借鑒德國經(jīng)驗完善我國環(huán)境許可制度
當(dāng)前，我國處在經(jīng)歷了工業(yè)化和城市化后的法治社會內(nèi)生時期和現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)生時期，因此更能理解現(xiàn)代法治和現(xiàn)代環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯。而只有認(rèn)清這個背景與邏輯，環(huán)境保護(hù)的合理性、可實施性與可操作性才能得到更有力的支撐。盡管我國一些專項環(huán)境法律法規(guī)有對環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定，但對核心的環(huán)境監(jiān)管制度——環(huán)境許可制度提及的內(nèi)容比較簡單。建立完善環(huán)境許可制度是我國生態(tài)文明建設(shè)迫切需要解決的問題之一。
中國應(yīng)選擇哪種環(huán)境許可制度？
環(huán)境許可制度實質(zhì)上是對資源環(huán)境使用的自由權(quán)利邊界的重新界定，同時賦予行政機(jī)關(guān)審批權(quán)為保障。環(huán)境許可制度主要有兩個發(fā)展趨勢：一是對污染排放的綜合管理，另一個是基于環(huán)境要素的統(tǒng)一監(jiān)管。綜合排污許可與單一的環(huán)境要素許可相比，優(yōu)點是可避免污染在環(huán)境要素間轉(zhuǎn)移的風(fēng)險。
單從環(huán)境保護(hù)的角度看，綜合排污許可是一種大趨勢，但德國兩次以環(huán)境綜合許可理念為核心的環(huán)境法實質(zhì)性法典編纂都受挫，也說明了此理念受到很大阻力。其實，工業(yè)設(shè)施污染影響綜合許可和基于傳統(tǒng)制度將環(huán)保利益嵌入進(jìn)去的綜合專業(yè)許可（如綜合水事許可）各有利弊。工業(yè)設(shè)施污染影響綜合許可更多從對空氣污染防治原理出發(fā)，其法律結(jié)構(gòu)相對較新，從污染影響角度整體考慮有利于環(huán)境保護(hù)的利益。而基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理模式的專項環(huán)境許可，更能基于傳統(tǒng)的行政與專業(yè)基礎(chǔ)，有利于專項環(huán)境管理。
例如，在德國，水污染排放許可需要兩個步驟：一是根據(jù)先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)制訂的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，但達(dá)標(biāo)并不一定就批準(zhǔn)排放；二是根據(jù)中長期水管理規(guī)劃中所確定的目標(biāo)，許可機(jī)關(guān)有行政自由裁量權(quán)。德國采用的是綜合水事許可，只要對水體有影響，不管是水量、水質(zhì)還是水生態(tài)，都在一個許可體系內(nèi)。而在中國，需要取水、采砂、排污、建設(shè)項目等多個許可。
當(dāng)前，筆者認(rèn)為，制訂統(tǒng)一的綜合排放許可制度尚不可行，建議以針對不同環(huán)境要素的更細(xì)分的專項許可制度為基礎(chǔ)，然后再進(jìn)行協(xié)調(diào)和系統(tǒng)化，防止污染在不同環(huán)境要素之間影響轉(zhuǎn)移。
完善環(huán)境許可制度需完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度
在中國，環(huán)境許可制度通常是通過個案的環(huán)境影響評價審批來替代，其原因之一是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度尚需完善。為促進(jìn)個人的法律安全性和行政機(jī)關(guān)的行政效率，超越個案裁定，建議從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)定位來科學(xué)制訂完善環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度需要科學(xué)權(quán)威和法治權(quán)威相結(jié)合，主要包括污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)三大系統(tǒng)。
環(huán)境許可制度中的工業(yè)污染物排放許可主要以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為合法性的判斷依據(jù)。為完善污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，我國當(dāng)前主要面臨兩個重要任務(wù)：一是進(jìn)一步更新和內(nèi)化標(biāo)準(zhǔn)，即在借鑒西方發(fā)達(dá)國家的科技標(biāo)準(zhǔn)時需要吸收內(nèi)化和創(chuàng)新發(fā)展；二是標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)化，在效力方面，應(yīng)將相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)作為各專項環(huán)境法律法規(guī)的附則，提高標(biāo)準(zhǔn)的知識權(quán)威，同時注重多個環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的體系化。
制訂排放標(biāo)準(zhǔn)首先要確定采用何種水平的環(huán)境政策，排放標(biāo)準(zhǔn)不只是科學(xué)性判斷，同時還有價值性判斷：如果采用最佳可行技術(shù)，相對來說就更為嚴(yán)格，會對行業(yè)有一定的沖擊；而采用一般認(rèn)可技術(shù)，則環(huán)境保護(hù)力度相對較弱，其中的風(fēng)險預(yù)防原則還不能得到有力的制度支撐。此外，還要對“基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行區(qū)分；谧罴芽尚屑夹g(shù)的污染控制技術(shù)主要是針對排放，而對生產(chǎn)技術(shù)及治污設(shè)施建造和運營方面的規(guī)定，可以依照一般認(rèn)可技術(shù)。而且，即使是排放標(biāo)準(zhǔn)也不是都采用最佳可行技術(shù)，還要考慮對整體環(huán)境的影響力和生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性。比如，在德國的污水排放標(biāo)準(zhǔn)中，有的附件針對的行業(yè)也有采用一般認(rèn)可技術(shù)的。環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不再單純是環(huán)境管理下的話語，同時還對各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新有協(xié)同促進(jìn)。所以，最佳可行技術(shù)應(yīng)該是發(fā)展的主方向，而我國正在普遍采用的“可行技術(shù)”這個概念有些模糊，定位不準(zhǔn)，不利于發(fā)揮環(huán)保與技術(shù)創(chuàng)新的協(xié)同效應(yīng)。
借鑒德國環(huán)境治理經(jīng)驗完善環(huán)境許可制度
從德國環(huán)境治理的歷史經(jīng)驗看，環(huán)境許可制度是隨著環(huán)境治理理念的發(fā)展與轉(zhuǎn)型而不斷嚴(yán)格的。在德國，環(huán)境監(jiān)管與治理的發(fā)展實踐走過了環(huán)境影響監(jiān)管、污染物排放監(jiān)管和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)這3個發(fā)展階段。
在德國，環(huán)境保護(hù)法最初是源自環(huán)境影響監(jiān)管，是為了保護(hù)私人健康和財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。到了20世紀(jì)七八十年代，在傳統(tǒng)的環(huán)境影響監(jiān)管基礎(chǔ)上，基于污染物排放的監(jiān)管越來越受到重視，從先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)（最佳可行技術(shù)）出發(fā)的污染源治理，在水事和空氣監(jiān)管上制訂了一系列規(guī)范。德國環(huán)境治理以2000年歐盟的《水框架指令》頒布為標(biāo)志，走向了實施環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度之路，以改善和達(dá)到優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，從保護(hù)與使用的短期平衡發(fā)展到長期使用和保護(hù)間的平衡，不僅采取預(yù)防和修復(fù)，還要求采取積極措施改良和達(dá)標(biāo)。在此階段，環(huán)境許可制度變得更加嚴(yán)格，原先的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值相對較為簡單，主要是考慮以人身健康和財產(chǎn)損失為評估對象，而現(xiàn)在要考慮到生態(tài)系統(tǒng)整體的相互因素。同時，環(huán)境管理發(fā)展趨勢不斷推進(jìn)，從污染末端向污染源治理，再向綠色生產(chǎn)技術(shù)引導(dǎo)，甚至向規(guī)劃和政策制訂的全方位的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)推進(jìn)。在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)理念下的環(huán)境監(jiān)管制度中，地方行政主體不再是被動行政監(jiān)管行為，而是需要環(huán)境質(zhì)量改善、達(dá)標(biāo)治理規(guī)劃和環(huán)境修復(fù)措施等積極作為。
在環(huán)境治理與環(huán)境許可制度的發(fā)展過程中，對環(huán)境信息也提出了更高要求。不僅要認(rèn)識到環(huán)境污染的具體侵害途徑，還要向排放和生產(chǎn)過程的源頭，以及向化學(xué)品的物質(zhì)監(jiān)管推進(jìn)。不僅要掌握對主要環(huán)境要素的污染作用路徑，還要理解自然生態(tài)中的系統(tǒng)關(guān)系。在這個過程中，信息分析與共享起著重要作用。這同樣體現(xiàn)在最佳可行技術(shù)系統(tǒng)上，它實質(zhì)是國家間、政府、社會、企業(yè)和科技界有關(guān)經(jīng)濟(jì)、科技和社會發(fā)展的信息交流機(jī)制，是對當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)及環(huán)境狀況整體發(fā)展達(dá)成的一種共識。
作者系德國亥姆霍茲研究聯(lián)合會環(huán)境研究中心研究員
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