排污費條例廢止后 之前的費如何征繳？
隨著《環(huán)境保護稅法》的施行，2018年1月1日，《排污費征收使用管理條例》(以下簡稱“《排污費條例》”)正式廢止。2018年1月1日前的排污費是否仍應(yīng)依據(jù)已被廢止的條例進行征繳，成了實務(wù)中的一個疑點問題。筆者已多次被問到此問題，為此，特將相關(guān)問題梳理如下，供大家討論指正。
①條例廢止前的排污費是否仍應(yīng)征繳?
該問題實質(zhì)是一個法律適用問題。《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要〉的通知》(法〔2004〕96號)系統(tǒng)闡述了最高人民法院有關(guān)行政法中新法與舊法銜接的觀點，在實務(wù)中很有指導(dǎo)意義。
該紀(jì)要第三條規(guī)定，“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的;(二)適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的;(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實體規(guī)定的。”雖然《排污費條例》廢止后并無新的關(guān)于排污費的法律法規(guī)，但上述新舊法銜接的規(guī)定也可以參考適用。
《排污費條例》第二條規(guī)定“直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶(以下簡稱排污者)，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納排污費。”2018年1月1日前，排污者向環(huán)境排放污染物的，應(yīng)根據(jù)排放行為發(fā)生時的舊法(即《排污費條例》)繳納排污費。借用稅法中納稅義務(wù)發(fā)生時間的概念，參考《環(huán)境保護稅法》中“納稅義務(wù)發(fā)生時間為納稅人排放應(yīng)稅污染物的當(dāng)日”，排污費的繳費義務(wù)發(fā)生時間也應(yīng)在排污行為發(fā)生的當(dāng)日。
根據(jù)上述分析，在《排污費條例》廢止前，排污者繳納排污費的義務(wù)已存在，除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，該義務(wù)并不因《排污費條例》的廢止而豁免。同時，由于并無新法就排污費的征收程序進行規(guī)定，因此，環(huán)保部門仍可參照《排污費條例》規(guī)定的程序征收排污者依法應(yīng)繳的排污費。
因此，《排污費條例》廢止前的排污費仍應(yīng)依據(jù)已被廢止的條例進行征繳。
②欠繳排污費，能否繼續(xù)適用排污費條例處罰?
《排污費條例》第二十一條規(guī)定：“排污者未按照規(guī)定繳納排污費的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期繳納;逾期拒不繳納的，處應(yīng)繳納排污費數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款，并報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。”
同時，《排污費條例》第十四條規(guī)定，“排污者應(yīng)當(dāng)自接到排污費繳納通知單之日起7日內(nèi)，到指定的商業(yè)銀行繳納排污費。”
法律法規(guī)被廢止后，對其廢止后的行為無法律約束力。因此，我們可以分不同情形分析得出如下結(jié)論：
一是2018年1月1日前，環(huán)保部門在已依據(jù)《排污費條例》對排污者進行行政處罰的，該行政處罰繼續(xù)有效。
二是在2018年1月1日后，環(huán)保部門向排污者送達排污費繳納通知單，排污者發(fā)生逾期繳納行為的，由于逾期繳納行為發(fā)生在《排污費條例》廢止后，環(huán)保部門不能依據(jù)已廢止的條例對該行為進行處罰。
三是針對排污者逾期繳納行為發(fā)生在2018年1月1日之前的，但持續(xù)到2018年1月1日后仍未支付的情形，該如何處罰，有如下兩種意見。
第一種觀點是：參考“違法行為持續(xù)到新法施行后被查處的，適用被查處時的新法”的基本原則，排污者逾期繳納行為發(fā)生在2018年1月1日之前的，但違法行為持續(xù)到2018年1月1日后才考慮查處的，應(yīng)適用查處時的法律法規(guī)。在考慮查處時，針對逾期繳納排污費的行為，已無適用的法律法規(guī)，因此也無法對此等行為進行處罰。
第二種觀點是：由于《排污費條例》廢止之后的逾期繳納行為不應(yīng)再被視為《排污費條例》項下的違法行為，意即，依據(jù)《排污費條例》認定的逾期繳納排污費的違法行為，也應(yīng)在《排污費條例》廢止時同時終了。依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。因此，對2018年1月1日前發(fā)生的逾期繳納排污費的行為，只要在2020年1月1日前查處的，都可以依據(jù)《排污費條例》進行處罰。
本文作者支持第二種觀點。
遺憾的是，依據(jù)《排污費條例》的規(guī)定，針對逾期繳納排污費的行為，環(huán)保部門只能先責(zé)令限期繳納，只要限期繳納的截止時間晚于(包括本數(shù))2018年1月1日，則無法再依據(jù)《排污費條例》對排污者作出罰款等行政處罰。
③欠費無法依據(jù)條例處罰的，如何催收?
如果無法依據(jù)《排污費條例》對排污者欠繳排污費的行為進行處罰。那么環(huán)保部門應(yīng)該如何催收排污費呢?
排污費屬于行政事業(yè)性收費，如果地方性法規(guī)、規(guī)章中有與行政事業(yè)收費催繳相關(guān)規(guī)定的，該等規(guī)定同樣適用于排污費的催繳。此外，環(huán)保部門送達排污費繳納通知單要求排污者繳納排污費的行為屬于一個具體行政行為，排污者欠繳的，環(huán)保部門可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。
《行政強制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。”依據(jù)《行政復(fù)議法》《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，針對環(huán)保部門征收排污費的行政行為，排污者提起行政復(fù)議的期限為知道該具體行政行為作出之日起六十日，提起行政訴訟的期限為六個月。
《行政強制法》第五十四條規(guī)定：“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行;執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。”
因此，在催告書送達滿十日的前提下，環(huán)保部門應(yīng)該在送達排污費繳納通知單之日起滿六個月后三個月內(nèi)向法院申請強制執(zhí)行。就催告書的送達時間而言，《行政強制法》并未限定在這三個月內(nèi)。因此，為滿足申請法院強制執(zhí)行的需要，催告書應(yīng)在排污費繳納通知單規(guī)定的繳費義務(wù)期限屆滿之日起，至申請法院強制執(zhí)行最終期限屆滿之日倒數(shù)十日前的期間送達排污者。
作者系觀韜中茂(杭州)律師事務(wù)所合伙人、浙江省律師協(xié)會資源與環(huán)境保護專業(yè)委員會主任
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