按日計(jì)罰”針對(duì)什么行為？
“什么是‘按日計(jì)罰’？就是‘按日累計(jì)罰款’，是針對(duì)連續(xù)性違法行為的一種處罰制度。”環(huán)境保護(hù)部政研中心高級(jí)工程師王彬告訴記者。
為什么需要按日處罰？王彬說(shuō)，“按日計(jì)罰”能依法制止違法排污。簡(jiǎn)單計(jì)算一下，違法排污按照上限罰款十萬(wàn)元左右，按照行政處罰程序作出罰款、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款改正違法，走完法律程序一般要從幾十天到幾個(gè)月，執(zhí)法成本巨大，而如果違法排污者不自覺(jué)守法，在此期間節(jié)省的違法成本往往是一次罰款的許多倍。
按照地方環(huán)保部門(mén)的說(shuō)法，環(huán)保部門(mén)天天執(zhí)法，企業(yè)天天違法。王彬認(rèn)為，“違法成本低”使法律形同虛設(shè)，這是某些企業(yè)主觀惡意持續(xù)排污的一個(gè)重要原因。只有實(shí)施按日連續(xù)處罰，使罰款數(shù)額與防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素相適應(yīng)，才能使違法成本高于守法成本，督促企業(yè)守法，緩解環(huán)境執(zhí)法的壓力。
什么行為適合新法規(guī)定的“按日計(jì)罰”？按照新法規(guī)定，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等行為就不屬于適用范圍？
王彬告訴記者，對(duì)于什么樣的環(huán)境違法行為適用“按日計(jì)罰”，有兩種規(guī)定模式：一是概況式規(guī)定，符合條件的行為均可適用“按日計(jì)罰”；二是具體性規(guī)定，直接規(guī)定哪些行為適用“按日計(jì)罰”。新法采取了概況式規(guī)定，明確規(guī)定了3個(gè)條件：違法排放污染物；受到罰款處罰；被責(zé)令改正而拒不改正。
第一，“違法排放污染物”。什么是“違法排放污染物”，有兩種理解方式：一是僅指超標(biāo)、超總量排放污染物的違法行為；二是導(dǎo)致污染物排放（不一定超標(biāo)、超總量）的所有環(huán)境違法行為，如未批先建設(shè)并且試生產(chǎn)、不正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施、不按照許可證要求排污等。很明顯，應(yīng)當(dāng)對(duì)“違法排放污染物”作廣義理解。
第二，“受到罰款處罰”。罰款是僅次于“警告”的行政處罰種類(lèi)。將“受到罰款處罰”作為實(shí)施“按日計(jì)罰”的條件，是對(duì)違法行為嚴(yán)重性的要求。一些違法行為情節(jié)或者后果較為輕微，不適用罰款處罰的，就不必適用按日處罰，如《水污染防治法》第八十二條規(guī)定，企事業(yè)單位不按照規(guī)定制定事故應(yīng)急預(yù)案的，由環(huán)保部門(mén)責(zé)令改正即可，情節(jié)嚴(yán)重的才給予罰款處罰。
第三，“被責(zé)令改正，拒不改正”。就是要求違法行為具有可以“責(zé)令改正”的內(nèi)容。對(duì)此有兩種理解：一是程序性要求，“責(zé)令改正”是《行政處罰法》第二十三條規(guī)定的必需程序，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”這里是強(qiáng)調(diào)適用“按日計(jì)罰”需要遵循行政處罰程序；二是實(shí)體性要求，要求環(huán)保法律法規(guī)的具體條款明確規(guī)定了“責(zé)令改正”，才可以適用“按日計(jì)罰”。按照后一種理解，一些違法行為需要直接禁止，不存在改正余地，就不適用“按日計(jì)罰”了。如《水污染防治法》第七十八條規(guī)定，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、嚴(yán)重污染環(huán)境的小型生產(chǎn)項(xiàng)目，由縣市人民政府直接責(zé)令關(guān)閉，不適用“按日計(jì)罰”。王彬認(rèn)為，這不符合立法精神，這種行為恰恰更需要通過(guò)“按日計(jì)罰”改正。
“未批先建”被新修訂的《環(huán)保法》視為一種嚴(yán)重違法，此次修法取消了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》“逾期不補(bǔ)辦手續(xù)”才給予罰款處罰的限制，第六十一條規(guī)定可以直接罰款、第六十三條規(guī)定可以拘留，按道理是應(yīng)當(dāng)適用“按日計(jì)罰”的。但是“按日處罰”在這次修改中是概括式規(guī)定，難以避免“掛萬(wàn)漏一”，覆蓋大多數(shù)環(huán)境違法行為但還是有所遺漏。如果在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改中具體規(guī)定“按日計(jì)罰”，“未批先建”肯定可以適用。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，“按日計(jì)罰”并不是針對(duì)所有企業(yè)的，是針對(duì)被責(zé)令改正而拒不改正的企業(yè)，所以這是一個(gè)保障的措施。
太鋼環(huán)保部副部長(zhǎng)張國(guó)志理解的“按日處罰”是針對(duì)違法排污。他認(rèn)為，對(duì)于違法排污，企業(yè)的理解是政府不允許排放污染物，而企業(yè)私設(shè)排污口或上了一些不該上的設(shè)施。如果存在違法排污行為，要求企業(yè)在一定的時(shí)間內(nèi)必須解決，或者必須關(guān)停，如果不處理，違法企業(yè)很可能要面臨“按日計(jì)罰”。
如何理解無(wú)規(guī)定期限？
“按日計(jì)罰”制度再好，關(guān)鍵是執(zhí)行。執(zhí)行力或者可操作性不強(qiáng)，制度就會(huì)成為一張廢紙，對(duì)違法企業(yè)起不到震懾作用。“按日計(jì)罰”不封頂、無(wú)期限，看似很?chē)?yán)厲，但是否存在執(zhí)行難？
“按日計(jì)罰”是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定期限？王彬介紹說(shuō)，國(guó)外有兩種處理方式：一是不具體規(guī)定期限，英美法系國(guó)家主要采取這種模式。其背景是，行政部門(mén)執(zhí)法權(quán)限較小，行政處罰和行政強(qiáng)制主要依靠司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和當(dāng)事人的自覺(jué)，不限制按日處罰的期限，可以增強(qiáng)法律的威懾力，提高執(zhí)法效率；二是具體規(guī)定期限，大陸法系國(guó)家主要采取這種模式。其背景是，行政部門(mén)執(zhí)法權(quán)限較大，需要防止其過(guò)于依賴(lài)罰款而怠于采取強(qiáng)制執(zhí)行手段糾正違法行為。
在王彬看來(lái)，新法沒(méi)有限制“按日計(jì)罰”的期限，較為符合我國(guó)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的以申請(qǐng)法院執(zhí)行為主的強(qiáng)制執(zhí)行情況，適應(yīng)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法權(quán)威不足、強(qiáng)制手段有限、申請(qǐng)法院執(zhí)行難度較大的實(shí)際。
在“按日計(jì)罰”的實(shí)踐中，重慶市走在了全國(guó)的前頭。2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》在全國(guó)首創(chuàng)性地提出了按日累加處罰的理念，受到環(huán)保和法律界的廣泛關(guān)注。
《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第一百一十一條第二款規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。
據(jù)了解，《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施之初，重慶市通過(guò)媒體進(jìn)行了廣泛宣傳，還組織有關(guān)企業(yè)和單位開(kāi)展了專(zhuān)門(mén)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但仍有企業(yè)心存僥幸，不把“按日計(jì)罰”當(dāng)回事。但隨之而來(lái)的重罰讓違法企業(yè)望而生畏。
重慶川慶化工廠（以下簡(jiǎn)稱(chēng)川慶化工）建于1971年，位于渝北區(qū)洛磧鎮(zhèn)，是從事染料及染料中間體生產(chǎn)的國(guó)有大型企業(yè)。因生產(chǎn)設(shè)施陳舊，地下管網(wǎng)混亂，污水處理設(shè)施達(dá)不到處理要求，廢水不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，曾被環(huán)保部門(mén)行政處罰40余次，罰款金額共200多萬(wàn)元，但川慶化工拒絕繳納罰款，未按要求改正環(huán)境違法行為。
2009年，重慶市環(huán)保局向市政府建議對(duì)川慶化工停產(chǎn)治理，并吊銷(xiāo)其排污許可證，同時(shí)由環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)先后對(duì)其超證排污、無(wú)證排污的違法排污拒不改正的行為實(shí)施“按日計(jì)罰”8次，罰款金額共計(jì)1606萬(wàn)元。
經(jīng)環(huán)保部門(mén)每月現(xiàn)場(chǎng)檢查1～2次、宣傳環(huán)保法律法規(guī)、指導(dǎo)制定整改方案、督促整改，川慶化工如數(shù)繳納罰款，完成整改要求，做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。
重慶紫光天化蛋氨酸有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)紫光公司）位于重慶市豐都縣，其蛋氨酸生產(chǎn)項(xiàng)目打破國(guó)外封鎖和壟斷，填補(bǔ)國(guó)內(nèi)技術(shù)空白。但由于污染防治措施不盡成熟，至今未取得環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目審批同意。
紫光公司擅自開(kāi)工建成并投入生產(chǎn)，違法向環(huán)境排放廢水、廢氣，外排廢氣嚴(yán)重?cái)_民。在環(huán)保部門(mén)責(zé)令紫光公司改正違法排污行為后，紫光公司拒不改正。環(huán)保部門(mén)啟動(dòng)“按日計(jì)罰”程序：對(duì)公司從2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日違法排污拒不改正的行為予以按日累加處罰，共作出按日累加處罰決定20次，累計(jì)罰款2860萬(wàn)元。同時(shí)，環(huán)保部門(mén)致函豐都縣政府采取有效措施，解除公司環(huán)境污染危害，要求企業(yè)不得以任何理由借口恢復(fù)生產(chǎn)。紫光公司全面停止生產(chǎn)。
據(jù)了解，從2007年《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施以來(lái)，重慶市共對(duì)69起拒不改正的違法排污行為實(shí)施了“按日計(jì)罰”。在重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)法規(guī)處副處長(zhǎng)唐翔看來(lái)，“按日計(jì)罰”具有很強(qiáng)的可操作性。
據(jù)重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長(zhǎng)漆林介紹，實(shí)踐操作中，重慶市的做法是：在檢查當(dāng)日發(fā)現(xiàn)排污者的違法排污行為之后，立即發(fā)出《環(huán)境違法行為改正通知書(shū)》書(shū)面責(zé)令其改正，當(dāng)再次進(jìn)行檢查時(shí)，如果違法行為仍然持續(xù)，則對(duì)違法排污拒不改正的行為進(jìn)行調(diào)查取證后實(shí)施“按日計(jì)罰”，違法排污行為持續(xù)的時(shí)間為“按日計(jì)罰”的期間。
在“按日計(jì)罰”執(zhí)行過(guò)程中，能否發(fā)動(dòng)公眾的力量？對(duì)此，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍表示，環(huán)保制度在宣傳推廣時(shí)會(huì)遇到疑問(wèn)，而在信息公開(kāi)和公眾參與過(guò)程中能回答問(wèn)題。“按日計(jì)罰”在實(shí)踐中如何執(zhí)行？如果這些信息每個(gè)小時(shí)都讓公眾去了解，那么公眾會(huì)問(wèn)，這些企業(yè)每小時(shí)都在超標(biāo)，是不是受到了“按日計(jì)罰”？是誰(shuí)阻止了“按日計(jì)罰”？環(huán)保組織、公益組織也希望理性、有序地參與監(jiān)督。
處罰有沒(méi)有上限？
重罰可以讓違法排污企業(yè)生畏。有人說(shuō)，“按日計(jì)罰”就是重罰企業(yè)“上不封頂”。在此，“上限”并不是可以簡(jiǎn)單地按字面意思理解的。
關(guān)于“按日計(jì)罰”有沒(méi)有上限的問(wèn)題，全國(guó)人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東在接受全國(guó)人大新聞局組織的《環(huán)保法》修改聯(lián)合采訪時(shí)給出了答案。他說(shuō)，“按日計(jì)罰”沒(méi)有上限的說(shuō)法不是很全面，不是很準(zhǔn)確。
童衛(wèi)東說(shuō)，在新法中沒(méi)有明確“按日計(jì)罰”的數(shù)額是多少，因?yàn)橹饕?ldquo;按日計(jì)罰”是在原來(lái)環(huán)境保護(hù)單行法的基礎(chǔ)上，依據(jù)具體違反了哪一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)單行法來(lái)作出的處罰規(guī)定。水、大氣等單行法中都就具體違法行為和按照什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處罰作出了規(guī)定。這是按照原來(lái)環(huán)境保護(hù)單行法作出規(guī)定的數(shù)額來(lái)連續(xù)“按日計(jì)罰”。
童衛(wèi)東解釋?zhuān)路ㄐ薷暮笤黾恿?ldquo;按日計(jì)罰”內(nèi)容是起引導(dǎo)作用的規(guī)定，就是按照單行法來(lái)確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。法條確定了幾個(gè)要素，一是污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本，二是違法行為造成了直接損失和違法所得，就是單行法以后確定的罰款數(shù)額要根據(jù)這些因素來(lái)確定，所以實(shí)際上是有標(biāo)準(zhǔn)的。如果說(shuō)沒(méi)有上限，是這部法沒(méi)有確定封底限是多少，但是具體單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)重慶市的經(jīng)驗(yàn)，“上不封頂”的含義在唐翔看來(lái)是這樣的：第一次檢查發(fā)現(xiàn)違法排污行為，第二次檢查時(shí)行為仍未改正，則從第一次檢查之日起到第二次檢查之日止，形成一個(gè)完整的獨(dú)立的“按日計(jì)罰”時(shí)間段，實(shí)施“按日計(jì)罰”；如果“按日計(jì)罰”結(jié)束后，再次檢查，發(fā)現(xiàn)違法排污行為仍未改正，那么從上次檢查之日起至本次檢查之日止又形成一個(gè)新的獨(dú)立完整的累計(jì)處罰時(shí)間段；依次類(lèi)推。因而，假設(shè)違法排污行為一直持續(xù)，那么行為將不斷受到按日累加處罰，受到的罰款數(shù)額將無(wú)限遞增，即“上不封頂”。
“實(shí)踐中，違法排污行為不能一直持續(xù)，在實(shí)施‘按日計(jì)罰’不能達(dá)到糾正違法行為的目的時(shí)，環(huán)保部門(mén)會(huì)根據(jù)案件具體情況，依法采取其他措施，如責(zé)令限期治理、報(bào)請(qǐng)人民政府責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉等，最終達(dá)到糾正違法排污行為的目的。”漆林告訴記者。
王彬認(rèn)為，新法規(guī)定是“上不封頂”的：一是沒(méi)有具體限制按日處罰的最長(zhǎng)期限，二是沒(méi)有限制每日罰款額的上限。但是，新法的“按日計(jì)罰”規(guī)定，要通過(guò)水、氣等環(huán)境保護(hù)單行法的具體處罰條款結(jié)合，才能具體實(shí)施，環(huán)境保護(hù)單行法是可以封頂?shù)。新法增加了一個(gè)指引性的規(guī)定，授權(quán)單行法按照幾個(gè)要素確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。如果說(shuō)沒(méi)有上限，是這部法沒(méi)有確定封底限是多少，但是單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
王彬說(shuō)，因此，準(zhǔn)確地說(shuō)，“按日計(jì)罰”是沒(méi)有直接封頂、統(tǒng)一封頂，而是授權(quán)環(huán)境保護(hù)單行法根據(jù)具體情況，為環(huán)境違法行為個(gè)別封頂。
“按日計(jì)罰”是不是會(huì)大大增加企業(yè)的運(yùn)行成本呢？張國(guó)志認(rèn)為，如果有排污行為的話，首先是看企業(yè)是不是合法？除了合法，還要合規(guī)。如果都做到了，應(yīng)該說(shuō)企業(yè)不會(huì)有這種問(wèn)題。對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何審批、辦理任何手續(xù)，冒出的違法排污行為，是要嚴(yán)格處罰的。
罰款數(shù)額該如何測(cè)算？
在此前的修法審議中，還有不少代表反映，原來(lái)法律的處罰額比較低，而且都是具體數(shù)額，并且設(shè)定了處罰上限。“按日計(jì)罰”出臺(tái)后，“違法成本高，守法成本低”的情況能否改變？
王彬認(rèn)為，連續(xù)罰罰款額的確定，有兩種：與第一次罰款相同；與第一次罰款不同，單獨(dú)規(guī)定。新法規(guī)定相同，體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”，將后續(xù)違法同等對(duì)待。
罰款額怎么具體確定？王彬解釋?zhuān)诙钜?guī)定“依照有關(guān)法律法規(guī)按照……等因素確定的規(guī)定”執(zhí)行，有兩個(gè)意思：一是依照有關(guān)法律法規(guī)，即授權(quán)有關(guān)法律法規(guī)具體規(guī)定；二是按照違法成本因素確定，這就要求有關(guān)法律法規(guī)在確定罰款數(shù)額時(shí)，全面考慮防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素。
罰款額提高以后，規(guī)范罰款的自由裁量就成為一個(gè)重要問(wèn)題。美國(guó)為了實(shí)施環(huán)境罰款，開(kāi)發(fā)了各種計(jì)量模型，并制定了相關(guān)的政策文件，值得我國(guó)借鑒。
王彬說(shuō)，根據(jù)上述要求，許多環(huán)境保護(hù)單行法律法規(guī)的罰款規(guī)定需要修改，這是因?yàn)椋旱谝唬鄶?shù)罰款規(guī)定只是規(guī)定了罰款上下限額，沒(méi)有與上述因素掛鉤；第二，許多法律法規(guī)十幾年沒(méi)改，考慮通貨膨脹等因素，處罰力度實(shí)際是嚴(yán)重下降的。
據(jù)了解，罰款數(shù)額的計(jì)算方面，根據(jù)《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第一百一十一條第二款規(guī)定，具體做法是根據(jù)違法排污行為持續(xù)天數(shù)，按日累加進(jìn)行處罰。日處罰額度按照“本條例規(guī)定的罰款額度”確定，通常與對(duì)第一次檢查當(dāng)日違法排污行為的罰款數(shù)額一致。
漆林說(shuō)，“按日計(jì)罰”在設(shè)計(jì)上考慮到了時(shí)間因素，既能加重處罰，又能加快整改。隨著違法排污行為的持續(xù)，罰款數(shù)額不斷遞增，違法時(shí)間越長(zhǎng)，所受到的處罰越重，從而實(shí)現(xiàn)責(zé)罰一致。因此，“按日計(jì)罰”能在很大程度上解決“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題。對(duì)以追求經(jīng)濟(jì)效益為基本目標(biāo)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，“按日計(jì)罰”制度猶如高懸在頭上的一把利劍，具有很強(qiáng)的警示作用。重慶市實(shí)施“按日計(jì)罰”制度以后，與制度實(shí)施前相比，企業(yè)違法行為呈逐年下降趨勢(shì)，而違法排污的整改速度也加快了，一些過(guò)去屢罰屢犯的違法案件得到了有效的遏制。
對(duì)地方立法將帶來(lái)什么改變？
廣東金度律師事務(wù)所的律師吳青在接受采訪時(shí)認(rèn)為，新法有一個(gè)可關(guān)注的地方，就是對(duì)地方性法規(guī)的影響。對(duì)省、自治區(qū)、直轄市來(lái)講，全國(guó)人大立法重點(diǎn)也是地方立法修改的重點(diǎn)。新法出臺(tái)后，為地方立法提供了非常好的上位法依據(jù)，對(duì)上位法有的規(guī)定，地方可以作出更嚴(yán)的規(guī)定。
吳青說(shuō)，新法規(guī)定了“按日計(jì)罰”的基本原則，地方可以就現(xiàn)有《環(huán)保法》規(guī)定之外的種類(lèi)也實(shí)行“按日計(jì)罰”。對(duì)地方的環(huán)保立法，我理解是可以嚴(yán)于國(guó)家的環(huán)保立法，這為地方提供了很好的制定法律的上位法依據(jù)。
關(guān)于授權(quán)地方擴(kuò)展“按日計(jì)罰”違法行為的種類(lèi)，王彬認(rèn)為，這屬于中央和地方分享環(huán)境立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定，是以往的環(huán)境立法授權(quán)中沒(méi)有的。允許地方性法規(guī)在法律已有的規(guī)定之外，另行作出突破性規(guī)定，這對(duì)于國(guó)家和地方協(xié)同推進(jìn)環(huán)境立法，具有重要意義。
王彬說(shuō)，《立法法》規(guī)定，對(duì)于國(guó)家立法事項(xiàng)，地方性法規(guī)可以根據(jù)本地實(shí)際情況作具體規(guī)定，也可以在法律未制定前根據(jù)實(shí)際需要率先制定地方性法規(guī)。但是，在行政許可、行政強(qiáng)制等類(lèi)別的立法權(quán)限嚴(yán)格控制的情況下，地方性立法難以在法律之前取得實(shí)質(zhì)性突破，而國(guó)家立法授權(quán)往往都是配套性授權(quán)，缺乏實(shí)質(zhì)意義，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條規(guī)定：“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。”而國(guó)家立法在缺乏地方立法經(jīng)驗(yàn)的情況下，也很難作出重大創(chuàng)新。
王彬認(rèn)為，這種地方和國(guó)家分享立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定，如果推廣開(kāi)來(lái)，必然有利于促進(jìn)法律制度創(chuàng)新，對(duì)于生態(tài)文明制度體系建設(shè)、對(duì)于整個(gè)立法體系的完善，都有推動(dòng)作用。
重慶市環(huán)保局法規(guī)處劉賓七說(shuō)，盡管我國(guó)《立法法》有相關(guān)規(guī)定，在過(guò)去的環(huán)保法律法規(guī)中，尚未有授權(quán)地方擴(kuò)展“按日計(jì)罰”違法行為種類(lèi)的規(guī)定。
劉賓七認(rèn)為，為了適應(yīng)各地方環(huán)境污染狀況的特點(diǎn)，滿足各地環(huán)境保護(hù)管理的不同需要，為地方環(huán)保立法留有空間，這次授權(quán)賦予了地方性法規(guī)更大的行政處罰設(shè)定權(quán)，為“按日計(jì)罰”的適用情形開(kāi)了口子，授權(quán)地方性法規(guī)根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，除違法排污的情形外，可以增加規(guī)定對(duì)其他環(huán)境違法行為實(shí)施“按日計(jì)罰”，是一種突破和創(chuàng)新。
深圳人居委法規(guī)處副處長(zhǎng)洪曉群近日表示，新法為強(qiáng)化和落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任奠定了法律基礎(chǔ)。據(jù)了解，深圳將提高“按日計(jì)罰”的可操作性。洪曉群說(shuō)：“深圳早在2009年修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中就創(chuàng)設(shè)了‘按日計(jì)罰’制度，不僅明確規(guī)定了‘按日計(jì)罰’的違法行為種類(lèi)，也規(guī)定了‘按日計(jì)罰’的幅度和要求。”他認(rèn)為，新法出臺(tái)后，深圳應(yīng)當(dāng)結(jié)合新法修訂精神，進(jìn)一步細(xì)化和完善“按日計(jì)罰”程序，提高“按日計(jì)罰”的可操作性。
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