《國際濕地公約》走過44年
《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（又稱《拉姆薩爾公約》、《國際濕地公約》，以下簡稱《公約》）第十二次締約方大會6月1日~9日在烏拉圭埃斯特角城舉行。來自168個締約方，以及《公約》國際伙伴組織、聯(lián)合國機構(gòu)、其他國際組織和非政府組織的800名代表參加了會議。
這次會議的主題是“濕地，為了我們的未來”。會議通過了包括《2016~2024年戰(zhàn)略計劃》，為《公約》提供科學技術(shù)咨詢和指導的新框架，宣傳教育、參與和意識提高方案，《公約》濕地城市的認證等在內(nèi)的16項決議。這次會議為加強《公約》與其他多邊環(huán)境協(xié)議和國際機制的協(xié)調(diào)與合作，以及為實際的履約工作制定了路線圖。
主要內(nèi)容和機制
1971年2月，在伊朗拉姆薩爾召開了濕地及水禽保護國際會議，會上通過了《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》。這一公約是在世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）組織下談判達成的一項政府間協(xié)議。
《公約》旨在通過國家行動和國際合作，保護和可持續(xù)地利用濕地，為在全世界實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出貢獻！豆s》于1975年12月21日生效。它為保護和合理地使用濕地及其資源提供了一個框架。
根據(jù)《公約》，締約方主要有下列義務：在加入《公約》時至少指定一個濕地列入《國際重要濕地名錄》，加強其保護，并在以后繼續(xù)指定其領(lǐng)土范圍內(nèi)其他濕地列入此名錄；締約方應將濕地保護納入其國家土地使用規(guī)劃中，促進其領(lǐng)土范圍內(nèi)濕地的合理使用；建立濕地自然保護區(qū)，在濕地研究、管理和守護方面開展培訓；與其他締約方就履約事宜進行磋商，特別是在跨境濕地、共有水體和物種方面。
締約方大會是《公約》的決策機構(gòu)，每3年召開一次會議，其任務是：審議締約方遞交的關(guān)于前3年履約狀況的國家報告，討論履約情況和經(jīng)驗；審議《國際重要濕地名錄》中的濕地狀況，通過有關(guān)濕地保護的技術(shù)和政策指導方針以及進一步改善濕地保護和管理的決議；討論和通過3年《工作計劃》和多年《戰(zhàn)略計劃》；接受國際組織的報告，促進國際合作活動；通過公約秘書處預算。
《公約》下的常務委員會代表締約方大會在大會閉會期間根據(jù)締約方大會的決議管理公約。科學技術(shù)審議委員會是1993年建立的《公約》的一個附屬機構(gòu)。它為締約方大會、常務委員會和秘書處提供科學技術(shù)方面的指導。
《公約》秘書處設(shè)在瑞士格蘭德IUCN總部，秘書處成員在法律上是IUCN的職員。聯(lián)合國教科文組織是《公約》加入文書的保管者，但《公約》不是屬于聯(lián)合國的一個多邊環(huán)境法律文書。4個非政府組織，即IUCN、世界自然基金會（WWF）、國際鳥盟和濕地國際是《公約》的伙伴組織，合作推動《公約》的執(zhí)行。
1980年~1990年間召開了4次締約方大會和1次締約方特別大會，對《公約》的內(nèi)容做出了修正和補充。
履約成就
《公約》是一個框架性的多邊環(huán)境法律文書，沒有強制性懲罰條款。締約方通過各自國內(nèi)的行動和國際合作，實現(xiàn)濕地的保護。40年來，它為保護全世界的濕地發(fā)揮了積極的作用，其主要成就包括以下幾個方面：
首先，《公約》現(xiàn)有168個締約方，已經(jīng)列入《國際重要濕地名錄》的共有2189個濕地，占地約2.09億公頃，其中列入《蒙特勒記錄》的濕地有48個。這些濕地在《公約》框架內(nèi)得到了保護。40年來，《公約》的范圍大大地擴展了。開始時，保護和合理使用濕地主要是為保護水禽棲息地，現(xiàn)在已經(jīng)擴展到與濕地有關(guān)的許多領(lǐng)域，不僅關(guān)系到人體健康，而且涉及氣候變化、生物多樣性保護、生物燃料和脫貧等全球議程上的重要問題。
其次，在全球和區(qū)域召開了許多研討會和技術(shù)交流會，交流濕地保護的信息和經(jīng)驗，推動了各國濕地的保護。制訂和出版了《濕地保護指南》、《拉姆薩爾手冊》、《拉姆薩爾工具包》和《合理利用濕地手冊》等指導性文件。這些指南和手冊對各國的濕地保護發(fā)揮了積極作用。
第三，與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、《生物多樣性公約》、《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》、《保護遷徙野生動物物種公約》、聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估、聯(lián)合國教科文組織人與生物圈計劃等發(fā)展了緊密的合作關(guān)系。通過《公約》下的活動，提高了各國對濕地重要性的認識，并將濕地保護同脫貧和可持續(xù)發(fā)展相聯(lián)系，從而加大了保護的力度。
中國1992年加入《濕地公約》。此后，從國家到地方濕地保護與履約管理機構(gòu)逐步建立，為濕地保護提供了組織保障。中國政府認真履行《濕地公約》規(guī)定的義務，采取了一系列措施保護和恢復濕地。濕地保護立法工作全面推進。2013年國家林業(yè)局發(fā)布了《濕地保護規(guī)定》。14個。▍^(qū)）也出臺了省級濕地保護條例。中國還制訂了濕地保護的規(guī)劃和計劃。
全國已建立濕地類型自然保護區(qū)553處，國家濕地公園145處，以濕地自然保護區(qū)、濕地公園為主的濕地保護網(wǎng)絡(luò)體系初步形成，濕地保護面積達到1820萬公頃，占全國自然濕地總面積的50.3%。現(xiàn)已有46塊濕地列入《國際重要濕地名錄》，總面積405萬公頃。主要江河源頭及其中下游河流和湖泊濕地、主要沼澤濕地得到搶救性保護，局部地區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)得到有效恢復，濕地保護面積大幅增加。
問題和進展
盡管取得了一定的成就，《公約》履行中仍然存在著一些問題，主要有以下幾個方面：
第一，對濕地重要性的認識不夠。從全球范圍來看，濕地保護還沒有引起人們足夠的重視。主要原因是一些國家對濕地的重要性認識不足，繼續(xù)將濕地用于工農(nóng)業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)，因此濕地仍在繼續(xù)遭到破壞。多數(shù)多邊環(huán)境協(xié)議的締約方大會有一個高級別部分，邀請部長級官員參加，但《公約》沒有這樣的安排。這也是各國對這個公約重視不夠的原因之一。
《公約》第十二次締約方大會通過了一個《宣傳教育、參與和意識提高方案》。它將有利于提高各國對濕地重要性的認識，從而推動《公約》的執(zhí)行。
第二，秘書處主管機構(gòu)問題上存在爭論！豆s》是唯一的一個不屬于聯(lián)合國管理的多邊環(huán)境法律文書，IUCN一直是《公約》秘書處的主管機構(gòu)。從第九次締約方大會開始，各國在繼續(xù)保持原來的安排，還是改由聯(lián)合國來管理秘書處的問題上一直存在著分歧。
一些國家主張由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署作為秘書處的主管機構(gòu)，但更多國家還是主張秘書處由IUCN管理。經(jīng)過討論和協(xié)商，最后大會決定保持由IUCN主管秘書處的安排，并要求常務委員會成立一個工作組，來研究締約方提出的問題。
第三，資金籌集困難！豆s》自己沒有獨立的資金機制。由于它不是聯(lián)合國管理的一個多邊環(huán)境協(xié)議，很難取得聯(lián)合國所屬資金機制例如全球環(huán)境基金的資金，因此經(jīng)費比其他多邊環(huán)境協(xié)議更加困難。最近幾年，由于全球金融危機，發(fā)達國家對《公約》的捐款減少，造成更大的困難。第十一次締約方大會通過的秘書處預算是零增長。由于物價上漲等因素，預算實際是減少了。這勢必會影響《公約》的履行。
第十二次締約方大會通過的關(guān)于集資和伙伴關(guān)系的決議，強調(diào)通過將《公約》的目標和其他多邊環(huán)境協(xié)議的目標相聯(lián)系，利用其他資金機制例如全球環(huán)境基金、清潔發(fā)展機制等，開展《公約》下的活動。決議還強調(diào)從私人部門集資。
第四，與其他多邊環(huán)境協(xié)議的協(xié)調(diào)不夠。濕地與氣候變化和生物多樣性等全球環(huán)境問題密切相關(guān)，因此《公約》同《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》等全球環(huán)境協(xié)議的合作和協(xié)調(diào)十分重要。雖然在這方面已經(jīng)采取了一些行動，但這種合作和協(xié)調(diào)仍然十分不足。《公約》在氣候變化和生物多樣性喪失等全球環(huán)境問題上的職責如何界定，和其他法律文書如何分工，至今仍有許多問題。
第十二次締約方大會通過的《2016~2024年戰(zhàn)略計劃》和有關(guān)決議，強調(diào)與《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》和《防治荒漠化公約》等加強合作和協(xié)調(diào)。例如將濕地管理納入《國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計劃》，強調(diào)濕地在氣候變化的減緩和適應中的作用，將濕地保護與2015年后發(fā)展議程，特別是可持續(xù)發(fā)展目標相聯(lián)系，以此提高《公約》的地位，促進它的履行。
濕地被稱為“地球之腎”，是生物多樣性最為豐富的生態(tài)系統(tǒng)之一，是給人類提供經(jīng)濟和社會重要資源的具有高生產(chǎn)率的生態(tài)系統(tǒng)。在全球范圍內(nèi)，由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)等人類活動，以及水文系統(tǒng)的變化，濕地面積不斷縮小，濕地生態(tài)系統(tǒng)受到嚴重威脅。因此，履行《公約》，保護濕地，是人類面臨的一個十分迫切的任務。
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