環(huán)保：讓矛盾處置回歸法治軌道
近日，南方周末刊登一篇《什邡后遺癥》的文章，講述了2012年7月2日群體抗議事件之后，什邡經(jīng)濟建設面臨的困局。
這則報道引來網(wǎng)友謾罵，認為媒體在替政府說話。為何網(wǎng)絡出現(xiàn)一邊倒的輿論，群體性矛盾處置如何回歸法治軌道，一鬧就停的困局真的就無法破嗎？
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黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），要求深入推進依法行政，加快建設法治政府；提高全民法治觀念，推進法治社會建設。這些規(guī)定要求，為完善化解大型建設項目社會矛盾糾紛提供了原則和方向。
從2007年福建廈門PX項目事件開始到今年3月廣東茂名PX項目事件；從2009年北京六里屯反對建設垃圾焚燒事件到今年5月的浙江余杭中泰垃圾焚燒廠遭遇公眾抵制，鄰避運動一詞越來越為中國老百姓所熟知，除了化工、垃圾焚燒，還有像地鐵建設、高壓線、新發(fā)電廠都不時遭到附近公眾的抵制。
在現(xiàn)實生活中，對于民眾發(fā)出抗議大型建設項目的強烈呼聲，地方政府出于維護社會穩(wěn)定的目的，而不得不宣布撤銷這一項目。這種信息不對稱條件下通過網(wǎng)絡審判形成的社會共識是不是良性的民意表達？符不符合法治本意？
群體性事件頻發(fā)最根本的原因，仍然是項目決策制度本身存在著漏洞和缺陷，所以最關鍵的改革還是要從根子上著手，完善制度建設。
網(wǎng)絡審判無助于解決問題
網(wǎng)絡等新媒體的出現(xiàn)為公眾參與提供了新的輿論空間。在很多環(huán)境類群體性事件發(fā)展的初期，網(wǎng)絡表現(xiàn)出極大的社會動員能力，不同的網(wǎng)絡民聲，代表了公眾對公共事件的看法。隨著輿情發(fā)展，在虛擬的網(wǎng)絡世界中，有些言行十分激烈，甚至凌駕于法律之上，對某一公共事件進行輿論審判。在這其中，意見領袖對社會輿論的影響遠遠超出了沉默的大多數(shù)，導致出現(xiàn)一邊倒輿論。
同時，當網(wǎng)絡審判延伸至現(xiàn)實生活中，號稱民意的話語乃至情緒化的共鳴效應逐步支配政治以及公共選擇，甚至還有可能反過來導致輿論綁架權力，使得權力運作難以理性化，對政府公共權力的執(zhí)行方式產(chǎn)生不良影響。
網(wǎng)絡提供了充分表達意見的場地，公眾能夠行使參與權、表達權、監(jiān)督權。但是，網(wǎng)絡社會不是純粹意義上的虛擬社會。作為現(xiàn)實社會在網(wǎng)絡空間的延伸，網(wǎng)絡社會也應該是法治社會，而非“法外之地”，網(wǎng)絡言行同樣要受制于法律和道德的約束。
一味的網(wǎng)絡宣泄不能達成社會共識。一些公眾自由表達自己聲音的同時，受到群體輿論的裹挾和從眾心理的影響，原本分散的負面心態(tài)和情緒聚合、放大、發(fā)酵，理性判斷、推理能力下降，既不考慮信息的可靠性和真實性，也不考慮網(wǎng)絡審判的合理性和合法性，發(fā)出不負責任的言論。在這種情況下，整個社會難以形成良性社會輿論和溝通格局，不利于形成社會共識，也無法為解決矛盾糾紛提供正能量。
因此，《決定》和即將實施的新《環(huán)保法》，在充分保護公眾知情權和監(jiān)督權的基礎上，依法強化損害生態(tài)環(huán)境等重點問題治理。政府應當充分利用自身的網(wǎng)站平臺及時發(fā)布信息，開設網(wǎng)民訴求通道，回應網(wǎng)民提出的各種問題，有效化解隔閡和對立情緒，合理地疏導網(wǎng)絡輿論。
一鬧就停易陷入惡性循環(huán)
“一些地方政府迫于維穩(wěn)壓力，草草做出暫停和不再建設項目的承諾，帶了一個很不好的頭，公眾受到‘不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決’的負面激勵。”有多位親歷事件處理的政府官員以及研究群體性事件的專家發(fā)出如此感慨。
一方面看，政府在項目依法取得所有行政許可的情況，通過公告、電視新聞宣布今后不再建設，沒有法律依據(jù)。政府叫停止項目建設可以停到什么時候？這些問題的處置都需要在法律上找到依據(jù)。
從另一方面看，項目建設反對者發(fā)起的鄰避運動又成功嗎？運動是否給當?shù)鼐用駧碜畲蠡睦，其實是存有疑問的。比如在曠日持久的PX混戰(zhàn)中，每年超過千萬噸的PX消耗，必須依賴高價進口，自然也會推高下游產(chǎn)品的價格；又比如化州殯儀館事件，如果殯儀館最終建設不成，當?shù)厮勒哌z體還是要運到遠在茂名的殯儀館火化，最遠距離達到130公里……很難說這樣的鄰避是一種理性的選擇。
為何頻頻出現(xiàn)非理性的對抗？博弈雙方都應該靜下來自省。如果我們的政府能夠做好科普，征求意見，互動協(xié)商，讓信息更加公開和透明，增加自身公信力，同時加強環(huán)評，從嚴監(jiān)管；如果我們的公眾能夠?qū)W會理性對待，有序訴求，或許彼此間本不該有這樣的尖銳對立。
如此深刻自省并非每個人都能做到，切實轉(zhuǎn)變觀點，并付出行動，也絕非是一早一夕的事情，解決問題的關鍵是要在制度設計上，修正可能引發(fā)矛盾的疏漏。
政府在公共決策中根據(jù)法律法規(guī)要求或決策事項需要，通過各種渠道與形式吸納民意，使決策更加理性并更可接受。這是一種民主決策理念，最初是作為一種工作作風被引入黨和國家的文件及行為要求中，后來則隨著法治國家建設的推進而日益成為各級政府依法行政的制度要求。
然而，在實際執(zhí)行過程中，因為制度本身不到位、不完善，制度規(guī)范配套差、效力位階低、重模仿輕創(chuàng)新，加上一些官員對傳統(tǒng)的管制型行政模式存在很強的依賴，對于現(xiàn)代的開放型行政模式存在誤解甚至抵觸，導致制度在執(zhí)行過程中大打折扣。
針對這些現(xiàn)實問題，《決定》要求，健全依法維權和化解糾紛機制。強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，解決好群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。
程序完備才能讓反對者信服
在之前很多群體性事件的處理過程中，公眾的環(huán)境權益沒有得到政府應有的尊重和保障，公眾有權利和利益被侵害的感受；政府在前期的環(huán)境信息公開和決策參與程序方面，表面合法，但實際上存在瑕疵，致使公眾對項目選址充滿猜疑；公眾對于上馬項目的安全隱患存在恐懼心理，對政府監(jiān)管和企業(yè)治污均存在極大的不信任。
解決這些矛盾糾紛問題，需要矛盾雙方在法治框架下恪守規(guī)則。政府應盡快建立完善決策程序，加強環(huán)境監(jiān)管措施，并建立責任追究體系。
首先，制度設計要回應公眾核心關切。公共決策必須在更大范圍內(nèi)征求民意，而一旦公共決策形成，少數(shù)人的個別利益應當尊重多數(shù)人的利益和要求。由此可見，由多數(shù)決議為形式的方式是防止大批民眾抵制大型建設項目上馬的根本之道。
令人遺憾的是，現(xiàn)行制度對公眾關心的問題并沒有做出普遍適用、詳細準確的規(guī)定。比如：怎樣征求意見才能真正代表民意？在項目決策過程中聽證和民意調(diào)查是否具有法律效應？項目建成投產(chǎn)后環(huán)境監(jiān)管是否到位？能否做到充分的信息公開？官員上了項目撈了政績就走，造成了污染該如何追究其責任？
黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》為解決現(xiàn)實問題做出了原則規(guī)定。《決定》要求健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。
同時，《決定》提出建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。
其次，制度要實現(xiàn)利益均衡。很多群性體事件背后都有復雜的利益訴求，環(huán)保經(jīng)常成為各種利益方共同利用的具有正當性的博弈領域。如何平衡不同主體的利益，對利益受損方給予適當?shù)难a償，是最需要迫切解決的難題。
目前，環(huán)境保護公眾參與制度沒有細致地對主體間利益平衡進行關照和調(diào)整。健康權和財產(chǎn)權是公眾為關心核心利益，而制度設計中并沒有對這兩項權益做出細致的保護規(guī)定，導致公眾利益在受到侵害以后，找不到相應的制度規(guī)定維護自身權益。
政府在制度設計的過程中，只有對公眾參與有更徹底的認知，才能夠進行科學的矛盾調(diào)處。完整的環(huán)境利益保護機制應當包括：環(huán)境信息的獲取機制，利益訴求的凝聚機制，利益主張的表達機制，利益考量的壓力機制，利益保護的監(jiān)督機制，利益受損的矯正機制等。
針對目前制度上存在的缺陷和不足，為更好地維護群眾合法權益，《決定》提出，構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權益保障法律渠道。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求，依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果。
《決定》對依法行政提出更高的要求，為化解大型建設項目的矛盾糾紛指明了方向。要實現(xiàn)這些目標和要求，各級政府部門需要結合實際制訂可操作的博弈規(guī)則。同時，有了完善的決策程序、責任追究制度和矛盾糾紛處理機制，政府必須嚴格履行規(guī)定。政府通過履行這些程序規(guī)定，讓公眾從多維度了解項目的環(huán)境影響，并進行充分的分析和探討，有利于消除矛盾雙方的不信任。因此，只有決策符合法律程序規(guī)定，公眾才會真正買賬，才能打破一鬧就停的困境。
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