長江中游城市群應盡早統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境法規(guī)標準
城市群的精髓是聯(lián)合，優(yōu)勢在整體，宗旨在分工合作。如何借力城市群的優(yōu)勢，打破水、大氣、土壤等污染治理中行政區(qū)劃的桎梏？國務院日前批復同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），在生態(tài)文明共建方面，《規(guī)劃》特別提出，通過加強環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治、完善生態(tài)補償機制及實施環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動等措施，建立健全跨區(qū)域生態(tài)文明建設聯(lián)動機制。
中國環(huán)境報記者劉曉星
實踐經驗表明，城市群的發(fā)展普遍面臨的一個問題是缺乏區(qū)域層面的治理。那么，長江中游城市群如何通過加強生態(tài)環(huán)境一體化合作，進一步突破現(xiàn)有的行政區(qū)域規(guī)劃體制，建立跨區(qū)域流域治理的有效機制，為全國跨區(qū)域環(huán)境治理提供可借鑒的經驗，本期城市版為您分析與解讀。
1城市群的產業(yè)要怎樣布局？
處理好產業(yè)同質化問題，充分考慮環(huán)境承載力
為了解決大城市面臨的各種問題，我國從上世紀90年代開始，在經濟發(fā)展水平較高的長三角和珠三角地區(qū)開始試水區(qū)域經濟一體化，開展城市群的建設。
如今，長三角和珠三角地區(qū)經濟一體化水平已經非常高，逐漸形成了具有大小城市等級和產業(yè)分工密切關聯(lián)的網狀城市間組織結構。環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工、國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室主任王金南在接受記者采訪時指出，20多年的實踐證明，長三角和珠三角地區(qū)經濟一體化對解決區(qū)域環(huán)境問題起到了十分積極的作用。
從產業(yè)特點來看，長江中游城市群內部產業(yè)結構趨同較為明顯。一直以來，湖南、湖北、江西三省在產業(yè)上存在低水平重復建設、區(qū)域間缺乏專業(yè)化分工協(xié)作、產業(yè)關聯(lián)性差等特征，如鋼鐵行業(yè)、汽車制造行業(yè)、化工行業(yè)等。
跨區(qū)域的城市群規(guī)劃，要解決的核心問題就是如何處理好城市、產業(yè)同質化。對此，王金南認為，長江中游城市群的整體建設有利于將這種劣勢轉變?yōu)閮?yōu)勢，通過打破行政區(qū)界限，從城市群整體角度重新布局和梳理產業(yè)分工與協(xié)作，將有利發(fā)揮整體競爭優(yōu)勢。
國家發(fā)改委地區(qū)司副司長于合軍在接受記者采訪時說：“我們做的跨區(qū)域城市群規(guī)劃并不是一個簡單的疊加，而是將城市群作為一個整體進行考慮，將產業(yè)分工布局。根據《規(guī)劃》要求，在長江中游城市群建設中，在充分考慮地理空間的容納能力和自然環(huán)境承載能力的基礎上，對城市群中各個城市不同的功能進行科學定位，從而促進城市群產業(yè)布局調整和協(xié)同發(fā)展。”
那么，是不是在一定區(qū)域內，不同城市間存在相同的產業(yè)就可以看作是區(qū)域間產業(yè)同質化呢？對此，于合軍認為，要辯證地來看一個區(qū)域產業(yè)同質化和差異化問題。在一定區(qū)域內實現(xiàn)一定程度的同質化，有利于聯(lián)手打造產業(yè)集群，增強這個區(qū)域主導產業(yè)的競爭力。在這種情況下，同質化的核心或者關鍵是要避免惡性競爭和內部的相互蠶食！兑(guī)劃》對各城市產業(yè)發(fā)展重點也進行了明確，在一些細分行業(yè)上，對于城市群內部各城市提出不同要求，從而推動構建產業(yè)上中下游協(xié)同配套的格局，形成整體合力。
與此同時，《規(guī)劃》根據各個城市的資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展基礎和發(fā)展?jié)摿，將通過優(yōu)化基礎設施布局，提高各類資源、要素和設施的利用效率與共享水平，加快推動生活方式向綠色低碳和文明健康方向轉變。
2怎么突破分割式發(fā)展模式？
建立環(huán)境管理高層協(xié)商機制，加大體制機制改革力度
王金南介紹說，從生態(tài)環(huán)境質量來看，目前，長江中游城市群生態(tài)建設水平總體上好于長三角和珠三角。數據顯示，長江中游城市群森林覆蓋率為53%，要遠高于長三角的30%和珠三角的49%；從環(huán)境承載力綜合評價來看，長江中游城市群的環(huán)境綜合評價得分要高于長三角和珠三角區(qū)域；在大氣環(huán)境質量方面，3個區(qū)域都面臨著城市質量不達標問題；在水環(huán)境質量方面，3個區(qū)域水資源都較豐富，干流水質普遍較好，但城市河段黑臭、部分湖泊水質較差。
在我國主體功能區(qū)規(guī)劃中，長江中游城市群的功能定位為重點開發(fā)地區(qū)，是長江中游城市化建設加快發(fā)展的重點地區(qū)。然而，隨著這個地區(qū)城市化進程加快，區(qū)域的人口、產業(yè)會向城市群集聚，勢必會進一步加劇環(huán)境污染。這對長江中游城市群區(qū)域環(huán)境承載能力提出了考驗。
城市群發(fā)展是對現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的綠色化突破，是區(qū)域實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的出路。基于區(qū)域環(huán)境承載力等特殊性，在監(jiān)管體制方面，既要協(xié)調城市群內各省、市之間的利益關系，又要向既監(jiān)管行政區(qū)域，又監(jiān)管跨行政區(qū)的大區(qū)域模式轉變。
王金南認為，首先，應該加強區(qū)域環(huán)境綜合決策機制建設，建立環(huán)境管理高層協(xié)商機制，共同協(xié)商應對區(qū)域性的環(huán)境問題。明確生態(tài)環(huán)境建設與保護的整體定位，確定區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設與保護的整體目標和重點。要有一個省或市出面牽頭建立這個機制，協(xié)調解決那些單靠一個省市難以解決的重大生態(tài)環(huán)境問題，促進和保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。其次，不能每個城市運用“一畝三分地”的決策方式，要加強頂層設計，開展區(qū)域環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線劃定、生態(tài)保護一體化規(guī)劃的編制和實施，建設區(qū)域城市群環(huán)境共同體。
環(huán)保“標準一致化”是協(xié)同治理區(qū)域污染的前提。在王金南看來，在長江中游城市群推進和建設過程中，必須盡早統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境法規(guī)與標準，包括區(qū)域環(huán)境保護條例、行業(yè)污染物排放標準、機動車燃油標準等，借助“統(tǒng)一”機制驅動城市群的產業(yè)升級和提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量，而且這個時間表和路線圖盡可能提前發(fā)布，以便每個城市都有一定的準備期。
由于城市群內各個地區(qū)的自然環(huán)境、地形地貌、河流湖泊等分布不均衡，區(qū)域內一些地區(qū)的經濟發(fā)展受到了環(huán)境限制而不得不承擔區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的功能。
國家發(fā)改委政研室主任施子海介紹說，《規(guī)劃》明確提出要加大重點領域和關鍵環(huán)節(jié)體制機制改革的力度，在建立區(qū)域協(xié)調機制、區(qū)域利益分享機制、生態(tài)補償機制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制、統(tǒng)一市場體系建設等方面開展先行先試。
3如何打造生態(tài)文明示范區(qū)？
以水資源保護為核心，區(qū)域合作治水護水
長江中游城市群的建設和發(fā)展可發(fā)揮長江黃金“中三角”水道獨特的優(yōu)勢。同時，長江中游是南水北調的重要儲備區(qū)，水生態(tài)保護、水資源開發(fā)、水污染治理，對全國都有重要影響。目前正在建設的武漢城市圈、環(huán)長珠潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群，都是在“共飲長江水”的維系之下。維護長江的生態(tài)安全是長江中游城市群發(fā)展最重要的基礎、最核心的內容以及最終建設的目標，關系到建設長江中游城市群的全局。
在采訪中，一些業(yè)內專家認為，武漢城市圈兩型示范、長珠潭城市群兩型示范和鄱陽湖生態(tài)經濟圈為長江中游城市群生態(tài)文明建設和制度創(chuàng)新提供了很好的基礎，因此，可以期待將長江中游城市群建成一個國家生態(tài)文明示范區(qū)。
正如施子海所言，長江中游城市群建設有利于共同保護長江水資源、水環(huán)境，促進人水和諧、綠色發(fā)展，引領全國兩型社會建設。
“長江中游城市群要進行以水資源保護為核心的生態(tài)文明建設。”徐匡迪認為，從湖北宜昌一直到江西省，這個生態(tài)廊道要統(tǒng)籌江河湖泊豐富多樣的生態(tài)要素，構建以長江干流和支流為經脈、以山、水、林、田、湖為一個有機的整體，使長江經濟帶成為“水清、地綠、天藍”的生態(tài)走廊。
豐富的水資源為長江中游城市集群建設和發(fā)展提供了得天獨厚的水資源條件，并使其能成為支撐中國經濟增長的重要力量。長江中游城市群是長江中游城市化、工業(yè)化發(fā)展水平最高的地區(qū)。隨著這個地區(qū)經濟社會的快速發(fā)展，區(qū)域內長江和湖泊的水資源污染等區(qū)域性、流域性的公共問題都會衍生出來。
業(yè)內專家建議，長江中游城市群要建立區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制，打破行政區(qū)劃格局，區(qū)域合作治水、用水，借鑒國內外生態(tài)保護成功的經驗，在水資源開發(fā)利用保護進行深度、長效合作。“打破跨行政區(qū)域各自為政的格局，形成流域環(huán)境生態(tài)保護上下聯(lián)動機制。”一位業(yè)內專家表示。
長江中游城市群建設是全國經濟發(fā)展重要增長極，因此，必須在建設中對水資源實行最嚴格的管理制度。要建立水資源、生態(tài)資源產權制度和用途管理制度，劃定水生態(tài)保護紅線，實行水資源有償使用制度、生態(tài)補償制度。在水資源配置上，劃定河流生態(tài)用水量。
業(yè)內專家認為，建設全國生態(tài)文明示范區(qū)，三省應該按照中央的要求，建立高效、統(tǒng)一、嚴格一致的生態(tài)文明體系，配合地方標準出臺制定符合地方的法律文件；明確生態(tài)補償系統(tǒng)和責任機制；建立生態(tài)補償制度、生態(tài)轉移支付制度，明確生態(tài)補償的主體；建立上游和下游、農村和城市、生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護區(qū)之間的生態(tài)補償機制。
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