黑臭水體治理PPP模式探索
編者按：根據(jù)水十條計劃，城市黑臭水體整治工作已箭在弦上，如何引入PPP模式治理黑臭水體，成為各級政府關(guān)注話題。2016年3月10日，南寧市召開黑臭水體專家座談會，濟邦咨詢公司張燎董事長受邀出席發(fā)表主題演講，本文是根據(jù)會上發(fā)言整理而成，與諸位共享。
“蒹葭蒼蒼，白露為霜;所謂伊人，在水一方。”是古人描繪人與自然和諧共處美好場景的一句優(yōu)美詩詞。但如今國內(nèi)的河流早已受到不同程度的嚴(yán)重污染，伊人也消逝不見。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在全國295座地級及以上城市中，除了77座城市沒有發(fā)現(xiàn)黑臭水體外，其余218座城市共排查出黑臭水體1861個，形勢十分嚴(yán)峻。為了能夠喚得伊人回，黑臭水體治理，刻不容緩!
根據(jù)“水十條”對城市黑臭水體整治工作提出的明確目標(biāo)，除了已完成的2015年年底前黑臭水體排查任務(wù)外，要求于2017年年底前，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體。為實現(xiàn)這個目標(biāo)，環(huán)境服務(wù)商和咨詢公司將起到很大的作用。打個比方，政府業(yè)主身體有恙不適(黑臭水頻發(fā))，各地名醫(yī)(環(huán)境服務(wù)商)聞風(fēng)而至，有推薦講求中醫(yī)自然調(diào)養(yǎng)的(生態(tài)修復(fù)技術(shù))，有建議口服頭孢抗生治療的(加菌種生化技術(shù))，還有主張直接上透析的(磁分離技術(shù))，而我們(PPP咨詢公司)是做什么的呢?幫病家分析比選治療方案的，不但要看各種醫(yī)術(shù)對癥治療效果，還幫他考慮治療總費用，不是看你名醫(yī)用了多少錢的藥，或許最后是推薦一套綜合治療方案，而是看你有沒有達(dá)到約定的治療效果(績效達(dá)標(biāo)否)。
引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的PPP(政府與社會資本合作)模式，是十八屆三中全會決議上確立的改革政策之一，也是提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。應(yīng)用PPP模式治理黑臭水體，難點在于如何實現(xiàn)按效付費。本文結(jié)合南寧那考河水環(huán)境治理案例，從四個方面分析了黑臭水體PPP項目的按效付費及其實現(xiàn)方式。
一、PPP模式
PPP這兩年站在風(fēng)口：中央政府竭力推廣PPP模式，各地政府也紛紛上馬PPP項目。在增加基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給數(shù)量的同時，PPP也促進供給的效率提升，尤其是設(shè)計良好的PPP項目，有可能改善政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的治理方式，革除舊病沉疴。例如環(huán)境污染治理，過去重投資、輕管理，更遑論對治理效果的追責(zé)，所以屢屢出現(xiàn)巨額投資和工程建設(shè)項目，但治污效果差強人意的事情。
PPP項目首先將包含設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營的全生命期管理責(zé)任交給社會資本，形成全生命期管理的激勵約束機制。這就比之前社會資本只負(fù)責(zé)設(shè)計、施工，而政府承擔(dān)其他責(zé)任的碎片化管理方式更能實現(xiàn)資源的最大化利用。其次，項目的市場風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、金融風(fēng)險等在政府、社會資本各方合理分擔(dān)。最后，PPP項目產(chǎn)出強調(diào)服務(wù)(譬如黑臭水體治理的環(huán)境效果)而非工程建設(shè)投資，并且政府按(產(chǎn)出績)效付費，這也在最大程度上激勵了社會資本提高效率的同時保證項目質(zhì)量。
規(guī)范的PPP項目運作流程相對完整，一個PPP項目從發(fā)起到最終移交政府，分為五個階段：項目識別篩選、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交。黑臭水體治理項目如果應(yīng)用PPP模式，選擇合作的社會資本主要涉及識別、準(zhǔn)備、采購前三個階段工作。其中，準(zhǔn)備階段的《PPP項目實施方案》編制顯得尤為重要。它相當(dāng)于一個投資項目的商業(yè)計劃書，包含投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)方案、回報付費機制、主要邊界條件及財務(wù)測算等。PPP項目在正式進入采購程序之前，就可以通過實施方案的設(shè)計，進行“圖上作業(yè)”，包括借此與市場進行初步溝通和對話。我們知道，PPP項目的付費機制有三種，即使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼，另外如果精心規(guī)劃，回報付費機制還可以與項目開發(fā)的外部效益結(jié)合起來設(shè)計。譬如，環(huán)境治理項目，可以與項目周邊受影響的土地開發(fā)結(jié)合，形成所謂“環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)”(EOD)的回報機制。倘若治理任務(wù)時間緊，項目周邊沿線的可開發(fā)利用土地資源少，黑臭水體治理PPP項目選擇政府按效付費的方式居多。
二、黑臭水體治理難點
黑臭水體在中國分布范圍廣，治理效果不佳的原因多種多樣，歸納起來我認(rèn)為有如下四大難點。
難點一，黑臭水體的污染源控制難度大，政府與治理單位之間的治理責(zé)任劃分不清晰。黑臭水體的形成原因非常復(fù)雜，既有外源污染，也有內(nèi)源污染;既有相對好控制的市政和工業(yè)的點源污染，也有難以管控的農(nóng)村面源污染;既有歷史形成的污染存量治理，又有新污染物的控制。如果應(yīng)用PPP模式來治理黑臭水體，則合作雙方勢必要求劃分清楚項目物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界，容易在水污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分時遇到障礙。
難點二，治理黑臭水體的工藝路線種類雖多，但在國內(nèi)大規(guī)模實踐的經(jīng)驗少，技術(shù)風(fēng)險大，F(xiàn)在中國水污染情況比較嚴(yán)重，像前些年的污水處理一樣，中國幾乎成了全世界各種黑臭水體治理工藝技術(shù)的實彈練兵場。過去治理黑臭水體多是在小湖小塘小溝小渠的小水體尺度進行，但如果將這些工藝技術(shù)放到高人口密度、高污染負(fù)荷的復(fù)雜城市尺度來實施，有些技術(shù)的治理效果是否穩(wěn)定可靠，存在較大技術(shù)風(fēng)險。
難點三，黑臭水體治理的產(chǎn)出績效指標(biāo)難設(shè)定，績效考核難以進行。黑臭水體PPP項目的產(chǎn)出物是什么，自然是環(huán)境污染治理效果？墒，如何準(zhǔn)確全面地衡量環(huán)境治理項目的效果，就需要識別和設(shè)計若干績效考核指標(biāo)？紤]到建設(shè)成本、運營成本和融資成本及風(fēng)險溢價等全周期完全成本與績效指標(biāo)的非線性關(guān)系，這也對績效認(rèn)定、指標(biāo)選擇增加了很大難度。
難點四，國內(nèi)目前具備整合設(shè)計、建設(shè)、融投資和運營能力的環(huán)境治理運營商較少，造成黑臭水體治理的市場發(fā)育緩慢，能夠參與黑臭水體治理的合格運營商數(shù)量有限。政府可選擇面不大，在PPP采購社會資本時容易出現(xiàn)流標(biāo)或非理性報價現(xiàn)象。
三、績效指標(biāo)
前面我們談到黑臭水體治理的考核指標(biāo)難以確定，但就沒有合適的考核指標(biāo)么?當(dāng)然不是，咨詢公司和技術(shù)顧問在大量的PPP運作實踐中摸索出了一套指定績效指標(biāo)的方法：首先，我們要確定一個技術(shù)導(dǎo)則來明確每個項目的“績效考核指標(biāo)集”，并采用考核結(jié)果與付費“掛鉤”的方式激勵社會資本方提高處理質(zhì)量。其次，績效指標(biāo)對應(yīng)著資本性投入(工程投資)+運營維護(運營成本)+工程技術(shù)解決方案的最終產(chǎn)出：環(huán)境治理效果。因此，選定準(zhǔn)確全面的績效指標(biāo)非常關(guān)鍵!必須意識到，考核一座城市的黑臭水體治理總體效果的績效指標(biāo)，肯定不同于考核一個單體黑臭水治理PPP項目的績效指標(biāo)。簡單抄抄監(jiān)管部門發(fā)布的城市治理績效考核指標(biāo)對項目層面肯定無濟于事。此外，績效指標(biāo)越多越好嗎?當(dāng)然不，過多的指標(biāo)可能帶來高昂的履約監(jiān)管成本。最后，績效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該是技術(shù)、工程、投融資、運營、財稅等多專業(yè)人員的聯(lián)合攻關(guān)成果。想當(dāng)然地認(rèn)為，績效指標(biāo)是工程技術(shù)人員就能設(shè)計的，是貽害無窮的事。
確定好具體項目的考核指標(biāo)后，我們推薦政府采用“按效付費”的模式，這就要求政府方建立績效監(jiān)測方法和組建監(jiān)管力量來監(jiān)督測量項目產(chǎn)出績效并決定付費方法和金額，體現(xiàn)與治理效果的“強關(guān)聯(lián)”。而付費應(yīng)該反映社會資本使用一種通行的先進適用型治理工藝的全部投入成本、運營費用及合理利潤，但是與項目公司的實際成本“弱關(guān)聯(lián)”。此外，針對長達(dá)十?dāng)?shù)年的項目合作期內(nèi)外源污染及政府規(guī)劃的可能變化，PPP實施機構(gòu)及其顧問公司應(yīng)該設(shè)計一種彈性的協(xié)商機制，能夠容納風(fēng)險分擔(dān)的變化、考核標(biāo)準(zhǔn)變動及付費方式調(diào)整，如此才能最大程度提高項目質(zhì)量。
四、那考河治理PPP案例
我們通過一個具體的PPP案例——南寧那考河水環(huán)境治理項目來介紹按效付費方法的應(yīng)用。
南寧市政府有意打造“中國水城”，加大市區(qū)黑臭水體治理，在國家財政部、住建部等部委力推PPP模式的大背景結(jié)合下，南寧那考河水環(huán)境治理PPP項目被提上議程。整個那考河項目包括河道整治、截污、生態(tài)、沿岸景觀、污水處理廠、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程等七項工程。目標(biāo)為改善水體水質(zhì)，打造生動、多樣的濕地景觀，實現(xiàn)“水暢、水清、岸綠、景美”的環(huán)境并修復(fù)河道生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展。
那考河項目的估算投資額10.01億元(后實際調(diào)整為11.9億)，項目公司注冊資本金為總投資額的20%(實為2億元)，其余為負(fù)債融資，由項目公司中的社會資本負(fù)責(zé)具體落實。此項目的投融資結(jié)構(gòu)并不復(fù)雜：由南寧市財政局向南寧市內(nèi)河管理處撥付財政資金，當(dāng)?shù)卣慕▽幩畡?wù)集團與中選的北京排水集團通過股權(quán)出資(北排所持股權(quán)比例為90%，建寧水務(wù)所持股權(quán)比例為10%)成立項目公司，項目公司與南寧市內(nèi)河管理處簽訂PPP合同(資產(chǎn)歸政府方所有)并提供服務(wù)，后者向項目公司支付流域治理服務(wù)費，而金融機構(gòu)則向項目公司提供債務(wù)融資。
那考河項目的合同結(jié)構(gòu)(詳見圖1)相對復(fù)雜，其中核心的PPP項目協(xié)議對合作目標(biāo)、合作基本原則、運作架構(gòu)、合作范圍和內(nèi)容、績效指標(biāo)、檢測方法以及雙方的基本權(quán)利義務(wù)等做出了具體約定。項目協(xié)議很好地反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運營到最終體現(xiàn)出治理效果的全過程環(huán)境服務(wù)整合。該項目采用財政部最新發(fā)布的競爭性磋商程序選擇社會資本，相比招標(biāo)投標(biāo)程序，競爭性磋商在公開競爭的前提下具有更大的靈活性。
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圖1那考河PPP項目合同結(jié)構(gòu)
那考河項目采取按效付費的方式，需要設(shè)立績效考核指標(biāo)并對水質(zhì)水量進行監(jiān)測。實際的監(jiān)測斷面體系如圖2。
監(jiān)測點1：位于工程區(qū)入境斷面。當(dāng)入境斷面水質(zhì)劣于《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(CJ_343-2010)》B等級標(biāo)準(zhǔn)時適用免責(zé)條款。監(jiān)測點2、3：分別位于上、下游兩處污水處理廠尾水排放口。污水處理廠尾水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時適用罰款條款。
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圖2那考河監(jiān)測點及監(jiān)控斷面分布圖
項目的PPP交易顧問和技術(shù)顧問共同協(xié)作下，在項目協(xié)議及其附件中制訂了包括水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準(zhǔn)三大類績效指標(biāo)，針對各項運營維護工作和監(jiān)控斷面，共設(shè)置了103項考核指標(biāo)，確保公正有效。按項目協(xié)議約定，采用“按效付費”的付費模式，政府每季度按當(dāng)期績效考核結(jié)果向項目公司支付一次流域治理服務(wù)費，若部分指標(biāo)未能完全達(dá)標(biāo)，應(yīng)依據(jù)項目協(xié)議約定扣款。
那考河項目在南寧市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政府相關(guān)部門的高度重視下，前期工作較為充分，后來又委聘專業(yè)的第三方PPP咨詢機構(gòu)和技術(shù)顧問，大膽創(chuàng)新，取得了非常好的效果，成為國內(nèi)黑臭河道治理、海綿城市建設(shè)PPP項目的經(jīng)典案例。
作者系濟邦咨詢公司董事長
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