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立足國(guó)情 綜合防控 打好土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)——《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》解讀之技術(shù)篇

更新時(shí)間:2016-06-28 09:56 來(lái)源:環(huán)保部 作者: 閱讀:3363 網(wǎng)友評(píng)論0

一、土壤污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

土壤環(huán)境是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng),其質(zhì)量受多重因素疊加影響。我國(guó)土壤污染是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期累積形成的,同時(shí)土壤污染防治工作起步較晚,歷史欠賬較多,因此,需要運(yùn)用系統(tǒng)工程思路從全局和戰(zhàn)略的高度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和謀劃。

一是打牢工作基礎(chǔ),推動(dòng)形成依法治土、科學(xué)治土格局。目前,我國(guó)土壤污染防治存在污染底數(shù)不清、法律法規(guī)缺位、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、監(jiān)管能力薄弱、科技支撐不足等問(wèn)題。《土十條》提出了開(kāi)展土壤污染狀況詳查、加快推進(jìn)立法、建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系、建設(shè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、加大科技支撐力度等任務(wù)措施。通過(guò)加快建立土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系,貫徹落實(shí)依法治國(guó)要求,有效解決土壤污染防治無(wú)法可依的突出問(wèn)題。組織開(kāi)展土壤污染狀況詳查,摸清土壤污染底數(shù)。建立土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),全面掌握土壤污染狀況和變化趨勢(shì),為實(shí)現(xiàn)科學(xué)治土奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控,堅(jiān)決守住農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全底線(xiàn)。與大氣和水相比,污染物更難在土壤中遷移、擴(kuò)散和稀釋?zhuān)瑫r(shí)土壤污染具有累積性,且由于重金屬難以降解,導(dǎo)致重金屬對(duì)土壤的污染基本上是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程。另外,土壤中的許多有機(jī)污染物也需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能降解。土壤污染治理難度大、成本高、見(jiàn)效慢,根據(jù)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)的投入比例約為1:10:100。德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家均制定了嚴(yán)格的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度。《土十條》明確提出預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控的總體思路,提出強(qiáng)化未污染土壤保護(hù)、加強(qiáng)污染源監(jiān)管等措施,嚴(yán)控新增土壤污染,確,F(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量不下降;對(duì)于受污染耕地,按照不同污染程度,分別采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草等措施,實(shí)現(xiàn)安全利用;對(duì)建設(shè)用地,提出嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入,實(shí)施分類(lèi)別、分用途管理,防范土壤污染對(duì)人體及生態(tài)環(huán)境造成損害。

三是突出問(wèn)題導(dǎo)向,嚴(yán)控增量、管好存量,實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明,解決好土壤污染問(wèn)題需要付出長(zhǎng)期艱苦的努力。針對(duì)當(dāng)前損害群眾健康的突出土壤環(huán)境問(wèn)題,《土十條》以農(nóng)用地和建設(shè)用地為重點(diǎn),明確監(jiān)管的重點(diǎn)污染物、行業(yè)和區(qū)域,對(duì)耕地和污染地塊提出更嚴(yán)格管控措施。同時(shí),為實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境差異化管理,針對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,分別提出相應(yīng)管控要求,實(shí)現(xiàn)所有土地類(lèi)別全覆蓋;在具體措施上,對(duì)未污染的、已污染的土壤,分別提出保護(hù)、管控及修復(fù)的針對(duì)性措施,嚴(yán)控新增污染,逐步減少存量,實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理,不留死角。

四是切斷污染來(lái)源,推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活源全防全控。土壤作為大部分污染物的最終受納體,來(lái)源復(fù)雜,與生產(chǎn)生活密切相關(guān)!锻潦畻l》提出,嚴(yán)控工礦污染,建立重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單。嚴(yán)防礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、涉重金屬行業(yè)、工業(yè)廢物處理和企業(yè)拆除活動(dòng)污染土壤?刂妻r(nóng)業(yè)污染,加強(qiáng)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、畜禽養(yǎng)殖污染防治和灌溉水水質(zhì)管理。減少生活污染,做好城鄉(xiāng)生活垃圾分類(lèi)和減量,整治非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)。在京津冀、長(zhǎng)三角等地區(qū)的部分城市開(kāi)展污水與污泥、廢氣與廢渣協(xié)同治理試點(diǎn),探索土壤與大氣、水污染協(xié)同防控模式。

五是明晰各方責(zé)任,構(gòu)建全社會(huì)參與的共治體系。土壤污染防治需要構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同共治體系,多措并舉,推動(dòng)各方積極主動(dòng)參與土壤污染防治!锻潦畻l》提出了強(qiáng)化地方政府土壤污染防治責(zé)任、落實(shí)排污企業(yè)主體責(zé)任、構(gòu)建多方參與的土壤環(huán)境治理體系等措施。通過(guò)建立終身責(zé)任追究機(jī)制,落實(shí)政府、企業(yè)責(zé)任。

二、摸清底數(shù)是土壤污染防治工作的首要任務(wù)

為提高各類(lèi)防控措施的針對(duì)性、實(shí)效性,減少管理和治理修復(fù)成本,必須首先開(kāi)展詳細(xì)調(diào)查,確定污染土壤的邊界范圍、污染程度、污染物類(lèi)別等,并以此為據(jù),制定針對(duì)性管控措施。

一是開(kāi)展土壤污染狀況詳查。目前,我國(guó)已開(kāi)展過(guò)的相關(guān)調(diào)查主要包括土壤污染狀況調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、耕地地球化學(xué)調(diào)查和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染調(diào)查等。其中,2005年至2013年,環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)土資源部開(kāi)展了全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查,初步掌握了全國(guó)土壤污染的基本特征和格局,調(diào)查面積約為630萬(wàn)平方公里,其中,耕地調(diào)查精度為8km×8km,林地、草地調(diào)查精度為16km×16km,未利用地調(diào)查精度為32km×32km?傮w而言,現(xiàn)有各項(xiàng)調(diào)查的精度難以滿(mǎn)足土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)的需要,為進(jìn)一步提高調(diào)查精度,在已有相關(guān)調(diào)查的基礎(chǔ)上,《土十條》提出要開(kāi)展土壤污染狀況詳查工作,摸清土壤污染底數(shù),為深入開(kāi)展土壤污染防治工作提供基礎(chǔ)支持。

二是建設(shè)國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。目前除環(huán)保部門(mén)外,開(kāi)展土壤監(jiān)測(cè)的部門(mén)還有農(nóng)業(yè)、國(guó)土部門(mén)。環(huán)保部門(mén)開(kāi)展的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)以農(nóng)用地、污染地塊土壤環(huán)境狀況為主,農(nóng)業(yè)部門(mén)以耕地地力為主,國(guó)土部門(mén)以測(cè)定土壤中礦物元素及其他無(wú)機(jī)指標(biāo)為主。目前,環(huán)境保護(hù)部正在開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè),在全國(guó)布設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)點(diǎn)位和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位。其中,基礎(chǔ)點(diǎn)位布設(shè)以耕地土壤為主,覆蓋我國(guó)東北平原主產(chǎn)區(qū)、黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)、長(zhǎng)江流域主產(chǎn)區(qū)、汾渭平原主產(chǎn)區(qū)、河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)、華南主產(chǎn)區(qū)和甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)等7大糧食主產(chǎn)區(qū);風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位布設(shè)覆蓋工礦企業(yè)周邊、設(shè)施農(nóng)業(yè)集中區(qū)、污灌區(qū)、集中式飲用水源地等,其中,京津冀區(qū)域以城市“退二進(jìn)三”遺留遺棄場(chǎng)地為重點(diǎn),珠三角地區(qū)以化工、電鍍、印染等重污染行業(yè)企業(yè)為重點(diǎn),湘江流域和西南地區(qū)以重有色金屬、磷礦等礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)為重點(diǎn)。

三是構(gòu)建全國(guó)土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)。土壤環(huán)境信息系統(tǒng)可為合理規(guī)劃、利用土壤資源提供基礎(chǔ)信息,是實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境管理科學(xué)決策的重要手段。近期主要利用環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門(mén)有關(guān)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、污染源排放、土地利用等數(shù)據(jù),建立全國(guó)土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),構(gòu)建土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)。逐步將科技、教育、工信、住建、衛(wèi)計(jì)、林業(yè)、中科院等部門(mén)和單位有關(guān)土壤污染防治科研成果、建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境與健康等相關(guān)數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫(kù)。管理平臺(tái)初期主要在環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、住建部門(mén)間共享,逐步擴(kuò)大共享范圍。

三、健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系,全面推進(jìn)依法治土

黨的十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署,如何貫徹依法治國(guó)戰(zhàn)略,依法保護(hù)環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急!锻潦畻l》提出將加快土壤污染防治立法作為優(yōu)先任務(wù),推動(dòng)形成依法治土的新格局。

一是推進(jìn)土壤污染防治立法,做到土壤環(huán)境管理有法可依。土壤作為一種不可再生的自然資源,其保護(hù)問(wèn)題歷來(lái)受到世界各國(guó)的高度重視。自20世紀(jì)70年代起,日本、美國(guó)、荷蘭、英國(guó)等國(guó)家均制定了土壤污染防治專(zhuān)門(mén)法律。目前,我國(guó)缺乏針對(duì)土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)性立法,有關(guān)土壤污染防治相關(guān)規(guī)定主要分散體現(xiàn)在環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)和農(nóng)業(yè)類(lèi)法律法規(guī)之中。2013年,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)將土壤污染防治法列入立法規(guī)劃第一類(lèi)項(xiàng)目。受全國(guó)人大環(huán)資委委托,環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計(jì)生委等部門(mén)完成土壤污染防治法草案建議稿。根據(jù)全國(guó)人大環(huán)資委安排,2017年提交給全國(guó)人大常委會(huì),完成提請(qǐng)和審議的任務(wù)。地方層面上,2015年12月,福建發(fā)布《福建省土壤污染防治辦法》;2016年2月,湖北發(fā)布《湖北省土壤污染防治條例》。湖南、河南、廣東、吉林等省份正在開(kāi)展土壤污染防治立法工作。

二是系統(tǒng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系,做到土壤環(huán)境管理科學(xué)有據(jù)。土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是判別土壤污染程度的重要標(biāo)尺,是實(shí)施土壤環(huán)境管理的重要手段。我國(guó)現(xiàn)行土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系包括三類(lèi)48項(xiàng):一是土壤環(huán)境質(zhì)量(評(píng)價(jià))類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),包括1項(xiàng)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、3項(xiàng)特殊用地土壤環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、4項(xiàng)建設(shè)用地土壤環(huán)境保護(hù)技術(shù)導(dǎo)則;二是土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),包括1項(xiàng)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、37項(xiàng)土壤環(huán)境污染物監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn);三是土壤環(huán)境基礎(chǔ)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),包括2項(xiàng)相關(guān)術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995)存在的主要問(wèn)題:一是適用范圍小,僅適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地、自然保護(hù)區(qū)等土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià),不適用居住、商服、工業(yè)等建設(shè)用地的評(píng)價(jià);二是項(xiàng)目指標(biāo)少,僅規(guī)定了8項(xiàng)重金屬和2項(xiàng)農(nóng)藥殘留指標(biāo);三是全國(guó)“一刀切”規(guī)定不能反映區(qū)域差異,部分指標(biāo)限值不盡合理。

需要制修訂的標(biāo)準(zhǔn)主要包括:一是制修訂農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),替代現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);二是制修訂土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等技術(shù)規(guī)范,以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則;三是完善土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),修訂肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質(zhì)限量和農(nóng)用污泥中污染物控制等標(biāo)準(zhǔn),制訂可降解農(nóng)用地膜標(biāo)準(zhǔn),修訂農(nóng)用地膜、農(nóng)藥包裝標(biāo)準(zhǔn);四是完善土壤中污染物分析測(cè)試方法;五是分類(lèi)研制一批土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品。

四、堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先,守住土壤環(huán)境底線(xiàn)

土壤環(huán)境與農(nóng)產(chǎn)品安全、人居環(huán)境健康密切相關(guān),需要嚴(yán)格保護(hù)各類(lèi)未受污染土壤,樹(shù)立底線(xiàn)思維,確保土壤環(huán)境安全。

一是堅(jiān)決切斷各類(lèi)土壤污染來(lái)源。針對(duì)工礦企業(yè)土壤環(huán)境監(jiān)管體系不健全,危險(xiǎn)廢物處置、污泥利用、電子拆解等活動(dòng)以及肥料、農(nóng)藥、農(nóng)膜等不合理使用的環(huán)境監(jiān)管不到位,廢氧化汞電池、含汞熒光燈管、溫度計(jì)等隨意丟棄污染土壤環(huán)境等問(wèn)題,提出強(qiáng)化工礦企業(yè)環(huán)境監(jiān)管、控制農(nóng)業(yè)面源污染、嚴(yán)管廢物處理處置活動(dòng)、減少生活污染等要求,從源頭上切斷土壤污染來(lái)源。

二是加大農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)力度。土壤是基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,土壤環(huán)境質(zhì)量直接影響農(nóng)產(chǎn)品安全!锻潦畻l》針對(duì)農(nóng)用地特別是耕地提出一系列嚴(yán)格保護(hù)措施,將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類(lèi)耕地劃為永久基本農(nóng)田,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),確保其面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降;嚴(yán)格控制在優(yōu)先保護(hù)類(lèi)耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)。

三是加強(qiáng)建設(shè)用地土壤污染預(yù)防。要與重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)簽訂土壤污染防治責(zé)任書(shū)等措施,防范建設(shè)用地新增污染;提出加強(qiáng)規(guī)劃區(qū)劃和建設(shè)項(xiàng)目布局論證,根據(jù)土壤等環(huán)境承載能力,合理確定功能定位,鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)集聚發(fā)展,提供土地節(jié)約集約利用水平等措施,減少土壤污染。

五、以風(fēng)險(xiǎn)管控為主線(xiàn),推進(jìn)受污染土壤安全利用

土壤污染治理與修復(fù)投入大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢,縱觀世界各國(guó)土壤污染防治歷程,大多采用了以風(fēng)險(xiǎn)管控為主導(dǎo)思想的防治策略。

一是以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為核心,著力推進(jìn)受污染耕地安全利用。土壤中的重金屬能否轉(zhuǎn)移到糧食作物受作物品種、土壤理化性質(zhì)、耕作方式、肥料施用情況、灌溉方式等多種因素影響,如超標(biāo)土壤種出的水稻超標(biāo),但種玉米可能不會(huì)超標(biāo)。鑒于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情,確保受污染耕地得到安全利用,對(duì)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要意義。因此,對(duì)受污染耕地不能簡(jiǎn)單采用棄耕或改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地等方式處理,需要按照土盡其用的原則,采用農(nóng)藝措施調(diào)控、替代品種種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式,阻斷土壤中污染物向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移,確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

二是以保障人居環(huán)境健康為目標(biāo),嚴(yán)格建設(shè)用地用途管制。污染地塊的開(kāi)發(fā)利用直接關(guān)系公眾健康,規(guī)范開(kāi)發(fā)利用行為能有效防范環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于污染地塊,要區(qū)分不同用途,不能簡(jiǎn)單禁用,應(yīng)按照“以質(zhì)量定用途”的原則,建立污染地塊名錄及其開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單,合理確定土地用途。符合相應(yīng)規(guī)劃用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊,方可進(jìn)入用地程序。對(duì)暫不開(kāi)發(fā)利用或現(xiàn)階段不具備治理修復(fù)條件的污染地塊,要采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

三是通過(guò)合理規(guī)劃土地用途,規(guī)避受污染土壤產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)和造成新的土壤污染。在編制土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)詳細(xì)性規(guī)劃時(shí),要盡量避免嚴(yán)重污染地塊再開(kāi)發(fā)利用為學(xué)校、住宅區(qū)等敏感類(lèi)用地,確需開(kāi)發(fā)利用的,要進(jìn)行治理修復(fù),達(dá)到相應(yīng)用地要求后,方可開(kāi)發(fā)利用。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中,確需占用農(nóng)用地的,應(yīng)優(yōu)先占用農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量較差的。新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)用地,要優(yōu)先使用污染地塊,減少新的土壤污染。

六、分類(lèi)施策是提高土壤環(huán)境管理成效的關(guān)鍵

為提高防治措施的針對(duì)性和有效性,根據(jù)污染程度將農(nóng)用地分為三個(gè)類(lèi)別,分別實(shí)施優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控等管理措施;對(duì)建設(shè)用地,按不同用途明確管理措施,嚴(yán)格用地準(zhǔn)入。

一是實(shí)施農(nóng)用地分類(lèi)管理。從國(guó)外情況來(lái)看,英國(guó)把農(nóng)用地從好到差分為5個(gè)類(lèi)別,德國(guó)按照紅、黃、綠三個(gè)類(lèi)別實(shí)施土壤風(fēng)險(xiǎn)管理,均體現(xiàn)了分類(lèi)管理思想。我國(guó)已開(kāi)展的農(nóng)用地分等定級(jí)工作,雖然體現(xiàn)了分類(lèi)管理思想,但主要是從農(nóng)用地的生產(chǎn)力角度進(jìn)行分類(lèi),各類(lèi)別農(nóng)用地也未明確相應(yīng)的環(huán)境管理措施。以土壤污染狀況詳查結(jié)果為依據(jù),劃定農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類(lèi)別,并建立分類(lèi)清單。對(duì)未污染和輕微污染的,實(shí)施優(yōu)先保護(hù);對(duì)輕度和中度污染的,實(shí)施安全利用;對(duì)重度污染的,實(shí)施嚴(yán)格管控。

二是實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理。目前,由于土壤污染防治法律法規(guī)缺失,除北京、上海、重慶等少數(shù)城市外,我國(guó)尚未對(duì)污染地塊建立有效的監(jiān)管制度。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、化解過(guò)剩產(chǎn)能等工作深入推進(jìn),新一輪企業(yè)的搬遷關(guān)閉,必然會(huì)產(chǎn)生更多的工業(yè)企業(yè)污染地塊。污染地塊所遺留的污染物在短期內(nèi)難以自然降解,如不及時(shí)進(jìn)行有效管控,勢(shì)必威脅人體健康,危及環(huán)境安全。為此,應(yīng)對(duì)建設(shè)用地建立調(diào)查評(píng)估制度,建立污染地塊名錄及其開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單,符合相應(yīng)規(guī)劃用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊,方可進(jìn)入用地程序;對(duì)暫不開(kāi)發(fā)利用的污染地塊,從明確管理責(zé)任主體、封閉污染區(qū)域、防止污染擴(kuò)散等方面,提出管控要求。

七、多措并舉,推動(dòng)土壤污染防治產(chǎn)業(yè)發(fā)展

整合各類(lèi)科技資源,加強(qiáng)土壤污染防治基礎(chǔ)和應(yīng)用研究,加大適用技術(shù)推廣力度,加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用,推動(dòng)土壤污染防治產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一是加大科技研發(fā)和創(chuàng)新力度。我國(guó)從“十五”期間開(kāi)始研發(fā)土壤污染治理與修復(fù)技術(shù),特別是“十二五”以來(lái),在重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金支持下,初步建立了針對(duì)不同土壤污染物、污染程度、土地利用類(lèi)型等的治理與修復(fù)技術(shù)體系。應(yīng)整合高等學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)等科研資源,開(kāi)展土壤環(huán)境基準(zhǔn)、土壤環(huán)境容量與承載能力、污染物遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律、污染生態(tài)效應(yīng)、重金屬低積累作物和修復(fù)植物篩選,以及土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、人體健康關(guān)系等基礎(chǔ)研究。推進(jìn)土壤污染診斷、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等共性關(guān)鍵技術(shù)研究,研發(fā)先進(jìn)適用裝備和高效低成本功能材料、藥劑,強(qiáng)化衛(wèi)星遙感技術(shù)應(yīng)用,建設(shè)一批土壤污染防治實(shí)驗(yàn)室、科研基地。優(yōu)化整合科技計(jì)劃(專(zhuān)項(xiàng)、基金等),支持土壤污染防治研究。

二是推動(dòng)形成土壤污染防治產(chǎn)業(yè)鏈。我國(guó)土壤修復(fù)企業(yè)從2010年的10多家增加到近1000家,從業(yè)人員從約2000人增加到約1萬(wàn)人?傮w來(lái)看,技術(shù)儲(chǔ)備不夠、人員隊(duì)伍不足等問(wèn)題突出,產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱。通過(guò)加大適用技術(shù)研發(fā)和科技創(chuàng)新力度,可有力推動(dòng)土壤污染防治產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應(yīng)放開(kāi)服務(wù)性監(jiān)測(cè)市場(chǎng),鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估等活動(dòng)。通過(guò)政策引導(dǎo),加快構(gòu)建和完善覆蓋土壤環(huán)境調(diào)查、分析測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理與修復(fù)工程設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié)的土壤污染防治產(chǎn)業(yè)鏈,形成若干綜合實(shí)力雄厚的龍頭企業(yè),培育一批充滿(mǎn)活力的中小型企業(yè)。推動(dòng)有條件的地區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化示范基地。發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”在土壤污染防治全產(chǎn)業(yè)鏈中的作用,推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

三是規(guī)范土壤污染防治產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對(duì)我國(guó)土壤污染防治產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)序的突出問(wèn)題,應(yīng)規(guī)范從業(yè)單位和人員管理,建立健全監(jiān)督機(jī)制,將技術(shù)服務(wù)能力弱、運(yùn)營(yíng)管理水平低、綜合信用差的從業(yè)單位名單通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公開(kāi)。實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制,出臺(tái)有關(guān)責(zé)任追究辦法。土壤污染治理與修復(fù)工程完工后,責(zé)任單位要委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)治理與修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估,結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。

八、多元化投入是確保目標(biāo)任務(wù)落實(shí)的重要保障

土壤污染防治投入總體不足,需要擴(kuò)大資金來(lái)源渠道,確!锻潦畻l》提出的任務(wù)措施得到落實(shí),按期實(shí)現(xiàn)土壤污染防治目標(biāo)。

一是建立土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金。根據(jù)2016年中央財(cái)政預(yù)算,新增土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金,資金預(yù)算數(shù)為90多億元,較往年有大幅增加,但與《土十條》提出的任務(wù)相比,仍存在較大差距,需要逐年擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模。從國(guó)外情況來(lái)看,美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均以政府財(cái)政資金為引導(dǎo),建立了土壤污染防治穩(wěn)定投入機(jī)制!锻潦畻l》提出,要充分發(fā)揮政府公共財(cái)政的主導(dǎo)作用,在明晰中央和地方事權(quán)、整合現(xiàn)有資金渠道的基礎(chǔ)上,逐步建立和完善土壤污染防治資金機(jī)制。各地應(yīng)統(tǒng)籌相關(guān)財(cái)政資金,通過(guò)現(xiàn)有政策和資金渠道加大支持,將農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、耕地保護(hù)與質(zhì)量提升、測(cè)土配方施肥等涉農(nóng)資金,更多用于優(yōu)先保護(hù)類(lèi)耕地集中的縣(市、區(qū))。

二是拓寬資金渠道。落實(shí)企業(yè)投入,主要用于土壤污染防治設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估、環(huán)境安全隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)、土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、環(huán)境應(yīng)急以及治理與修復(fù)等。發(fā)揮市場(chǎng)作用,通過(guò)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式,發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能,帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與土壤污染防治。積極發(fā)展綠色金融,發(fā)揮政策性和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)作用,為重大土壤污染防治項(xiàng)目提供支持。

九、政府主導(dǎo)、多方參與,構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系

土壤環(huán)境涉及眾多利益相關(guān)方,是典型的公共產(chǎn)品,土壤環(huán)境保護(hù)需要全社會(huì)共同參與。目前,土壤環(huán)境信息發(fā)布制度缺失、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督渠道不暢通、宣傳教育嚴(yán)重滯后等問(wèn)題突出。為此,《土十條》從明確責(zé)任、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、開(kāi)展宣傳教育等方面提出了具體措施。

一是明確政府和企業(yè)責(zé)任。按照“國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”原則,完善土壤環(huán)境管理體制,全面落實(shí)土壤污染防治屬地責(zé)任。排放污染物導(dǎo)致土壤污染的企業(yè)、單位和個(gè)人,是土壤污染防治的責(zé)任主體;各級(jí)環(huán)保、國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)等部門(mén)是土壤污染防治的監(jiān)管主體。通過(guò)規(guī)范、約束責(zé)任主體的生產(chǎn)生活行為,嚴(yán)格控制污染物排放量;同時(shí),有關(guān)企業(yè)、單位和個(gè)人還要對(duì)受污染土壤開(kāi)展治理與修復(fù)。各級(jí)環(huán)保、國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)等部門(mén)承擔(dān)對(duì)企業(yè)、單位和個(gè)人履行土壤污染防治責(zé)任的監(jiān)管責(zé)任,要督促有關(guān)企業(yè)、單位和個(gè)人遵守土壤污染防治法律法規(guī),嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)控污染物排放,開(kāi)展污染治理與修復(fù)。

二是建立調(diào)查評(píng)估制度,厘清不同責(zé)任主體。明確責(zé)任主體是推進(jìn)土壤污染防治的重要前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。需要建立建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估制度,明確土地征收、收回、收購(gòu)以及轉(zhuǎn)讓、改變用途等環(huán)節(jié)土壤污染防治的責(zé)任。按照“誰(shuí)污染,誰(shuí)治理”原則,造成土壤污染的單位或個(gè)人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。

三是推動(dòng)公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與法律監(jiān)督。各省(區(qū)、市)人民政府應(yīng)定期公布本行政區(qū)域各地級(jí)市(州、盟)土壤環(huán)境狀況。重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)依據(jù)有關(guān)規(guī)定,向社會(huì)公開(kāi)其污染排放情況,以及污染防治設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況。實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào),鼓勵(lì)公眾對(duì)污染土壤環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督。鼓勵(lì)民間環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)參與土壤污染防治工作。鼓勵(lì)依法對(duì)污染土壤等環(huán)境違法行為提起公益訴訟。

四是提高公眾保護(hù)土壤環(huán)境的意識(shí)。土壤污染量大面廣,需要廣泛的群眾參與,才能形成合力。要把土壤環(huán)境保護(hù)宣傳教育融入黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠(chǎng)、社區(qū)、農(nóng)村等的環(huán)境宣傳和培訓(xùn)工作,普及土壤污染防治相關(guān)知識(shí),加強(qiáng)法律法規(guī)政策宣傳解讀,營(yíng)造保護(hù)土壤環(huán)境的良好社會(huì)氛圍。

十、獎(jiǎng)懲并舉是提高土壤污染防治執(zhí)行力的重要手段

通過(guò)加強(qiáng)目標(biāo)考核,嚴(yán)格責(zé)任追究,完善激勵(lì)政策,引導(dǎo)相關(guān)方落實(shí)責(zé)任,加大工作力度,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。

一是嚴(yán)肅追責(zé)。依照新環(huán)保法,企業(yè)違規(guī)排放造成土壤和地下水污染,要對(duì)造成的環(huán)境損失進(jìn)行賠償,有關(guān)部門(mén)要對(duì)責(zé)任人追究行政和刑事責(zé)任。依照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》,若當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)有關(guān)責(zé)任人有干預(yù)、插手包庇違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目,不按規(guī)定查處群眾舉報(bào)的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境等違法違規(guī)違紀(jì)行為,要受到相應(yīng)黨紀(jì)政紀(jì)處分,造成危害嚴(yán)重、損失巨大的,還應(yīng)依照刑法以玩忽職守罪等罪名追究刑事責(zé)任。開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法工作,對(duì)嚴(yán)重污染土壤環(huán)境、群眾反映強(qiáng)烈的企業(yè)進(jìn)行掛牌督辦。造成土壤污染的企業(yè),要承擔(dān)損害評(píng)估、治理與修復(fù)的法律責(zé)任。

二是嚴(yán)格目標(biāo)考核。為確保《土十條》提出的目標(biāo)任務(wù)按期實(shí)現(xiàn),需要在明確責(zé)任分工基礎(chǔ)上,開(kāi)展目標(biāo)考核工作。實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制,國(guó)務(wù)院與各。▍^(qū)、市)人民政府簽訂土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū),分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。分年度對(duì)各省(區(qū)、市)重點(diǎn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估,評(píng)估和考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)。

三是實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性政策措施。完善激勵(lì)政策,引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)參與土壤污染防治。研究制定扶持有機(jī)肥生產(chǎn)、廢棄農(nóng)膜綜合利用、農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理等企業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策。在農(nóng)藥、化肥等行業(yè),開(kāi)展環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度試點(diǎn)。開(kāi)展土壤環(huán)境保護(hù)成效評(píng)估,對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)到位、土壤環(huán)境質(zhì)量得到有效保護(hù)和改善的地區(qū),探索實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性政策措施,開(kāi)展試點(diǎn)。通過(guò)“有獎(jiǎng)舉報(bào)”,引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督。

 

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