“下雨不愁”的海綿城市案例解析來啦！
一、海綿城市相關(guān)政策
(一)建設(shè)背景
海綿城市定義：指通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。
建設(shè)需求：我國90%以上城市采用快排的傳統(tǒng)開發(fā)模式，雨水降落到硬化地面只能從管道集中排出，當遭遇強降雨時排水能力不足，導(dǎo)致內(nèi)澇嚴重，形成“城市看海”現(xiàn)象。鋼筋水泥過多地替代能夠涵養(yǎng)水源的林地、草地、池塘，自然水循環(huán)系統(tǒng)就被切斷了，導(dǎo)致城市無法“自由呼吸”，產(chǎn)生“熱島效應(yīng)”。為了解決上述問題，“海綿城市”應(yīng)運而出。
頂層設(shè)計：2013年12月12日，習(xí)近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會議》的講話中強調(diào)：“提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。李克強總理在2017年兩會政府工作報告中提出，要“推進海綿城市建設(shè)，使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。
(二)政策匯總
2014年以來，住建部、財政部、水利部等部委相繼出臺了支持海綿城市建設(shè)的規(guī)章制度，有力推進了海綿城市建設(shè)在全國范圍的進程，詳見表1。
表1海綿城市政策匯總
二、海綿城市試點城市簡介
(一)海綿城市建設(shè)試點城市
2014年12月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部發(fā)出《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》，2015年4月財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部公布了第一批共16個試點城市，2016年4月三部委公布了第二批共14個試點城市，詳見表2。
表2：第一批、第二批海綿城市試點名單
(數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部網(wǎng)站)
(二)海綿城市的支持政策
1.中央財政補貼。根據(jù)《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》(財建[2014]838號)，中央財政對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補助，一定3年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。
2.國務(wù)院鼓勵政策。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，地方各級人民政府要進一步加大海綿城市建設(shè)資金投入，省級人民政府要加強海綿城市建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在中期財政規(guī)劃和年度建設(shè)計劃中優(yōu)先安排海綿城市建設(shè)項目，并納入地方政府采購范圍，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券(ABS)和項目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設(shè)項目。
3.金融機構(gòu)支持。金融機構(gòu)均積極創(chuàng)新運用政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作(PPP)等融資模式，為海綿城市建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)。郵儲銀行致力以“融智+融資”為銀政企業(yè)務(wù)發(fā)展導(dǎo)向，完成前期扎實的基礎(chǔ)調(diào)研工作，包括但不限于宏觀法規(guī)政策研究、政企類市場跟蹤、階梯式客戶走訪、公共資產(chǎn)價值評估分析等，給海綿城市業(yè)務(wù)發(fā)展給予大力支持。
三、常德海綿城市案例分析
(一)項目背景
常德市具有建設(shè)海綿城市的天然基礎(chǔ)：地處湖南省西北部，位于洞庭湖畔，水系發(fā)達，是一座典型的“水敏性”城市，年均降水量達1200毫米。2015年3月份，常德市在財政部、住建部、水利部組織的國家海綿城市建設(shè)試點城市競爭性評審答辯會上突圍成功，進入第一批海綿城市建設(shè)試點城市，將在建設(shè)期三年內(nèi)獲得國家12億元的專項補貼資金。
常德市海綿城市建設(shè)項目建設(shè)目標：根據(jù)《常德市海綿城市總體規(guī)劃(2015-2030年)》、《常德市關(guān)于加快推進海綿城市建設(shè)的實施意見》，要通過低影響開發(fā)技術(shù)，形成“源頭減排→小排水→大排水”系統(tǒng)，構(gòu)建“滲—蓄—滯—凈—用—排”的復(fù)合排水體系，在雨水排放的同時，達到雨水資源化的目的，削減雨水徑流量，減少初期降雨面源污染，充分發(fā)揮湖泊調(diào)蓄作用，減少城市內(nèi)澇，將常德市打造成為“海綿城市”。
(二)財政情況
1.經(jīng)濟總量位列湖南前三，財政實力較好。2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值2709億元，增長8.7%。全市一般公共預(yù)算收入完成210.8億元，比上年增長14.5%，其中地方一般公共預(yù)算收入完成148.81億元，加上一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入289.6億元，減去專項轉(zhuǎn)移支付支出等轉(zhuǎn)移性支出后，可用財力為432.4億元。全市一般公共預(yù)算支出為415.8億元，增長14.62%，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出16.15億元，當年結(jié)余0.45億元。
2.經(jīng)濟保持較高速度增長，結(jié)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)步推進。2016年完成地區(qū)生產(chǎn)總值2955.5億元，同比增長8%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2015年的13.1：45.7：41.2調(diào)整為13.0：42.8：44.2，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)。全市固定資產(chǎn)投資規(guī)模兩千億大關(guān)達到2006.9億元，比上年增長14.6%。全年完成一般公共預(yù)算收入226.6億元，增長9.0%，較上年回落5.5個百分點，回落的原因主要是煙廠稅費收入下滑、區(qū)縣市收入增速放緩以及稅收體制調(diào)整。
(三)項目融資情況
1.融資模式定義
本項目采用政府購買服務(wù)的融資模式：根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定，指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)、社會管理服務(wù)等事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的公共服務(wù)供給方式。
2.配套法規(guī)政策
自2013年起，國務(wù)院、財政部、湖南省以及常德市相繼出臺了支持政府購買服務(wù)的相關(guān)法規(guī)，為政府購買服務(wù)模式的實施打下基礎(chǔ)，詳見表3。
表3政府購買服務(wù)的支持政策
3.政府購買服務(wù)實施要點
區(qū)別于PPP中的政府完全付費機制，根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，政府購買服務(wù)主要有以下要點：
一是項目納入政府采購目錄。各級財政部門負責(zé)制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容;
二是購買主體和承接主體資質(zhì)合規(guī)。購買主體是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位;承接主體是符合條件的企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等;
三是購買程序合規(guī)。購買主體的授權(quán)、承接主體的選擇、組織實施購買服務(wù)等程序都須按照上述暫行辦法、《采購法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等執(zhí)行;
四是簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議。購買主體和承接主體須簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利與義務(wù);
五是進行預(yù)算及財務(wù)管理。政府購買服務(wù)所需資金，應(yīng)當在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排;
六是建立績效考核機制。財政部門應(yīng)當推動建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。
4.防范政府購買服務(wù)異化融資
目前地方已出現(xiàn)偽政府購買服務(wù)模式，針對這些異化融資手段，項目各方都應(yīng)當警惕，主要形式如下：
一是通過單一來源采購方式直接確定當?shù)厝谫Y平臺或其他國有公司作為政府購買服務(wù)承接主體;
二是在委托代建項目中約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金;
三是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金中政府承諾對社會資本兜底回購、固化收益;
四是未嚴格按照現(xiàn)行政府購買服務(wù)體系要求落實“預(yù)算下達”、“編制政府采購實施計劃”、“合理測算安排政府購買服務(wù)所需支出”。
(四)項目實操方案
項目方案如圖1所示：
圖1常德海綿城市交易方案圖
按照《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，常德市政府授權(quán)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為海綿城市項目的購買主體。通過競爭性磋商的方式確定項目承接主體，項目承接主體由機構(gòu)A和機構(gòu)B分別出資成立。常德市住建局與項目承接主體簽訂《海綿城市項目政府購買服務(wù)協(xié)議》，明確由項目承接主體負責(zé)項目的建設(shè)與運營，住建局每年支付購買服務(wù)資金。融資機構(gòu)對項目承接主體進行融資，專項用于常德海綿城市項目的建設(shè)與運營。
(五)項目收益
常德海綿城市項目期限為15年，包括建設(shè)期3年和運營期12年，若采取前3年建設(shè)期間只付息，后12年運營期間按照等額本金方式進行還本付息，融資機構(gòu)需要承擔(dān)包括不限于通道管理費、托管費等。
根據(jù)新出臺的《關(guān)于明確金融房地產(chǎn)開發(fā)教育輔助服務(wù)等增值稅政策的通知》(財稅〔2016〕140號)，若放款采取信托貸款、委托貸款和股東借款等方式，利息部分還需要繳納增值稅及附加稅，增值稅按照所得利息的6%收取，附加稅為增值稅額的12%，二者總共約30-40BP，計算稅后價格方法可參照以下公式：
總投Í全包價=總投Í稅后價格+總投Í稅后價格Í6%+總投Í稅后價格Í6%Í12%
→稅后價格=全包價/(1+6%+6%Í12%)
(六)項目投資價值
1.從政策可持續(xù)性角度。海綿城市屬于國家鼓勵項目，代表著未來城市建設(shè)發(fā)展的方向，海綿城市建設(shè)是一個長期、持續(xù)的過程，本項目屬于國家級示范項目，中央和地方都給予足夠的重視，政策上長期看好。
2.從異化融資不可持續(xù)角度。43號文出臺以后，中央對地方政府融資手段進行嚴格規(guī)范，BT、假PPP、偽政府購買服務(wù)等異化融資手段逐漸被禁止。本項目按照政府購買服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)實施，不存在異化融資的問題。
3.從國計民生工程角度。海綿城市項目是典型的重大民生工程，項目的實施將有效解決城市內(nèi)澇問題，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善市民生活環(huán)境，本身是具有較高投資價值的。
(七)主要風(fēng)險及緩釋措施
1.常德市政府信用風(fēng)險
風(fēng)險定義：指因政府信用違約導(dǎo)致金融機構(gòu)投資不能收回的風(fēng)險。
緩釋措施：通過歷史資料考察，常德市政府信用狀況良好;該項目是當?shù)刂卮竺裆こ?常德市將海綿城市建設(shè)列入到預(yù)算當中;機構(gòu)A和機構(gòu)B是當?shù)佚堫^企業(yè)。
2.財政承受能力風(fēng)險
風(fēng)險定義：政府具有履約意愿但因財政實力不足或短期內(nèi)財政資金緊缺造成的政府付費支出不到位的風(fēng)險。
緩釋措施：通過公開數(shù)據(jù)獲取常德市財政收支情況，收入結(jié)構(gòu)較為均衡;走訪常德財政局了解政府財政支出重點規(guī)劃及政府債務(wù)情況;該項目通過了財政承受能力論證。
3.建設(shè)運營風(fēng)險
風(fēng)險定義：項目建設(shè)方建設(shè)支出超預(yù)算、工期延誤、工程質(zhì)量不合格、中途放棄建設(shè)以及項目公司運營管理不當，導(dǎo)致項目公司無法足額收到政府付費或使用者付費，導(dǎo)致投資本金損失的風(fēng)險。
緩釋措施：通過合同明確建設(shè)風(fēng)險由施工方承擔(dān);通過監(jiān)理方實時了解項目建設(shè)情況;針對子項目眾多的特點，通過合同約定資金具體投入到哪些子項目;針對建設(shè)指標體系尚未建立的問題，在政府購買服務(wù)協(xié)議中約定績效考核要點;可要求項目公司出具差額支付承諾書，使其承擔(dān)因建設(shè)質(zhì)量問題導(dǎo)致的融資方損失。
4.資金監(jiān)管風(fēng)險
風(fēng)險定義：資金違規(guī)挪用或未按規(guī)定路徑劃撥款項，導(dǎo)致項目中斷，致使金融機構(gòu)資金損失的風(fēng)險。
緩釋措施：盡量做到資金閉環(huán)運行，監(jiān)管賬戶、托管賬戶均在投資行開立，做到全流程監(jiān)控資金使用情況，嚴格按照項目清單劃撥款項。
5.合規(guī)風(fēng)險
風(fēng)險定義：項目流程存在瑕疵導(dǎo)致項目公司無法獲得政府方付費的風(fēng)險。
緩釋措施：關(guān)注項目從立項、審批、招投標等各個環(huán)節(jié)，考察項目是否嚴格按照《政府購買服務(wù)管理辦法》流程執(zhí)行，獲取購買主體授權(quán)文件以及承接主體招投標文件。
6.政策風(fēng)險
風(fēng)險定義：指未來因政策改變導(dǎo)致項目融資模式不在符合規(guī)定的風(fēng)險。
緩釋措施：密切關(guān)注政策的變化，確保政府購買服務(wù)模式嚴格按照當前政策執(zhí)行;了解當?shù)卣畬ο嚓P(guān)政策執(zhí)行情況，是否落實到位。
銀政企團隊簡介
為積極響應(yīng)國家關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)(PPP)業(yè)務(wù)布局的發(fā)展戰(zhàn)略，在郵儲銀行金融市場部的科學(xué)決策和同業(yè)投資處董曉輝博士的直接指揮下，于2016年7月11日組建銀政企合作團隊。團隊共計11人，其中，團隊負責(zé)人師瑋具有海外留學(xué)專業(yè)背景，其余成員均為碩士研究生及以上學(xué)歷，專業(yè)涉及金融學(xué)、財政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、數(shù)學(xué)、計算機科學(xué)等各行業(yè)，具備較好的業(yè)務(wù)研發(fā)和實踐工作能力。團隊始終秉持“融智+融資”業(yè)務(wù)發(fā)展理念，搶抓市場機遇，堅持自主創(chuàng)新，實現(xiàn)業(yè)務(wù)健康快速發(fā)展。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
