拆除飲用水水源保護(hù)區(qū)農(nóng)家樂，應(yīng)適用何種處罰？
在飲用水水源保護(hù)方面，《水污染防治法》規(guī)定禁止在集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)新建、改建、擴(kuò)建餐飲業(yè)，但對(duì)處理集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)的餐飲業(yè)時(shí)，究竟應(yīng)適用何種法律法規(guī)的條款給予行政處罰，存在較大爭(zhēng)議，給基層環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法帶來了困惑。
2017年3月21日，四川省A縣環(huán)保局3名環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員在位于該縣城集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在該飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)新開辦了兩家餐飲店（魚莊）。
經(jīng)執(zhí)法人員調(diào)查，這兩家魚莊既未向縣環(huán)保部門報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，也未執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度，而只是在縣工商部門辦理了個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
執(zhí)法人員同時(shí)查明，其中一家魚莊由當(dāng)?shù)卮迕窈文忱米约何挥诠放缘牟糠肿》块_辦，該魚莊在經(jīng)營(yíng)時(shí)產(chǎn)生的廢水流入何某原修建住房時(shí)建設(shè)的化糞池內(nèi)；而另一家魚莊系個(gè)體工商戶杜某租賃當(dāng)?shù)卮迕窭钅澄挥诠放缘牟糠肿》块_辦的，該魚莊在經(jīng)營(yíng)時(shí)產(chǎn)生的廢水排入魚莊旁的雨水溝后經(jīng)過公路邊溝流入該飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)。在執(zhí)法人員檢查時(shí)，雖然這兩家魚莊沒有直接向外排放廢水，但在這兩家魚莊旁的排水溝內(nèi)均發(fā)現(xiàn)餐飲廢水流過的痕跡。
■意見分歧
調(diào)查結(jié)束后，在案件提交局案審委員會(huì)討論時(shí)，A縣環(huán)保局對(duì)這兩家魚莊的違法行為應(yīng)當(dāng)適用何種處罰類型以及在引用法律法規(guī)的條文上產(chǎn)生了分歧。
第一種意見認(rèn)為，可按“建設(shè)項(xiàng)目”處理。
其理由為，因《最高人民法院辦公廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度有關(guān)問題意見的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱高法《復(fù)函》）和《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于租賃住宅樓從事餐飲業(yè)執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度有關(guān)意見的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱環(huán)境保護(hù)部《復(fù)函》）中解釋的僅是“公民個(gè)人通過租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館的”，才不屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類名錄”規(guī)定的“建設(shè)項(xiàng)目”。
本案中，何某是利用自己位于公路旁的部分住房開辦的魚莊，不屬于高法《復(fù)函》和環(huán)境保護(hù)部《復(fù)函》解釋中規(guī)定的范圍，仍應(yīng)屬于建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度。
第二種意見認(rèn)為，可按“非法設(shè)置排污口”處理。
其依據(jù)為，《水污染防治法》第七十五條第一款規(guī)定，在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除。
在2017年1月1日起施行的《B市城市飲用水水源保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱B市《條例》）第二十一條同時(shí)規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)城市飲用水水源一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的排污口和其他主要污染源進(jìn)行調(diào)查，提出整治方案，責(zé)令排污口設(shè)置單位限期封閉排污口、停止排污并恢復(fù)原狀。
本案中，杜某負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的魚莊產(chǎn)生的廢水排入魚莊旁的雨水溝后經(jīng)過公路邊溝流入該飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)。在執(zhí)法時(shí)，可按照B市《條例》第二十一條的規(guī)定，由A縣環(huán)保局責(zé)令杜某限期對(duì)該魚莊的排污口進(jìn)行封閉（封堵），禁止魚莊產(chǎn)生的廢水流入飲用水水源。而對(duì)于何某利用自己位于公路旁的部分住房開辦的魚莊在經(jīng)營(yíng)時(shí)產(chǎn)生的廢水雖然流入原修建住房時(shí)建設(shè)的化糞池內(nèi)這一問題，但要防止化糞池中的廢水一旦集滿后，沿著公路邊溝流入該飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)。對(duì)此，A縣環(huán)保局可責(zé)令何某限期對(duì)原修建住房時(shí)建設(shè)的化糞池的出水口進(jìn)行封閉（封堵）。
第三種意見認(rèn)為，可按“排放污染物”處理。
根據(jù)B市《條例》第二十六條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)飲用水水源一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的污染源時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令排污單位停止污染物排放，排污單位拒不停止排放污染物的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，依法采取措施予以停產(chǎn)或者關(guān)閉。
對(duì)于本案，A縣環(huán)保局應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令何某和杜某經(jīng)營(yíng)的魚莊停止排放污染物。如果何某和杜某經(jīng)營(yíng)的魚莊拒不停止排放污染物，A縣環(huán)保局可以報(bào)請(qǐng)縣人民政府批準(zhǔn)，依法采取措施予以停產(chǎn)（停業(yè)）或者關(guān)閉。
■案例解析
面臨這樣的違法現(xiàn)象，筆者傾向于第三種處理意見。
在環(huán)境保護(hù)部《復(fù)函》做出之前，基層環(huán)保部門處理這類案件一般都按照“建設(shè)項(xiàng)目”來處理，要么由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉，要么由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門按照違反環(huán)評(píng)制度和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度來處理。
農(nóng)家樂是否屬于租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館？
在本案中，有的執(zhí)法人員認(rèn)為，在最高人民法院辦公廳和環(huán)境保護(hù)部辦公廳的復(fù)函中僅僅答復(fù)的是公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館，不屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄”規(guī)定中的“建設(shè)項(xiàng)目”，而何某和杜某開辦的魚莊并不屬于這種情形。
筆者認(rèn)為，這里所指的“住宅樓”，不僅是城市中的居民“住宅樓”（包括低層建筑和高層建筑），而且還包括農(nóng)村居民修建用于居住的房屋。
A縣環(huán)保局可否立即責(zé)令魚莊停止污染物排放？
根據(jù)B市《條例》第二十六條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)污染物排放情況的監(jiān)督檢查。發(fā)現(xiàn)飲用水水源一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的污染源時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令排污單位停止污染物排放。排污單位拒不停止排放污染物的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，依法采取措施予以停產(chǎn)或者關(guān)閉。
在本案中，筆者認(rèn)為，A縣環(huán)保局應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令杜某經(jīng)營(yíng)的魚莊停止排放污染物。如果該魚莊拒不停止排放污染物，可以報(bào)請(qǐng)A縣人民政府批準(zhǔn)，依法采取措施予以停產(chǎn)（停業(yè)）或者關(guān)閉該魚莊。
但這里需要注意的是，本條中規(guī)定的是排污單位停止排放污染物，而不是責(zé)令排污單位停止排放污水。責(zé)令排污單位停止污染物排放，A縣環(huán)保局還得在杜某經(jīng)營(yíng)的魚莊在向外環(huán)境排放污水時(shí)現(xiàn)場(chǎng)采樣，通過采樣監(jiān)測(cè)該魚莊所排放的廢水中含有哪些污染物后，再責(zé)令杜某經(jīng)營(yíng)的魚莊停止排放污染物。
■意見建議
法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。雖然相關(guān)法律對(duì)飲用水水源的保護(hù)都做了特別的規(guī)定，但環(huán)境保護(hù)部《復(fù)函》做出解釋后，對(duì)于本案中出現(xiàn)的問題，究竟該適用哪條具體的法規(guī)？即使在B市《條例》中能夠找到類似規(guī)定，但是執(zhí)行起來不僅執(zhí)法成本高，而且不便于基層環(huán)保部門操作。
對(duì)此，筆者建議，及時(shí)修訂地方性法規(guī)。在《四川省飲用水水源保護(hù)管理?xiàng)l例》和B市《條例》中飲用水源保護(hù)的有關(guān)條款中增加“禁止在城市集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)（含排污口不在保護(hù)區(qū)）從事餐飲、洗滌、豆腐加工、洗車和機(jī)動(dòng)車修理等對(duì)飲用水水源有污染及污染隱患的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，并在條例中增加相應(yīng)的處罰規(guī)定。
作者單位：四川省通江縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)
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