土壤污染嚴(yán)重 法律滯后太多
農(nóng)工黨中央力主盡快完善土壤污染防治法律體系
據(jù)2014年全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)指出，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。而面對(duì)此日益嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)，我國(guó)在相關(guān)法律的制定上卻明顯滯后
大氣、水和土壤污染防治是環(huán)境治理的“三大戰(zhàn)役”，在人們與“霧霾天”“污染水”酣戰(zhàn)之時(shí)，土壤污染卻因其隱蔽性易被忽視。
全國(guó)兩會(huì)正在審議的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要(草案)》指出，在“十三五”期間，要深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。
正在召開(kāi)的全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議上，農(nóng)工黨中央聯(lián)合全國(guó)政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)，提交了《完善土壤污染防治法律體系，依法遏制土壤污染的建議》和《關(guān)于依法科學(xué)防治土壤污染，切實(shí)保障公眾環(huán)境健康的建議》的提案，為土地污染防治建言獻(xiàn)策。
“土壤污染防治方面，法律出臺(tái)(的要求)越來(lái)越迫切。”中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副所長(zhǎng)胡靜在接受法治周末記者采訪時(shí)表示。
防治立法已刻不容緩
胡靜說(shuō)，我國(guó)土壤承載的生產(chǎn)生活之重在世界范圍內(nèi)是相當(dāng)罕見(jiàn)的，以人均耕地不足世界一半的水平，實(shí)現(xiàn)了到2015年全國(guó)糧食總產(chǎn)的“十二連增”。
但隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，加之長(zhǎng)期以來(lái)重用輕養(yǎng)，我國(guó)近年來(lái)土壤退化、酸化、鹽漬化、重金屬污染等問(wèn)題逐年加劇，土壤安全形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。
“鎘大米”“鉛污染”“砷中毒”等事件，也一次次向人們敲響了警鐘，土壤污染防治工作迫在眉睫。
據(jù)環(huán)保部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的2014年全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%。其中，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，林地、草地和未利用地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為10%、10.4%和11.4%，固體廢物集中處理處置場(chǎng)地土壤超標(biāo)點(diǎn)位率為21.3%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標(biāo)點(diǎn)位率甚至高達(dá)36.3%。
公報(bào)指出，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。
胡靜指出，面對(duì)土壤污染狀況日益嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)，我國(guó)在相關(guān)法律的制定上卻明顯滯后。
2015年，盡管環(huán)保部已完成“土十條”，并提交至國(guó)務(wù)院審核;土壤污染防治法也列入了十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，并啟動(dòng)了前期工作。但至今，國(guó)家層面尚無(wú)土壤污染防治專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)。關(guān)于土壤污染防治的有關(guān)規(guī)定，散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣法、固體污染防治法等。
在地方層面上，也只有湖北省于2015年2月1日，通過(guò)了我國(guó)首部針對(duì)土壤污染防治的地方性法規(guī)——湖北省土壤污染防治條例。
土壤是百姓賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，它不僅是人們的“水缸子”，更是生活的“菜籃子”“米袋子”“房底子”。
2004年，北京宋家莊地鐵站施工時(shí)，因土壤中殘留的有毒物質(zhì)致使工人暈倒;2013年，湖南“鎘大米”事件引起恐慌;2013年，遼寧省錦州市某鐵合金企業(yè)，違規(guī)堆放鉻渣，導(dǎo)致近20平方公里范圍內(nèi)的水質(zhì)遭受六價(jià)鉻污染，7個(gè)自然村1800眼水井的水不能飲用……
這些都是土壤污染造成嚴(yán)重后果的活生生的例子。
胡靜表示，土壤承載的生產(chǎn)生活功能，使得土壤污染直接影響到公眾健康、食品安全和土地的再開(kāi)發(fā)，相關(guān)法律的出臺(tái)刻不容緩。
建議保護(hù)優(yōu)先，防治結(jié)合
在提案中，農(nóng)工黨中央指出，土壤污染防治法應(yīng)突出堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、防治結(jié)合的理念。
目前，我國(guó)80%以上的土壤還是清潔土壤，保護(hù)清潔土壤不受污染，是解決土壤問(wèn)題最基本的需求。
“在土壤污染防治法的制定上，不能光側(cè)重于治，應(yīng)該把重點(diǎn)放在防上面，要突出以防為主，其次才是對(duì)污染的土地進(jìn)行修復(fù)。”全國(guó)政協(xié)常委、中國(guó)科學(xué)院南京分院院長(zhǎng)、中國(guó)土壤學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、農(nóng)工黨中央常委、農(nóng)工黨江蘇省委會(huì)主委周健民向法治周末記者表示。
此外，成本也是強(qiáng)調(diào)土壤污染預(yù)防的一個(gè)重要因素。
土壤治理存在技術(shù)不成熟的問(wèn)題，即使一些技術(shù)成熟，但土壤治理所花費(fèi)的成本極高，而土壤預(yù)防的花費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于事后的治理。“在土壤污染防治方面，預(yù)防不可忽視，應(yīng)盡量保護(hù)好現(xiàn)有的清潔土壤。因?yàn)橐坏┩寥朗艿轿廴，回過(guò)頭來(lái)治理的成本，將是預(yù)防所花費(fèi)成本的十倍、甚至百倍。”胡靜指出。
發(fā)達(dá)國(guó)家的土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)表明，土壤環(huán)境保護(hù)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控、土壤污染治理與修復(fù)的費(fèi)用比例為1：10：100，加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)是土壤環(huán)境管理費(fèi)用最低的方式。
胡靜指出，土壤污染防治，與大氣、水、固廢的防治有銜接，其保護(hù)治理能有效切斷和減少土壤污染的來(lái)源，從這一意義上來(lái)說(shuō)，土壤污染防治法相當(dāng)于兜底，在土壤污染治理方面相對(duì)獨(dú)立。
在土壤治理方面，胡靜指出，土壤污染防治法的兩項(xiàng)重點(diǎn)，即確定選定土壤修復(fù)地塊和確定修復(fù)責(zé)任人。
首先，土壤問(wèn)題要達(dá)到一定程度才需要被修復(fù);其次，還要對(duì)需要被修復(fù)的地塊進(jìn)行選擇。修復(fù)地塊的選擇，不僅要考慮土壤本身含有污染物的量，還要考慮附近人口密集程度、是否處于水源地等周邊情況，再考慮是否修復(fù)。
對(duì)于選擇修復(fù)的責(zé)任人，胡靜建議參考國(guó)外的立法例。一是誰(shuí)污染誰(shuí)修復(fù)，由土壤污染的責(zé)任人直接承擔(dān);二是土地的使用者也有修復(fù)的義務(wù)，但最終責(zé)任仍歸污染者，即土地的使用者先進(jìn)行土壤修復(fù)，再向污染者追償。
周健民建言，現(xiàn)在大家關(guān)注土壤污染的問(wèn)題，那就先制定土壤污染防治法，但今后更應(yīng)該出臺(tái)土壤保護(hù)法。
呼吁加強(qiáng)土壤監(jiān)測(cè)調(diào)查
不過(guò)，即便有了法律的保駕護(hù)航，還需要相應(yīng)配套措施和制度確保政策的落實(shí)。對(duì)于我國(guó)土壤污染防治的實(shí)際工作，農(nóng)工黨中央和專(zhuān)家也提出了相關(guān)建議。
在提案中，農(nóng)工黨中央指出，無(wú)論是土壤的保護(hù)還是治理，都離不開(kāi)對(duì)土壤的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，只有詳細(xì)掌握了土壤的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，才能知道土壤是否被污染、土壤的污染類(lèi)型、污染物的量等，進(jìn)而確定保護(hù)或修復(fù)方案。
目前，我國(guó)土壤狀況的監(jiān)測(cè)存在家底不清和因多部門(mén)管理造成職責(zé)交叉、界限不清的問(wèn)題。
2005年4月至2013年12月，環(huán)保部會(huì)同國(guó)土資源部聯(lián)合首次開(kāi)展了全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查。
上一次的全國(guó)土壤普查是在20世紀(jì)80年代，那是建國(guó)以來(lái)的第二次土壤普查，現(xiàn)在的科研人員大多還使用那一次普查時(shí)的數(shù)據(jù)。
周健民指出，現(xiàn)在我國(guó)土壤調(diào)查的數(shù)據(jù)，是農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、環(huán)保部等部門(mén)各自為戰(zhàn)進(jìn)行的調(diào)查，因此同一塊土地上并沒(méi)有完整全面的數(shù)據(jù)。而且采樣、分析方法的不統(tǒng)一，也會(huì)帶來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)的質(zhì)疑。
在提案中，農(nóng)工黨中央建議推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域土壤污染狀況的加密調(diào)查。綜合現(xiàn)有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)選擇典型地區(qū)按照不同的土壤污染類(lèi)型和適當(dāng)?shù)耐恋乩梅绞，進(jìn)行重點(diǎn)地區(qū)的加密調(diào)查。
周健民則建議進(jìn)行第三次土壤普查，建立全面的土壤檔案。“進(jìn)行全國(guó)全面性的普查，獲得的數(shù)據(jù)可以面向全國(guó)各個(gè)部門(mén)和地區(qū)使用，且數(shù)據(jù)是非常清楚的。”他說(shuō)。
胡靜指出，以往我國(guó)的監(jiān)測(cè)主要針對(duì)大氣和水，土壤監(jiān)測(cè)相對(duì)薄弱，要切實(shí)做好土壤污染的防治，要加強(qiáng)土壤檢測(cè)的力度和技術(shù)手段，才能為土壤污染防治的執(zhí)法取證提供便利。同時(shí)，土壤污染防治的執(zhí)法隊(duì)伍和力量也要跟上來(lái)，形成相應(yīng)的配套措施。
去年2月，中央有關(guān)部門(mén)批復(fù)同意環(huán)境保護(hù)部機(jī)構(gòu)編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。這在一定程度上意味著國(guó)家對(duì)土壤問(wèn)題的重視程度已與對(duì)水和大氣的重視程度靠齊。
農(nóng)工黨中央的提案中還建議，建立良好土壤環(huán)境保護(hù)示范區(qū)、土壤修復(fù)示范工程、土壤污染防治資金投入機(jī)制等配套措施。
周健民直言，法律監(jiān)管很重要，但更重要的是讓所有的國(guó)民認(rèn)識(shí)到土壤污染的重要性，整個(gè)社會(huì)才會(huì)形成一個(gè)大家都遵守規(guī)則、保護(hù)環(huán)境的氛圍，這樣才能最終解決問(wèn)題。
“生態(tài)文明的核心是人的文明，地方負(fù)責(zé)人文明了，就不會(huì)只抓經(jīng)濟(jì)而不顧生態(tài)環(huán)境;企業(yè)家文明了，就會(huì)在生產(chǎn)時(shí)考慮到對(duì)環(huán)境的危害;老百姓文明了，則會(huì)主動(dòng)捍衛(wèi)生態(tài)環(huán)境，監(jiān)督違反生態(tài)文明的行為。”周健民說(shuō)。
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