上海生活垃圾處理PPP實踐 需要重視哪些問題？
目前，上海采用公開招標(biāo)方式實施特許經(jīng)營的設(shè)施8座，邀標(biāo)的1座，直接委托的2座。據(jù)初步統(tǒng)計，上述已投入正常運行的8座垃圾處理設(shè)施實際處理量達到15800噸/日，占上海全市生活垃圾日處理能力的82%，基本形成了以PPP為主的投資建設(shè)運營模式。
生活垃圾處理是城市運行管理一項重要公共服務(wù)，也是一項關(guān)系民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)。作為一個人口規(guī)模達2500萬、城市化率達90%的特大型城市，上海為了加強城市的生活垃圾的處置能力，提高市容環(huán)衛(wèi)服務(wù)水平，在過去的20多年里，陸續(xù)將大型環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)運營權(quán)公開招標(biāo)，吸引社會投資運營，減輕了政府的財政支出壓力，對保障城市正常運轉(zhuǎn)發(fā)揮重要作用。同時，也有不少問題值得國內(nèi)其他城市的管理者、社會投資人去吸取教訓(xùn)。國家部委在相關(guān)政策完善時，也需要重視這些問題的解決。
一、現(xiàn)狀：基本形成了以PPP為主的投資建設(shè)運營模式
據(jù)初步統(tǒng)計，截至2014年底，上海通過采用特許經(jīng)營形式，先后吸引社會資本開工建設(shè)垃圾焚燒廠、填埋場、綜合處理廠等生活垃圾處理設(shè)施11座，處理能力12945噸/日。其中，已建成投入正常運營的焚燒廠3座(共計3395噸/日)、填埋場2座(共計5200噸/日)、綜合處理廠4座(共計3050噸/日)。有2座綜合處理廠(共計1300噸/日)建設(shè)處于停滯狀態(tài)，有1座已建成的處理設(shè)施被提前解除特許經(jīng)營權(quán)。
采用公開招標(biāo)方式實施特許經(jīng)營的設(shè)施8座，邀標(biāo)的1座，直接委托的2座。據(jù)初步統(tǒng)計，上述已投入正常運行的8座垃圾處理設(shè)施實際處理量達到15800噸/日，占上海全市生活垃圾日處理能力的82%，基本形成了以PPP為主的投資建設(shè)運營模式。
二、主要做法：強化“四個注重”
一是注重項目投資的前期工作。在進行生活垃圾特許經(jīng)營招投標(biāo)前，一般由生活垃圾主管部門或區(qū)縣政府組織編制項目建議書，完成項目立項審批手續(xù)后組織特許招標(biāo)。也有個別項目建成后再行特許運營招標(biāo)。在項目用地上，一般采用劃撥的方式，個別項目采用國有企業(yè)根據(jù)評估價格以土地入股方式參與特許企業(yè)投資。在對社會資本的資格預(yù)審上，主要考慮潛在投標(biāo)者投資建設(shè)運營同類項目的業(yè)績情況，企業(yè)資金力量、技術(shù)力量、管理能力等綜合因素確定，防止超低價惡意中標(biāo)，擾亂正常的市場秩序。
二是注重建立靈活的價費調(diào)整機制，不搞一刀切。由于垃圾處置設(shè)施規(guī)模、工藝技術(shù)路線、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求、特許經(jīng)營期限以及配套設(shè)施條件等存在差異，各設(shè)施生活垃圾處理政府補貼單價差異比較明顯。因此，上海對不同的垃圾處理特許經(jīng)營項目，其價格調(diào)整機制不同。比如江橋和老港特許協(xié)議就采用不同的辦法。老港四期根據(jù)全國商品零售價格指數(shù)和全國工業(yè)品出廠價格總指數(shù)設(shè)定調(diào)價公式，由項目公司每年提出調(diào)價申請，行業(yè)主管部門審批;而江橋垃圾處理廠則采用不定期談判的方式，來進行價費調(diào)整。
三是注重績效考核，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。上海市、區(qū)綠化市容管理部門組織對市屬、區(qū)屬處置設(shè)施進行運營監(jiān)管，監(jiān)管結(jié)果作為垃圾處理費結(jié)算的依據(jù)。如達不到基本的運營質(zhì)量要求，將適當(dāng)進行扣罰。同時，上海將生活垃圾處理費納入各區(qū)財政預(yù)算，對社會資本投資建設(shè)的、且正常運營的垃圾處理設(shè)施，未出現(xiàn)拖欠垃圾處理費的現(xiàn)象。
四是注重加強特許經(jīng)營監(jiān)管。上海生活垃圾處理自實施特許經(jīng)營以來，積極探索特許經(jīng)營監(jiān)管，不斷完善相關(guān)制度建設(shè)，逐步形成了市、區(qū)兩級監(jiān)管體系。對江橋焚燒廠、老港填埋場等市屬設(shè)施，由上海市綠化市容局所屬的廢棄物管理處實施運營監(jiān)管;對各區(qū)處置設(shè)施，由區(qū)綠化市容局組織實施運營監(jiān)管，上海市綠化市容局加強指導(dǎo)。2012年10月，上海市綠化市容局印發(fā)了《上海市生活垃圾中轉(zhuǎn)處置設(shè)施運營監(jiān)管辦法》，進一步明確監(jiān)管職責(zé)分工，監(jiān)管內(nèi)容，監(jiān)管形式以及具體監(jiān)管細則。
三、問題：這些問題PPP須重視
一是投資規(guī)模失控問題。對于投資、建設(shè)、運營一體化的特許經(jīng)營(PPP)項目，一旦招標(biāo)確定特許經(jīng)營者，項目就交由特許經(jīng)營者實施，負責(zé)項目的融資、建設(shè)和運營。由于各種各樣的原因，在項目建設(shè)過程中，存在投資規(guī)模失控的風(fēng)險。如上海普陀佰瑪士項目，初設(shè)批復(fù)投資2.9億元人民幣，自2005年12月開工建設(shè)，已基本完成土建工程和大部分設(shè)備安裝工程，發(fā)電上網(wǎng)部分的土建以及設(shè)備與設(shè)備連接尚未完成。目前，已簽訂工程、設(shè)備合同3.8億，已付款2.8億元。將來如果全部建成，還需要再投入1億元，總投資將達到4.8億元左右，嚴重超出當(dāng)初的投資預(yù)算，由此將導(dǎo)致垃圾補貼單價大幅上漲。弘鯤點評：出現(xiàn)投資失控的問題，與當(dāng)初雙方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)在合同中沒有約定清楚也不無關(guān)系。
二是建設(shè)工期延長問題。雖然特許經(jīng)營協(xié)議明確了建設(shè)周期、特許經(jīng)營期限等，但由于工藝技術(shù)的成熟度、企業(yè)融資等因素，往往導(dǎo)致建設(shè)工期延長，影響區(qū)域生活垃圾處理。如寶山神工項目，自2003年底簽訂BOO協(xié)議，隨后多次調(diào)整工藝，補辦相關(guān)規(guī)劃、環(huán)評等手續(xù)，至今該項目仍然處于停滯狀態(tài)。其他如松江、青浦、普陀綜合處理廠也存在建設(shè)工期延長的現(xiàn)象。弘鯤點評：技術(shù)不成熟項目，物有所不值，一般不適合搞PPP。
三是價格調(diào)整不科學(xué)問題。垃圾處理實施特許經(jīng)營，必然涉及到企業(yè)投入的回報問題。在垃圾處理項目運營過程中，由于原材料如燃油價格變動，必然導(dǎo)致企業(yè)運營成本的變化。目前，對特許經(jīng)營項目的定價機制或者價格監(jiān)審機制尚未建立。而垃圾處理設(shè)施一旦建成，在特定區(qū)域就具有獨占性，同時垃圾處理設(shè)施運營具有不可間斷的特點，特許經(jīng)營者某種程度上掌握了價格調(diào)整的主動權(quán)，垃圾處理結(jié)算價格的調(diào)整往往占用大量管理資源。弘鯤點評：多數(shù)PPP項目，不管是國資資本還是民營資本投資建設(shè)，都是涉及到壟斷經(jīng)營問題，如果政府對其服務(wù)的價格進行監(jiān)管，最終損害的是社會公眾的利益。但目前的價格調(diào)整和價格監(jiān)管機制還不夠玩善。
四是社會責(zé)任及環(huán)境外部性問題。特許經(jīng)營者主要任務(wù)在于將生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)好、運營好。但垃圾處理設(shè)施作為環(huán)境敏感設(shè)施，即使達標(biāo)運行，客觀上對周邊環(huán)境也可能存在一定的影響。從實踐來看，特許經(jīng)營者主要關(guān)注廠界內(nèi)的運營管理，由于惡臭等影響造成的環(huán)境外部性問題往往又成為政府管理部門的責(zé)任。弘鯤點評：這個問題與我國的相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)低不無關(guān)系，這些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后于人們的生活水平要求，必須盡快提高，不然今后相關(guān)垃圾處理設(shè)施很難落地。
四、啟示與建議
一是要審慎決策，公開透明。生活垃圾處理是保障城市安全運行的重要保障工作之一，政府管理部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域生活垃圾處置需求、市場環(huán)境、管理能力等，充分論證，審慎決策，通過方案審定、公平招標(biāo)、項目評審等環(huán)節(jié)的審核，提高項目運行的可靠性。
二是要完善制度，保障雙方權(quán)益。應(yīng)結(jié)合生活垃圾處理特許經(jīng)營實踐，在土地歸屬、資產(chǎn)歸屬、價格調(diào)整機制、企業(yè)股東變更、溢價轉(zhuǎn)讓、社會責(zé)任、環(huán)境外部性問題等方面進一步完善制度規(guī)范，通過特許經(jīng)營協(xié)議進一步明確雙方權(quán)利義務(wù)，促進生活垃圾特許經(jīng)營活動有效有序展開。
三是要強化監(jiān)管，實現(xiàn)物有所值。建立健全生活垃圾處理監(jiān)管體系，整合市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)保等資源，注重監(jiān)管能力建設(shè)和監(jiān)管隊伍建設(shè)，強化特許經(jīng)營監(jiān)管，既保障生活垃圾處理設(shè)施達標(biāo)運行，又保障政府服務(wù)采購物有所值。
四是建立應(yīng)急機制，維護公共利益。政府和社會資本雙方，應(yīng)盡可能將風(fēng)險進行合理分擔(dān)，將其對項目造成的影響減小到最少。在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)及時啟動應(yīng)急預(yù)案，最大限度保證城市生活垃圾處理設(shè)施的平穩(wěn)運行。
五、結(jié)束語
城市生活垃圾的處理，作為一種公益性的公共物品，可以由公共部門來承擔(dān)，也可以由私人部門來承擔(dān)。生活垃圾處理市場化，實際上是垃圾處理公共生產(chǎn)的方式變化，并不解除或者轉(zhuǎn)移政府對垃圾處理的責(zé)任。實施特許經(jīng)營，有利于解決政府短期投入問題，有利于引進先進的技術(shù)和管理理念，提升城市生活垃圾處理水平。對政府而言，實施特許經(jīng)營意味著對生活垃圾管理模式的調(diào)整，需要強化契約意識，通過經(jīng)濟、法律、技術(shù)等手段加強管理，相關(guān)政府部門在對特許經(jīng)營制度的認識、配套制度建設(shè)、管理能力以及可能存在的風(fēng)險判斷等方面還存在不足，這些都是其今后亟待加強的地方。同時，城市生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)又非常敏感，在項目選址上極易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險，社會資本投資也要謹慎對待，充分評估投資的風(fēng)險。很多項目由于選址問題，遲遲落不了地，社會投資人損失慘重。
作者簡介：現(xiàn)任上海弘鯤咨詢公司董事長，上海理工大學(xué)工學(xué)碩士、復(fù)旦大學(xué)金融專業(yè)經(jīng)濟學(xué)碩士。曾任職于上海市科學(xué)研究所、上海市發(fā)展戰(zhàn)略研究所、上海市發(fā)展和改革委員會、中國投資咨詢有限責(zé)任公司(研究總監(jiān))兼中咨華蓋投資管理(上海)公司(董事)。先后在各類學(xué)術(shù)期刊、媒體上發(fā)表文章上百篇，參與和獨立承擔(dān)的研究與咨詢項目近50余個。在PPP(特許經(jīng)營)、投資咨詢與管理、誠信體系建設(shè)、宏觀政策分析、園區(qū)規(guī)劃與開發(fā)策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共政策等領(lǐng)域具有豐富的研究、咨詢和實操經(jīng)驗。
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