高起點(diǎn)謀劃好“十三五”規(guī)劃
■《統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與治理，加快建設(shè)長江綠色生態(tài)走廊的建議》
■《關(guān)于建立中國西部國家級第三方云災(zāi)備中心的建議》
■《關(guān)于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的建議》
■《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)污染防治，保障農(nóng)作物食品安全的建議》
鐘勤建，1957年9月生，研究生學(xué)歷，高級經(jīng)濟(jì)講師。歷任四川統(tǒng)計學(xué)校副校長、四川省交通管理學(xué)校副校長、農(nóng)工黨四川省委秘書長和副主委、四川省政協(xié)副秘書長、四川省統(tǒng)計局副局長。現(xiàn)任農(nóng)工黨四川省委副主委、四川省環(huán)境保護(hù)廳副廳長，第十二屆全國人大代表。
對話人全國人大代表、四川省環(huán)境保護(hù)廳
副廳長鐘勤建
采訪人本報記者童克難
“十三五”環(huán)保規(guī)劃站在了什么樣的歷史起點(diǎn)上？
■“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是明確小康社會的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、重要任務(wù)的綱領(lǐng)性文件。
記者：“十二五”以來，四川環(huán)保交出了一份怎樣的答卷？目前，還面臨哪些困難和壓力？
鐘勤建：總體來說還算可圈可點(diǎn)。我們緊緊圍繞省委、省政府中心工作，狠抓了總量減排、污染防治、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量改善，為全省加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展提供了良好環(huán)境支撐，成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
首先，總量減排扎實推進(jìn)。四川省連續(xù)4年圓滿完成總量減排任務(wù)，2014年四川省化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物同比削減1.0%、1.4%、1.0%和4.5%；二氧化氮濃度在持續(xù)上升7年后出現(xiàn)首次下降。
其次，環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好。2014年全省大面積長時間灰霾污染有所緩解，全省PM10年均濃度值同比下降5.7%，成都市PM2.5濃度同比下降20.6%，超額完成了年初省政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)。農(nóng)村環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率高達(dá)90%以上；水環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定；全省生態(tài)環(huán)境狀況良，總體穩(wěn)定。
再次，污染防治措施不斷強(qiáng)化。比如在大氣污染防治上，省政府與各市（州）政府簽訂了《目標(biāo)責(zé)任書》，可吸入顆粒物（PM10）指標(biāo)納入績效考核，二氧化硫、氮氧化物、煙塵3項減排和空氣環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列為污染防治專項資金安排重點(diǎn)。在水污染防治上，新修訂《四川省飲用水水源保護(hù)管理條例》頒布實施，開展了城市飲用水水源地保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)。在土壤污染防治上，發(fā)布了《四川省土壤污染狀況調(diào)查公報》，出臺了《四川省土壤環(huán)境監(jiān)測制度改革試點(diǎn)方案》。在重金屬污染防治和危險廢物管理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)以及城市環(huán)境保護(hù)方面也做了大量的工作，取得了一些積極成績。
目前面臨的挑戰(zhàn)和壓力主要有：首先，污染物排放仍處于高位水平。今后一段時期，四川將大力實施天府新區(qū)、成渝城市群建設(shè)，推進(jìn)“絲綢之路、長江經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化將持續(xù)快速發(fā)展，資源需求量持續(xù)快速增長，污染物排放總量居高不下。部分地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)尚未發(fā)展成支柱，結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入攻堅期，許多產(chǎn)能過剩但不落后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度較大。同時由于經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難增多，一些地方政府和企業(yè)治污力度可能減弱，環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨。
其次，布局性污染“點(diǎn)狀轉(zhuǎn)移、面上擴(kuò)張”。四川省域面積廣闊，不同地區(qū)的發(fā)展方向和格局不同。例如川西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好，屬于重點(diǎn)保護(hù)和限制開發(fā)地區(qū)，而川南沿江一帶的自貢至瀘州地區(qū)，主要是化工企業(yè)，屬于重點(diǎn)的污染防控區(qū)域。區(qū)域發(fā)展格局及城鎮(zhèn)化形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，生態(tài)安全格局與區(qū)域型環(huán)境污染也呈現(xiàn)新的特征。
在環(huán)境質(zhì)量改善方面，局部地區(qū)長期超過環(huán)境承載能力，需要下大力進(jìn)行治理和修復(fù)。新老問題復(fù)雜多樣，生態(tài)空間安全格局、區(qū)域型環(huán)境污染等應(yīng)對難度大。區(qū)域大氣霧霾、江河流域性生態(tài)失衡等重大環(huán)境與生態(tài)問題仍將存在一段時間。
另一個不可回避的問題是，四川省是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展是第一要務(wù)的省情不變。環(huán)保如何為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)高效的發(fā)展，是當(dāng)前面臨的主要難題。
今年是新《環(huán)保法》實施第一年，環(huán)保法的頒布和實施對地方環(huán)境監(jiān)管提出了更高要求？傮w來看，四川省環(huán)境監(jiān)管能力尚待提高，環(huán)境監(jiān)管機(jī)制改革也相對滯后。
記者：明年就是“十三五”開局之年，即將開啟全面建成小康社會的最后5年。您認(rèn)為“十三五”環(huán)保規(guī)劃在全面建成小康社會的總體目標(biāo)中，應(yīng)該起到什么作用？
鐘勤建：“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是實現(xiàn)全面建成小康社會的總體目標(biāo)重要組成部分，是明確小康社會的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、重要任務(wù)的綱領(lǐng)性文件。
良好的生存環(huán)境，是人們生活的“必需品”之一。小康社會目標(biāo)指標(biāo)體系必然包含著環(huán)境質(zhì)量方面目標(biāo)指標(biāo)，這樣才能更好地體現(xiàn)人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的需求，讓人民群眾切身感受到小康社會帶來的福祉。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)應(yīng)該是一個基本要求性、民生導(dǎo)向型、要素全覆蓋的環(huán)境小康底線，是基本型小康指標(biāo)（絕大部分人口不掉隊）+率先改善達(dá)標(biāo)的標(biāo)桿地區(qū)+污染嚴(yán)重區(qū)域的大幅度質(zhì)量改善進(jìn)程，要與不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，體現(xiàn)區(qū)域差異化。
“十三五”期間，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還未全面完成，污染物排放總量仍然居高不下。而隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展方式將出現(xiàn)根本性改變，環(huán)保部門必須轉(zhuǎn)變工作思路、改變工作方法，科學(xué)認(rèn)識新常態(tài)、主動適應(yīng)新常態(tài)、積極引領(lǐng)新常態(tài)。變被動規(guī)劃為主動規(guī)劃，從源頭奠定環(huán)境保護(hù)格局，構(gòu)建以節(jié)約環(huán)保、環(huán)境資源合理利用、污染減排、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境公共服務(wù)為主的環(huán)境保護(hù)綜合決策平臺，樹立“底線思維”，做好“底線管理”，實現(xiàn)“空間協(xié)調(diào)有序開發(fā)、區(qū)域污染協(xié)同防治、資源能源集約發(fā)展、環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境同步”，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
“十三五”環(huán)保規(guī)劃應(yīng)考慮哪些因素？
■做好規(guī)劃銜接，規(guī)劃目標(biāo)要可達(dá)，規(guī)劃編制中要突出民主，推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)。
記者：在制定“十三五”環(huán)保規(guī)劃時，應(yīng)考慮哪些因素？
鐘勤建：“十三五”時期是全面建成小康社會最后沖刺的5年，也是全面深化改革取得決定性成果的5年。編制好“十三五”環(huán)保規(guī)劃，要認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，充分認(rèn)識國際環(huán)境的深刻變化，準(zhǔn)確把握我國發(fā)展新的階段性特征和面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)，突出改革創(chuàng)新，著力在建設(shè)生態(tài)文明、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、破解深層次矛盾上奮發(fā)有為，取得更大進(jìn)展。在制定規(guī)劃時需注意以下幾個方面：
做好規(guī)劃銜接。與以往規(guī)劃不同，“十三五”規(guī)劃是一個目標(biāo)基本確定了的規(guī)劃，就是：黨的十八大提出的在建黨一百年時全面建成小康社會，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、人民民主不斷擴(kuò)大、文化軟實力顯著增強(qiáng)、人民生活水平顯著提高和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)取得重大進(jìn)展等五大目標(biāo)。這個歷史坐標(biāo)，要求必須科學(xué)謀劃“十三五”目標(biāo)指標(biāo)。黨的十八大、十八屆三中全會提出“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，深化生態(tài)文明體制機(jī)制改革，對“十三五”時期工作給出了頂層設(shè)計。
“十三五”環(huán)保規(guī)劃編制要做好上下銜接、左右對接，既要落實國家約束性指標(biāo)及預(yù)期性指標(biāo)，也要體現(xiàn)提高生態(tài)文明水平、全面建成小康社會、“中國夢”四川篇章的內(nèi)在要求。一是全面銜接國家和省上的重大戰(zhàn)略部署、全省重大工作。尤其是要做好與國家“一路一帶”建設(shè)、西部大開發(fā)、天府新區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略布局的銜接，做好與省委省政府“與全國同步建成小康社會”奮斗目標(biāo)的銜接。在目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)和措施等方面要注重與《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》、四川省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要的銜接，緊密結(jié)合實施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”和推進(jìn)“兩個跨越”。二是加強(qiáng)與四川省五大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃、省上重點(diǎn)專項規(guī)劃，以及各部門規(guī)劃的銜接和對接，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是科學(xué)制定環(huán)保規(guī)劃體系，做好環(huán)保規(guī)劃的“六個銜接”：即與全面建成小康社會的目標(biāo)指標(biāo)銜接、與國家“三大行動計劃”（水、氣、土）的銜接、與污染物排放總量控制的銜接、與環(huán)境質(zhì)量改善的銜接、與全面深化改革的銜接、與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新的銜接。
規(guī)劃目標(biāo)要可達(dá)。要綜合考慮我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的歷史階段、環(huán)境保護(hù)和管理工作基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性以及政府事權(quán)、指標(biāo)的穩(wěn)定性等因素，把可達(dá)可控作為核心，實事求是地設(shè)置規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)。既要滿足全面建成小康社會目標(biāo)的新要求，還要腳踏實地、能夠達(dá)成。既要以5年為主，銜接2020年全面建成小康社會各項目標(biāo)，又要考慮更長時期的遠(yuǎn)景發(fā)展。注重規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的可行、可達(dá)、可分解、可評估、可考核，盡力而為、量力而行。做好預(yù)算平衡、落實資金渠道，因地制宜，避免“大而全”和“同一化”，確保規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)、工程項目能夠接地氣，落到實處。
規(guī)劃編制中要突出民主。要做到問計于民、問需于民，廣泛聽取民主黨派、人民團(tuán)體、社會組織、專家學(xué)者和基層干部群眾的意見建議，開門編規(guī)劃，使規(guī)劃能夠更好地體現(xiàn)民意、匯聚民智、凝聚民力、服務(wù)民生，從而調(diào)動和整合社會各方面力量和資源，凝聚社會各界智慧，提高規(guī)劃的民主化、科學(xué)化水平，讓廣大人民群眾通過規(guī)劃實施有切實感受。
要注重區(qū)域的差異性。四川與全國一樣，幅員廣闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、資源環(huán)境稟賦和環(huán)境問題存在較大差異，必須強(qiáng)化分區(qū)、分類指導(dǎo)，針對重點(diǎn)區(qū)域（流域）、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)確定差別化的控制要求。對不同區(qū)域提出不同的大氣污染防治和目標(biāo)管理要求，分流域、分城市、分控制單元實施分類水質(zhì)管理。
要注重貫徹落實新《環(huán)保法》。十八屆四中全會明確了全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)安排，“十三五”是貫徹落實新《環(huán)保法》重要時期，環(huán)境保護(hù)面臨重大轉(zhuǎn)型。規(guī)劃編制中必須以法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為依據(jù)，規(guī)劃必須在法規(guī)定的范圍內(nèi)做事，依法行事。同時加快完善生態(tài)環(huán)保法規(guī)體系，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)環(huán)境司法建設(shè)，實行最嚴(yán)密的法治監(jiān)督，對污染源、排放過程和環(huán)境介質(zhì)依法統(tǒng)一監(jiān)管，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
要科學(xué)把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長階段，環(huán)境壓力進(jìn)入調(diào)整期。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施，污染物新增量漲幅進(jìn)入收窄期。能源日益清潔化，排放強(qiáng)度進(jìn)入回落期。同時，也處于增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期的“三期疊加”，是轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。在經(jīng)濟(jì)下行、政府和企業(yè)資金捉襟見肘情況下，治理行動難免不夠堅決，區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移帶來了資源消耗、環(huán)境污染空間結(jié)構(gòu)的變化。
要推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)。在市縣層面推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，是中央全面深化改革工作中的一項重要任務(wù)。“多規(guī)合一”是改革政府規(guī)劃體制的重要基礎(chǔ)，實現(xiàn)了一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，建立了統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，能夠解決目前規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，保障了規(guī)劃的有效實施。“多規(guī)合一”有利于將環(huán)境保護(hù)更好地融入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，有利于環(huán)境保護(hù)參與綜合決策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
“十三五”規(guī)劃的制定有何建議？
■“十三五”環(huán)保規(guī)劃中，要強(qiáng)化環(huán)境與健康關(guān)聯(lián)的思想，將環(huán)境與健康風(fēng)險管理機(jī)制納入其中。
記者：據(jù)了解，多年來您一直堅持，環(huán)境保護(hù)工作要從公眾健康視角來謀劃。這對做好“十三五”環(huán)保規(guī)劃有什么啟迪？
鐘勤建：我一直認(rèn)為，環(huán)境質(zhì)量的改善還不是環(huán)保工作的最終目標(biāo)，最終的目標(biāo)是要維護(hù)人民群眾的身體健康。環(huán)境保護(hù)的成效應(yīng)該讓老百姓切身體會到、感受到、分享到。維護(hù)公眾健康應(yīng)該成為環(huán)境保護(hù)工作的最根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，應(yīng)該把維護(hù)公眾健康上升為政府環(huán)保工作的指導(dǎo)思想。所以我建議“十三五”環(huán)保規(guī)劃中，要強(qiáng)化環(huán)境與健康關(guān)聯(lián)的思想，將環(huán)境與健康風(fēng)險管理機(jī)制納入其中，做好重點(diǎn)地區(qū)的摸底與調(diào)查工作，建立清單，由國家層面解釋環(huán)境與健康風(fēng)險的關(guān)系，并從這一指導(dǎo)思想出發(fā)做好環(huán)保工作的頂層設(shè)計。
記者：本次人代會您提交了好幾個建議案，其中有關(guān)“加快建設(shè)長江綠色生態(tài)走廊”備受關(guān)注。請問這也是“十三五”規(guī)劃要謀劃的嗎？
鐘勤建：長江通道是我國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線，在區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要戰(zhàn)略地位。去年9月國務(wù)院正式發(fā)布《依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是黨中央、國務(wù)院謀劃中國發(fā)展新棋而作出的重大戰(zhàn)略決策。為切實推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，我從環(huán)保視角提出了4點(diǎn)建議，希望對做好“十三五”規(guī)劃有所裨益。
一是建立長江流域生態(tài)環(huán)保合作協(xié)調(diào)機(jī)制。建議設(shè)立國家級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)解決跨部門、跨行政區(qū)域的重大生態(tài)環(huán)境問題；建議建立沿江政府首長聯(lián)席會議制度，共同探討解決重大問題，形成規(guī)范的對話與協(xié)商；建議充分發(fā)揮現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)作用，整合、優(yōu)化、明晰相關(guān)職能職責(zé)。
二是實行長江流域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管和治理。建議研究制定長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，明確工作時間表和路線圖，并做到“多規(guī)合一”、相互銜接；建議沿江省市共同設(shè)立長江水環(huán)境保護(hù)治理基金，加大對環(huán)境突出問題聯(lián)合治理力度；建議建立跨界河流交接斷面水質(zhì)目標(biāo)管理和考核制度，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段，逐步建立健全信息通報、環(huán)境準(zhǔn)入、結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)監(jiān)管、截流治污等一體化跨界河流污染綜合防治體系；同時鼓勵跨界地區(qū)打破行政區(qū)域限制，推進(jìn)跨界地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通。
三是探索開展全流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。建議設(shè)立長江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金，構(gòu)建“生態(tài)補(bǔ)償網(wǎng)”；出臺流域上下游資金補(bǔ)償辦法，國家明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等；建立水環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度，沿江各省、市共同研究起草補(bǔ)償協(xié)議，明確各自責(zé)任義務(wù)。
四是加大對長江上游地區(qū)支持力度。建議加強(qiáng)中央財政支持，實施有利于長江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財政轉(zhuǎn)移支付政策，擴(kuò)大中央財政生態(tài)補(bǔ)償實施范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，支持上游地區(qū)集中開展主要支流水污染治理和良好水體保護(hù)，并按照“先上后下”和“上下游同步”的原則，推動水污染防治重點(diǎn)向上游推移。此外，建議加強(qiáng)中央項目支持，在制定國家“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和年度投資安排計劃時，重點(diǎn)支持環(huán)保、低碳項目在上游落地，同時通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)，大力發(fā)展上游地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)。最后呼吁加強(qiáng)中央政策支持，實施長江上游生態(tài)屏障工程、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等稅收優(yōu)惠和差別稅率，支持上游地區(qū)探索開展水電資源有償使用和補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，支持建立長江上游國家生態(tài)文明先行示范區(qū)和富有地方特色的國家公園等。
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