石家莊民間環(huán)保組織注冊(cè)難 政策限制太多，還是NGO難管?
找不到業(yè)務(wù)主管單位、“一行一會(huì)”的教條式規(guī)定，是造成河北民間環(huán)保組織注冊(cè)難、機(jī)構(gòu)少的主要原因，進(jìn)而也限制了民間NGO的活力。
空氣污染成了石家莊人揮之不去的痛。(視覺(jué)中國(guó)/圖)
2017年1月26日，李飛打開(kāi)“蔚藍(lán)地圖”App，河北省域空氣質(zhì)量全是觸目驚心的黑色(空氣質(zhì)量指數(shù)高達(dá)500)。他心里一沉，以“黑暗”兩個(gè)字描述，發(fā)了朋友圈。他說(shuō)：“看到想哭。”
希望家鄉(xiāng)的空氣好起來(lái)是他投身環(huán)保的初衷，但入行之后，發(fā)現(xiàn)遠(yuǎn)沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。河北的環(huán)境在全國(guó)比較嚴(yán)峻是公認(rèn)的事實(shí)。在這個(gè)事實(shí)的背后，河北自發(fā)的環(huán)保組織發(fā)展比較艱難，鮮有關(guān)注污染防治的民間環(huán)保組織在當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)取得合法身份。
環(huán)保部門(mén)不愿意做主管單位
作為一個(gè)河北人，李飛無(wú)法容忍自己對(duì)周邊污染環(huán)境視而不見(jiàn)。2016年1月底，他打算籌建一家致力于河北工業(yè)污染防治的民間環(huán)保組織“綠行太行”。由于事先了解到民政部門(mén)注冊(cè)無(wú)先例，也對(duì)河北大環(huán)境有所耳聞，李飛2016年2月先在石家莊市工商局注冊(cè)了“石家莊印渝環(huán)？萍加邢薰”，作為開(kāi)展工作的基礎(chǔ)。
幾乎同時(shí)，“綠行太行”陸續(xù)對(duì)全省九地兩百多個(gè)污染源進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，舉報(bào)污染問(wèn)題117個(gè)，推動(dòng)問(wèn)題整改28件。
但是，出于長(zhǎng)期考慮，創(chuàng)始人李飛更希望把“綠行太行”注冊(cè)成一家民辦非企業(yè)。
奔著這一目標(biāo)，自2016年7月起，他委托同事張剛開(kāi)始與石家莊市民政局溝通登記注冊(cè)事宜。最初得到的回復(fù)是，需要先找到業(yè)務(wù)主管單位。
根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》和《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》，“業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)成立”是一個(gè)完整的社會(huì)組織必須具備的要件。
考慮到“綠行太行”的業(yè)務(wù)范圍，他們首先想到找石家莊市環(huán)保局。電話(huà)溝通后他們被告知，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有給民辦非企業(yè)擔(dān)任主管單位的先例，需要向領(lǐng)導(dǎo)反饋。
半個(gè)月后，張剛又給環(huán)保局發(fā)了一封郵件，仍沒(méi)有回復(fù)。接著，他又寫(xiě)了一份紙質(zhì)版的建議書(shū)郵寄給環(huán)保局，內(nèi)容包括為什么要注冊(cè)、相關(guān)法律規(guī)定以及目前具備的條件等。
2016年9月14日，他們得到了環(huán)保局書(shū)面答復(fù)。南方周末記者在這份文件中看到，環(huán)保局以沒(méi)有先例、根據(jù)職責(zé)要求暫無(wú)發(fā)布審批的權(quán)限、沒(méi)有相關(guān)政策規(guī)定對(duì)這項(xiàng)工作做出明確要求這三個(gè)理由委婉拒絕擔(dān)任主管單位。但是環(huán)保局補(bǔ)充道，民政局如需征詢(xún)意見(jiàn)，可發(fā)函或協(xié)辦通知。
拿著這份文件和其余登記注冊(cè)的材料，李飛一行人來(lái)到石家莊市民政局，再次說(shuō)明機(jī)構(gòu)情況，提出注冊(cè)請(qǐng)求。
“過(guò)了一周，我又跑了一次民政局，負(fù)責(zé)人不在，隨后電話(huà)溝通過(guò)多次，終于得到反饋。”這次的回復(fù)讓李飛非常無(wú)奈。“民政局表示沒(méi)有給環(huán)保局發(fā)過(guò)函，也沒(méi)有這個(gè)職責(zé)，還是需要我們自己找主管單位。”從2016年7月到12月，李飛一行人為注冊(cè)一家環(huán)保公益組織跑了半年，輾轉(zhuǎn)一圈，又回到了原點(diǎn)。
“一行一業(yè)”的限制
“綠行太行”這次碰壁，在張忠民看來(lái)在意料之中。17年前，他就經(jīng)歷了注冊(cè)難的問(wèn)題。
現(xiàn)年61歲的張忠民是河北省最早的民間環(huán)保組織“綠色知音”發(fā)起人、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)退休教授，現(xiàn)在是“綠行太行”的理事。
早在2001年，張忠民受北京地球村環(huán)境教育發(fā)展中心主任廖曉義的啟發(fā)，決定將綠色知音注冊(cè)成一家社會(huì)團(tuán)體。因?yàn)閺氖颅h(huán)保行動(dòng)多年、在當(dāng)?shù)匾差H有知名度的緣故，張忠民跟當(dāng)年石家莊環(huán)保部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)們都比較熟悉。
“他們從個(gè)人角度都支持，還專(zhuān)門(mén)給我開(kāi)了一張證明。”
南方周末記者看到了這份來(lái)自2001年的證明，紙張已泛黃。證明結(jié)尾寫(xiě)道：“該團(tuán)體能夠保證遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，在市環(huán)保局和其他政府職能部門(mén)的監(jiān)督檢查下開(kāi)展各類(lèi)活動(dòng)。”
然而，這份證明并不能等同業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。“環(huán)保局的黨委會(huì)沒(méi)有通過(guò)，愿意支持，但不愿意擔(dān)責(zé)。”張忠民告訴南方周末記者。
除此之外，張忠民還面臨一個(gè)障礙。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，可以視為沒(méi)有必要成立，不予登記。這一規(guī)定在業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱(chēng)“一業(yè)一會(huì)”。
這個(gè)已經(jīng)存在的社會(huì)團(tuán)體是石家莊市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)。“實(shí)際上就是環(huán)保局那里有一間辦公室，工作人員兼職開(kāi)展一些活動(dòng)。”張忠民說(shuō)。
南方周末記者在河北省環(huán)保廳網(wǎng)站上查到，關(guān)于石家莊市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的最新消息是2016年11月25日被授予“2015年度河北省環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱(chēng)號(hào)，此外沒(méi)有找到開(kāi)展活動(dòng)和工作安排的其他信息。
此后，張忠民還想過(guò)在區(qū)縣一級(jí)注冊(cè)，或者找民辦教育單位或者社科聯(lián)等一級(jí)組織掛靠，都沒(méi)有成功。“我跟省環(huán)保廳領(lǐng)導(dǎo)也有接觸，他們的態(tài)度是：‘這是一個(gè)好事，甭管合法不合法，先干。’”如今，張忠民也不準(zhǔn)備注冊(cè)了，“這個(gè)事情就看你怎么想，就算批準(zhǔn)也是一個(gè)條文。”
南方周末記者就業(yè)務(wù)主管單位的問(wèn)題致電石家莊市環(huán)保局，相關(guān)辦公室工作人員回應(yīng)：按他理解，民政局應(yīng)該針對(duì)這個(gè)事情給他們發(fā)一個(gè)意見(jiàn)征求函或者協(xié)助辦理的通知，此后會(huì)按照上級(jí)主管部門(mén)的意見(jiàn)給以答復(fù)，但是在實(shí)際工作中還沒(méi)有收到過(guò)。不能通過(guò)這個(gè)團(tuán)體來(lái)對(duì)接環(huán)保局，從公文上沒(méi)有辦法說(shuō)。
劉盛是湖南本地的民間環(huán)保公益組織“綠色瀟湘”的創(chuàng)始人，“綠色瀟湘”是于2011年在長(zhǎng)沙市民政局登記注冊(cè)的民辦非企業(yè)，業(yè)務(wù)主管單位是長(zhǎng)沙市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)。他告訴南方周末記者：“找環(huán)保局做業(yè)務(wù)主管單位基本不成功。我近幾年注冊(cè)了好幾家機(jī)構(gòu)，跟不同的人打交道，發(fā)現(xiàn)他們會(huì)按照自己對(duì)法律的理解來(lái)辦事。”不過(guò)，“綠色瀟湘”的案例也為其他民間環(huán)保組織登記注冊(cè)提供了另一個(gè)解決路徑。
而截至目前，南方周末記者在中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)上查詢(xún)到，在石家莊民政局登記注冊(cè)的環(huán)保類(lèi)社會(huì)團(tuán)體，只有一家：石家莊市環(huán)保聯(lián)合會(huì)。
據(jù)了解，石家莊市環(huán)保聯(lián)合會(huì)于2006年成立，其工作人員向南方周末記者介紹：“最初成立時(shí)發(fā)展很不錯(cuò)，到了2014年中央發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》后開(kāi)始發(fā)生變化。我們領(lǐng)導(dǎo)干部寫(xiě)了辭職信等著換屆，但是業(yè)務(wù)主管部門(mén)一直沒(méi)有派人。”
這名工作人員最后補(bǔ)充道：“我不方便對(duì)注冊(cè)的問(wèn)題發(fā)表評(píng)價(jià)，但是石家莊市的環(huán)保工作確實(shí)需要民間人士參與，比我們做得深入細(xì)致，他們很執(zhí)著，甚至自己貼錢(qián)，畢竟我們會(huì)受到一些制約。”
第一家都很難?
民間環(huán)保組織注冊(cè)難不僅發(fā)生在石家莊市，在整個(gè)河北省都不少見(jiàn)。
南方周末記者在合一綠學(xué)院開(kāi)發(fā)的中國(guó)民間環(huán)保組織地圖上查詢(xún)到，河北省一共有70家組織。這個(gè)數(shù)量在全國(guó)同等人口規(guī)模的省份屬于中等。但值得注意的是，其中80%的組織都是高校社團(tuán)，剩下的都沒(méi)有民政部門(mén)的合法身份，而真正活躍的機(jī)構(gòu)更是屈指可數(shù)。
合一綠學(xué)院是致力于環(huán)境保護(hù)行業(yè)發(fā)展支持的專(zhuān)業(yè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。2016年7月，該機(jī)構(gòu)正式在北京市民政局注冊(cè)為基金會(huì)。機(jī)構(gòu)聯(lián)合創(chuàng)始人吳昊亮告訴南方周末記者：“綜合來(lái)看，山西和河北的民間環(huán)保組織發(fā)展相對(duì)滯后，湖南的比較好，組織生態(tài)體系健全，關(guān)注的各類(lèi)環(huán)保議題多。”他說(shuō)，數(shù)據(jù)只包含民間自發(fā)的環(huán)保組織，統(tǒng)計(jì)口徑較窄，總共只有兩千多家，但可以比較各省的相對(duì)量差異。在該學(xué)院提供的統(tǒng)計(jì)中可以看到，北京數(shù)量最多，緊接著湖南與廣東基本持平，并列第二。
在湖南省環(huán)保廳法制宣傳處主任黃亮斌看來(lái)，湖南民間環(huán)保組織發(fā)展不錯(cuò)，工作熱情高，活動(dòng)組織相當(dāng)專(zhuān)業(yè)，是社會(huì)發(fā)展的正能量。“不愿意做業(yè)務(wù)主管單位的情況以前也有，但這些年地方環(huán)保部門(mén)在認(rèn)識(shí)上有了很大提高，愿意支持、引導(dǎo)、規(guī)范，而不是一味地排斥、擠兌或者打壓他們的生存空間。”
南方周末記者在后續(xù)采訪中了解到，河北其他的民間機(jī)構(gòu)會(huì)采取掛靠當(dāng)?shù)丨h(huán)保聯(lián)合會(huì)或者更改名稱(chēng)的形式尋求發(fā)展。
保定市的綠色雁翎就是一例。該機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人張歡歡告訴南方周末記者：“2010年成立初掛靠在保定市綠色環(huán)保協(xié)會(huì)，主要工作是做白洋淀濕地保護(hù)項(xiàng)目，但由于協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)是環(huán)保局的，組織在做調(diào)研中觸到了環(huán)保局的敏感地帶因而受到阻礙。”
之后張歡歡與秘書(shū)長(zhǎng)溝通后，把項(xiàng)目獨(dú)立出來(lái)運(yùn)作。如今，由于資金的原因，綠色雁翎只剩下張歡歡獨(dú)自兼職，繼續(xù)做污水調(diào)研，偶爾也跟綠色太行這種已經(jīng)“走出來(lái)”的組織合作。“沒(méi)有考慮過(guò)注冊(cè)機(jī)構(gòu)，但自己做至少可以把污染問(wèn)題查清楚。”張歡歡說(shuō)。
南方周末記者在保定市民政局了解到，除了綠色環(huán)保協(xié)會(huì)，還有一家直接登記注冊(cè)的環(huán)保組織，保定市愛(ài)出發(fā)公益環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)。
保定市民政局的工作人員介紹：“這個(gè)協(xié)會(huì)正好趕上了2016年政策放寬的一段時(shí)間，估計(jì)是政府為了促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體組建，不過(guò)現(xiàn)在這個(gè)政策又收緊了，還是需要找業(yè)務(wù)主管單位。”
2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩辦意見(jiàn)”)，其中提到“為公益慈善類(lèi)等社會(huì)組織穩(wěn)妥推進(jìn)直接登記”。河北省民政廳隨后轉(zhuǎn)發(fā)了這項(xiàng)意見(jiàn)，這與河北省這家直接登記注冊(cè)的環(huán)保組織時(shí)間相符。
據(jù)公開(kāi)信息顯示，在河北省各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的環(huán)保組織均具有官方背景，以環(huán)保聯(lián)合會(huì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)為主。而民間性質(zhì)的公益組織頗為罕見(jiàn)。針對(duì)這一現(xiàn)象，包括石家莊、邯鄲、承德和張家口的民政部門(mén)工作人員都表示，規(guī)定寫(xiě)得很清楚，一業(yè)一會(huì)。
石家莊市民政部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體登記的工作人員更是直言：“我們沒(méi)有南方開(kāi)放，有一業(yè)多會(huì)之說(shuō)。我們是發(fā)展社會(huì)組織，不是發(fā)展企業(yè)，不能存在競(jìng)爭(zhēng)。你自己另起一攤，如何保證別人的正統(tǒng)性?”他還補(bǔ)充道：“社會(huì)團(tuán)體登記屬于行政審批的最高級(jí)行政許可，就是行和不行，我們不能隨便去自主這個(gè)事情。”
河北省環(huán)保聯(lián)合會(huì)相關(guān)工作人員的解釋是：“對(duì)于個(gè)人發(fā)起的民間組織而言，一是資金來(lái)源無(wú)法監(jiān)督;二是政府無(wú)法對(duì)成員身份了解徹底，還是官辦的比較靠譜;再就是，一些民間組織喜歡制造反面的輿論，還想讓政府支持比較困難。”
不過(guò)，黃亮斌認(rèn)為還是應(yīng)該鼓勵(lì)民間環(huán)保組織發(fā)展。
應(yīng)鼓勵(lì)民間NGO發(fā)展壯大
南方周末記者了解到，目前河北省之外的省份已經(jīng)有多家民間環(huán)保組織直接登記注冊(cè)，比如天津?yàn)I海環(huán)保咨詢(xún)服務(wù)中心、成都青樸社會(huì)工作服務(wù)中心等。
清華大學(xué)公益慈善研究院副院長(zhǎng)鄧國(guó)勝教授表示：“‘一業(yè)一會(huì)’的規(guī)定一直被行業(yè)所詬病。一般而言，社會(huì)組織是有限競(jìng)爭(zhēng)的原則，特別是民非。目前一業(yè)一會(huì)形成了行業(yè)壟斷，不利于激發(fā)社會(huì)組織活力。當(dāng)然，對(duì)于一些特定行業(yè)協(xié)會(huì)，為了保持行業(yè)代表性，利于行業(yè)統(tǒng)計(jì)與規(guī)范管理，是需要的。”
目前，各省執(zhí)行的仍是國(guó)務(wù)院1998年發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》。盡管這兩個(gè)條例修訂已列入2017年國(guó)務(wù)院立法項(xiàng)目計(jì)劃，新的條例修訂尚未出臺(tái)，地方省市的執(zhí)行進(jìn)度和尺度也會(huì)出現(xiàn)差別。
南方周末記者在民政部發(fā)布的上述兩份修訂草案征求意見(jiàn)稿中看到，公益慈善類(lèi)包括提供扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學(xué)服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體，并沒(méi)有使用“等”這樣可供選擇的其他類(lèi)型。在吳昊亮看來(lái)，這有可以把環(huán)保排除在外的嫌疑。
此外，“一業(yè)一會(huì)”的規(guī)定仍然存在。鄧國(guó)勝教授對(duì)此的理解是：“慈善法明確了改善生態(tài)環(huán)境屬于慈善活動(dòng)，目前社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例的修訂稿將環(huán)保等排除在直接登記之列，這可能與修訂稿起草者的理解與認(rèn)識(shí)有關(guān)，可能希望環(huán)保類(lèi)公益慈善組織更多是基金會(huì)或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是會(huì)員型。”
據(jù)一位民政部領(lǐng)導(dǎo)向南方周末記者透露：“目前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府脫鉤的事情還沒(méi)有完成，所以直接登記還沒(méi)有形成制度化，地方雖然執(zhí)行得慢，但方向是不會(huì)變的;環(huán)保的細(xì)分和目的不是特別清晰，有的做公益慈善，有的做權(quán)益訴訟等，這可能是沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)去的原因，另外法律修訂也會(huì)征求各部委、各地方的意見(jiàn)。”
李飛最近把注冊(cè)的事情暫時(shí)放了下來(lái)，“還有很多要緊的工作得做”。
但張忠民則認(rèn)為不注冊(cè)的話(huà)會(huì)影響參與熱情和自尊心。“號(hào)召的同時(shí)又變相限制，特別影響民間的活力。政府需要意識(shí)到民間的優(yōu)勢(shì)，靈活性和低成本。”
鄧國(guó)勝教授最后說(shuō)：“沒(méi)有登記注冊(cè)將面臨法律合法性的問(wèn)題，此外還沒(méi)有銀行賬戶(hù)，不能公募，不能承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，在招聘工作人員及其繳納社保等方面均面臨挑戰(zhàn)。”
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