城市群能否緩解城市病？
國務院日前批復同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是貫徹落實長江經(jīng)濟帶重大國家戰(zhàn)略的重要舉措，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》出臺后國家批復的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。
《規(guī)劃》提出了打造中國經(jīng)濟發(fā)展新增長極、中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)、內(nèi)陸開放合作示范區(qū)、“兩型”社會建設引領(lǐng)區(qū)的戰(zhàn)略定位，以及到2020年和2030年兩個階段的發(fā)展目標，并明確了六個方面的重點任務。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；二是基礎設施互聯(lián)互通；三是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；四是共建生態(tài)文明；五是公共服務共享；六是深化對外開放。
繼“長三角”城市群和“珠三角”城市群之后，長江中游城市群正式進入我國城市群序列。日前，國務院批復同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。
在中國已進入大城市病高發(fā)期的背景下，城市群的規(guī)劃和建設對于城市管理和生態(tài)環(huán)境建設具有哪些現(xiàn)實意義？打破行政區(qū)域規(guī)劃，設立城市群的發(fā)展戰(zhàn)略，在帶給中小城市發(fā)展機遇的同時，能否通過疏解大城市資源壓力來緩解或者解決大城市？
事實證明，此前已經(jīng)獲得批復的長三角城市群和珠三角城市群已經(jīng)起到了財富的引領(lǐng)作用，但是“簡單均衡”的發(fā)展模式同樣導致城市群可持續(xù)發(fā)展的前景不容樂觀，那么長江中游城市群如何總結(jié)長三角和珠三角城市群在生態(tài)保護方面的經(jīng)驗和教訓？包含武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群在內(nèi)的長江中游城市群在“共飲長江水”的維系之下，長江的生態(tài)安全，關(guān)系建設長江中游城市群的全局。那么又如何做好生態(tài)這篇大文章？帶著這些問題，記者走訪了相關(guān)專家。
1城市群能否緩解城市病？
由于城市群會對中小城市抱團，中小城市將迎來發(fā)展機遇，同時倒逼大城市進行部分功能疏解，以達到緩解大城市病的作用
“大城市病”在我國已不容忽視。中國社科院此前發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告NO.7》稱，中國已進入大城市病高發(fā)期，當前287個地級及以上建制市近九成處于“亞健康”狀態(tài)，存在諸如二元結(jié)構(gòu)加劇、環(huán)境質(zhì)量下降、交通擁堵嚴重、城市脆弱性凸顯等問題。
數(shù)據(jù)顯示，1978~2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%，已達世界平均水平，100萬人以上的特大城市已達66座。中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員單菁菁在接受記者采訪時介紹說，從全國城市發(fā)展的總體情況來看，相比于倫敦、紐約、巴黎等一些發(fā)達國家的城市，我國城市的健康發(fā)展水平普遍偏低，城市內(nèi)部發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為突出，城市健康發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
中國新型城鎮(zhèn)化建設正在起步，但中國目前有2.6億農(nóng)民工，這樣數(shù)量龐大的一個群體的城鎮(zhèn)化進程，絕不是一蹴而就的事情。
在當下的進城務工的農(nóng)民中，第一代中很多人還眷戀著土地和田園生活，期待著在城市打幾年工便衣錦還鄉(xiāng)。而更多的新生代農(nóng)民工，早已經(jīng)習慣了城市生活，不愿再回到家鄉(xiāng)“面朝黃土背朝天”。但在碩大的城市找到他們的立足之地，卻各有各的為難之處。
與此同時，北上廣等超級大都市的承載能力日趨飽和也是不爭的事實。交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏，隨著城市人口規(guī)模的進一步擴大，很多公共設施都將難以承載。不過，簡單增加城市容量絕不是解決人口數(shù)量猛增的正確方法，有的甚至易造成更加嚴重的后果。“貪多求大”的城鎮(zhèn)化建設也導致一些“空城”誕生。
雖然前進道路面臨著諸多挑戰(zhàn)，但城鎮(zhèn)化仍是目前中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。而“城市群”的建設，會將大城市和中小城市的優(yōu)勢發(fā)揮到最大化，彼此之間又能相互補位，彌補不足。
“解決城市病最好的辦法就是建設城市群。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬指出，現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達的長三角、珠三角地區(qū)，都有已經(jīng)建好的城市群模式。這樣的城市結(jié)構(gòu)，為未來其他地區(qū)發(fā)展提供了切實有效的參考樣本。
以長三角為例，上海周邊有鎮(zhèn)江、南通等中等城市，它們下面還有更小的城市，江浙地區(qū)的一些鎮(zhèn)也具備了小城市的規(guī)模。高鐵、動車等現(xiàn)代軌道交通將城市群緊密地連接在一起，居民可以方便地往來于大城市和它的衛(wèi)星城，這就能夠?qū)崿F(xiàn)人口的宜居和城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展“魚和熊掌”兼得。
“有研究表明，健康發(fā)展水平較高的城市在地域空間上呈現(xiàn)聚集狀態(tài)或集群狀態(tài)，說明城市之間存在明顯的學習效應、協(xié)同效應和網(wǎng)絡效應。城市管理和生態(tài)環(huán)境建設的空間相關(guān)性較高，更需要跨區(qū)域的協(xié)作和治理。”中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱在接受記者采訪時表示。
正如中國科學院地理科學與資源研究所城市規(guī)劃研究中心主任方創(chuàng)琳在接受記者采訪時所言，隨著中國城市化進程與工業(yè)化進程的不斷加快，城市群已經(jīng)成為今后經(jīng)濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，也是我國生產(chǎn)力布局的增長極點和核心支點，具有將各種生產(chǎn)要素流動匯聚與擴散的功能。
規(guī)劃引領(lǐng)、合作協(xié)商及省市協(xié)同的城市群發(fā)展戰(zhàn)略打破了我國行政區(qū)域規(guī)劃限制，從而進行資源的整合和再分配。正如國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝所言，由于城市群會對中小城市抱團，中小城市將迎來發(fā)展機遇，同時倒逼大城市進行部分功能疏解，以達到緩解大城市病的作用。
在采訪中，業(yè)內(nèi)專家一致認為，城市群的精髓是聯(lián)合，優(yōu)勢在整體，宗旨是分工合作。環(huán)境污染的治理不是憑一省、一地之力就可以解決的。長江中游城市群規(guī)劃獲批，這就意味著未來長江中游城市群可以打破行政區(qū)域規(guī)劃體制，建立跨區(qū)域流域治理的有效機制，成為跨區(qū)域環(huán)境治理的契機。
2城市群會不會引發(fā)城市病？
當前，由于各地對綜合發(fā)展指標的盲目追求，城市群建設中“鋪攤子”、“攤大餅”成為許多城市一貫的發(fā)展思路，一味向著“高、大、全”的目標前進，也失去了城市原有的特色
在采訪中，記者了解到，目前我國城市群在發(fā)展模式上普遍存在兩大問題，即內(nèi)涵上的簡單化和形態(tài)上的粗放型。當前我國城市群的發(fā)展模式往往只偏重一個方面尤其是空間上的拓展。
受我國城鎮(zhèn)化進程整體水平和歷史條件局限，我國幾大城市群仍停留在較粗放的發(fā)展階段，缺乏長遠眼光，效率較低。
廣東行政學院公共管理學教研部教授王玉明針對珠三角城市群一體化發(fā)展進行過深入的研究。結(jié)果顯示，目前珠三角一體化仍處于探索階段，與確立的目標還有很大差距。
環(huán)境污染問題是我國城鎮(zhèn)化進程中的普遍問題。城市群由于集聚了更大規(guī)模的人口和經(jīng)濟活動，這個問題的嚴重性也就更加突出。
按照新的空氣質(zhì)量標準，2013年珠三角區(qū)域空氣質(zhì)量達標率僅有75.1%，以臭氧、PM2.5污染為特征的區(qū)域復合型污染問題仍較突出，灰霾現(xiàn)象時有發(fā)生。珠三角地區(qū)許多市跨界河流污染嚴重，有的河段水質(zhì)劣于Ⅴ類。除空氣、水污染外，珠三角地區(qū)跨域土地污染、酸雨污染等也很嚴重，許多行政區(qū)交界地帶成了“生態(tài)重災區(qū)”。應該說，環(huán)境保護一體化進展可以用緩慢來形容。
事實上，我國的幾大城市群均存在“先污染、后治理”的問題。在快速城鎮(zhèn)化背景下，環(huán)境污染問題是通病，如何兼顧經(jīng)濟效益和生態(tài)效益是我國城市群發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。
采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，當前，隨著中西部城市群陸續(xù)崛起，環(huán)境保護與城市群經(jīng)濟的矛盾也出現(xiàn)了自東向西蔓延的趨勢。
與此同時，對于跨省域的城市群，由于政府之間協(xié)調(diào)能力不足，城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，沒有形成良好的分工協(xié)作格局，多數(shù)城市群仍處于粗放式增長階段，可持續(xù)發(fā)展壓力大。而在珠三角地區(qū)，盡管是在一個省域范圍內(nèi)也依然無法擺脫產(chǎn)業(yè)雷同的粗放發(fā)展模式。
研究成果顯示，珠三角9個城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象依然存在，城市間產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展格局尚未形成。據(jù)測算，珠三角9個城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)由2007年的0.636上升到2013年的約0.67，這種過度趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使珠三角內(nèi)部競爭消耗過大。由于發(fā)展要素過度向少數(shù)大城市聚集，中心城市“城市病”日趨嚴重。
據(jù)國家發(fā)改委課題組統(tǒng)計，全國有655個城市提出要走向世界，183個城市提出要建國際大都市。對于北京、上海等特大城市而言，由于追求全面發(fā)展，導致政治、經(jīng)濟、文化、金融等多重職能過度集中，引發(fā)人口膨脹，城市規(guī)模超大。
當前，由于各地對綜合發(fā)展指標的盲目追求，城市群建設中“鋪攤子”、“攤大餅”成為許多城市一貫的發(fā)展思路，一味向著“高、大、全”的目標前進，也失去了城市原有的特色。
在采訪中，一些專家對于目前“簡單均衡”的城市群發(fā)展模式表示擔憂：現(xiàn)有部分城市群建設存在區(qū)域重疊、功能重合、小而分散等問題，這使得一些城市群不但沒有形成聚合效應，反而有了“割裂”的趨向。
3城市群如何避免城市？
應基于自身獨特的區(qū)位優(yōu)勢和資源條件，力求精細和專業(yè)；在規(guī)劃上，應摒棄浮華、回歸理性，從玩弄概念轉(zhuǎn)向求真務實；城市群要實現(xiàn)區(qū)域錯位發(fā)展
如何克服城市群發(fā)展模式上的簡單化和粗放型呢？專家建議，必須對長江中游城市群進行精細規(guī)劃。事實上，城市群的規(guī)劃應基于自身獨特的區(qū)位優(yōu)勢和資源條件，力求精細和專業(yè)，符合城市群內(nèi)在發(fā)展需要。在規(guī)劃上，應摒棄浮華、回歸理性，不能沉溺于“眼球效應”，從玩弄概念轉(zhuǎn)向求真務實。
長沙市政府副秘書長歷江華表示，在新常態(tài)下，長江中游城市群協(xié)同發(fā)展必須走差異化之路，實現(xiàn)區(qū)域錯位發(fā)展。
如何發(fā)揮城市群里各城市的比較優(yōu)勢，使各個城市深度參與城市群內(nèi)的合作并承擔相應的層級職能，對于城市群的發(fā)展有著重要意義。要實現(xiàn)深度合作，形成長期的、具有約束力的合作制度和體制機制至關(guān)重要。從我國現(xiàn)有的政策和制度框架體系看，要想依靠城市群自身解決合作制度和體制機制問題，顯然缺乏可行性。只有通過自上而下的體制機制改革，理順不同層級城市的資源配置關(guān)系，建立合理的利益協(xié)調(diào)和補償機制，才有可能逐漸實現(xiàn)城市群內(nèi)部的深度合作，推進協(xié)同發(fā)展。
在度過了早期相對比較無序的階段后，當前我國城市群的發(fā)展應更加注重效率、內(nèi)涵和質(zhì)量，摒棄過去“攤大餅”式的“跑馬圈地”模式，徹底轉(zhuǎn)變土地財政模式，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變增長方式為主要手段，科學處理城市區(qū)域與非城市區(qū)域的關(guān)系，綜合考慮經(jīng)濟、交通之外的其他城市要素，提高城市群發(fā)展的效率。
在建設高水平的城市群方面，專家給出的建議是還要從國家政策上加強規(guī)劃，鼓勵各地在發(fā)展本地區(qū)城市群的同時，也要加強區(qū)域協(xié)作和分工，明確產(chǎn)業(yè)功能定位，杜絕“跟風”。如針對城市群發(fā)展不均衡、小而散等問題，越來越多的地區(qū)已開始通過加強區(qū)域協(xié)作、重視頂層設計的方式，對現(xiàn)有的城市群進行整合。例如，安徽省在原有的城市群基礎上，按照主體功能區(qū)的要求正籌備建立江淮城市群，以形成城鎮(zhèn)化的合力。
中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長黃群慧建議，長江中游城市群要聯(lián)手打造世界級有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，特別是高端裝備、汽車、光電子三大產(chǎn)業(yè)；同時進行內(nèi)外聯(lián)動，合理分布產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局；用高科技技術(shù)、工業(yè)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)對接來推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；形成高水平的產(chǎn)業(yè)分工合作。
包含武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群的長江中游城市群在“共飲長江水”的維系之下，長江的生態(tài)安全，關(guān)系建設長江中游城市群的全局，如何做好生態(tài)這篇大文章？環(huán)保專家表示，長江中游城市群要為全國跨區(qū)域環(huán)境治理提供可借鑒的經(jīng)驗，特別是為大江大河流域的整體開發(fā)提供示范。長江中游城市群應加強生態(tài)環(huán)境一體化合作，建立跨區(qū)域跨流域治理的有效機制，提供跨區(qū)域環(huán)境治理的契機。
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