垃圾焚燒PPP項目如何成功運作？
財政部發(fā)布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，旨在統(tǒng)籌推進公共服務領域深化政府和社會資本合作(PPP)改革工作，提升我國公共服務供給質(zhì)量和效率，鞏固和增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，F(xiàn)整理在中國財政學會公私合作研究專業(yè)委員會舉辦的中國PPP沙龍研討會上分享的大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項目成功經(jīng)驗，以供大家參考學習。
前期項目準備2年
大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項目與其他項目不同的是，設計和使用周期長，各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，相互制約，尤其采用進口設備，采用進口設備整個項目完成項目建議書后進行立項，經(jīng)審批后才能做項目前期報件，環(huán)評、場地等，這個周期要幾個月。進口設備要國際公開招標，這也需要近半年的時間，做完這些意味著才進行了一半。并且，進口總設備確定了才能確定國產(chǎn)的總設備，國產(chǎn)總設備再走招標程序又是幾個月時間，這兩個確定后，整個項目才可以進行設計工作。
總設備確定以后，接下來就是選配套設備，一步扣一步，主設備無法確定，設計也無法展開，整個工程也就實施不了。針對這方面，中標人盡可能壓縮前期準備周期，在2014年以前，每個垃圾發(fā)電項目建設準備周期都在6-12個月，只要開工，基本18個月建成。大連屬于北方，18個月橫跨兩個冬季，這也是困擾工期的問題。
2014年以后，隨著國家規(guī)范各項建設程序，公眾參與增加，目前包括所有實施的項目，前期的準備周期長達兩年，準備充分才能徹底實施。如果這個工作沒完成，下一步工作就沒法進展，這是比較令人頭疼的問題。現(xiàn)在，垃圾焚燒發(fā)電項目一步步規(guī)范做下來，大概需要4-5年才能做完。
招標技術要求設置系統(tǒng)完善
隨著城市的發(fā)展，大連市生活垃圾越來越多，急需選擇一個較新、較成熟的垃圾處理方式。2003年，大連市公開招標垃圾焚燒發(fā)電項目，之后根據(jù)具體條款細節(jié)，和中標人進行了長達十幾年的談判和磋商，但由于前期對垃圾發(fā)電PPP招標的復雜性估計不足。加上當時沒有同類項目的招標經(jīng)驗可供借鑒，招標過程中，項目條件不夠明確，談判過程中，信息不對稱等，最終導致該項目陷入僵局。
選擇一個專業(yè)咨詢團隊，設置系統(tǒng)完善的招標技術要求，是前期項目準備的一個非常關鍵的因素。經(jīng)過多次調(diào)研，大連市選擇了一家專業(yè)咨詢公司和他們共同推進該項目。通過前期準備，2009年7月，大連市政府通過公開招標，確定中標人，2010年3月，與中標人簽訂特許經(jīng)營權協(xié)議，正式開展前期工作，2010年10月開工建設，2012年7月投產(chǎn)運行。該項目占地約110畝，當時考慮擴建，預留了建設規(guī)模，設計的日處理生活垃圾1500噸，年處理生活垃圾55萬噸，年發(fā)電量是1.6億度，就當時而言，國產(chǎn)的爐排還沒有太成熟，總投資6.8億。
從現(xiàn)場了解到，該項目執(zhí)行到現(xiàn)在已進行三年多，從項目的簽約到開工，用了一年零幾個月時間，從項目開工到項目投產(chǎn)20個月，項目施工按照計劃進行，在國內(nèi)是投產(chǎn)建設時間較短的一個項目。這個項目從前期準備、工程建設、投產(chǎn)以后運營管理，在行業(yè)內(nèi)大膽采用新工藝，摸索垃圾焚燒在北方的運行經(jīng)驗，都做的比較規(guī)范。從項目的數(shù)據(jù)來看，設計的年處理生活垃圾55萬噸，2013年，接近60萬噸，2014年，達到64萬噸，發(fā)電量達到1.4億，2015年，發(fā)電量接近1.6億，基本達到了設計指標，同時垃圾比設計的多處理了近10萬噸，滿足了中心城區(qū)的垃圾處理需要。
項目要兼顧前瞻性和先進性
在PPP項目實施過程中，要充分考慮一些問題。例如，在特許權協(xié)議里，這種調(diào)價機制的完善，CPI變動多少，物料價格上漲有什么要求，人員收入是否有調(diào)整，該項目實施過程中，國內(nèi)各種物價、原材料價格、人員工資都大幅上升。在招標過程中，項目概算的價格是六億兩千五百多萬，項目實施以后，面臨國家各種材料、費用上漲，但由于成本控制得較好，項目實施完了投資在六億八千萬。
項目公司提出，在特許經(jīng)營協(xié)議中約定超過額定量的部分按60%結算，從某種角度來說值得商量。項目公司從實際過程中了解到，垃圾處理設計的熱值，一般七到八年后才能達到，現(xiàn)有的垃圾按照不同的生活水平，不同收入的人群，不同收入的層次垃圾的熱值不一樣。拿1500噸的垃圾處理量來說，從協(xié)議理解入廠1500噸，項目設計是入爐1500噸，入廠的垃圾有16%-20%是滲濾液、是污水，實際入爐的接近80%。這些也需要進一步明確。
在國內(nèi)，好多焚燒廠最開始招標設計時，考慮的依據(jù)是現(xiàn)有的城市垃圾的收集量來做，但是經(jīng)過這幾年的觀察，垃圾收集量跟城市經(jīng)濟有很大的關系，城市人口越多，垃圾越多，焚燒廠設計的時候要考慮擴建的部分，這些年針對焚燒廠出現(xiàn)好多爭議，廠址很難選擇，城市垃圾如果三年出不去，整個城市都會變臭。作為城市管理者要充分考慮，很可能這次建設之后，以后再想選址就很困難，因而選址要充分考慮三五年一步規(guī)劃出來。
還有一個問題就是工藝設備標準的設置，要兼顧前瞻性和先進性。工藝設備標準前幾年能滿足國標的要求就很好了，2008年以后，各大運營商逐步在提標，向歐盟標準靠攏，現(xiàn)在很多項目，像北京、天津、上海、南京這一帶的標準在2008年建設投產(chǎn)的項目，基本都向歐盟的標準來靠攏，在國家層面上，2014年，出了新國標，新國標也是在向歐盟的標準靠攏，這個標準跟各大運營商前幾年實施的標準差不多。
2013年以后，國內(nèi)的項目很嚴格，就是歐盟標準，項目的建設和投資運營，都在考慮完全使用歐盟標準，對現(xiàn)有的設備，現(xiàn)有的系統(tǒng)要考慮改造，要考慮新的設備，要滿足以后的要求，因而，新廠建設中，要充分考慮標準的變化，打出提前量，否則項目建成了，三年以后國標一提標，建好的廠子改也改不了，拆也拆不了，到時是非常麻煩的。所以，在工藝設備的標準設置要提高。
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