專家建言 促進福建省建立生活垃圾跨界轉移補償機制
隨著城市規(guī)模不斷擴大和人口數(shù)量急劇膨脹，人們的物質消費量劇增，垃圾產生量也激增。國內外的許多經驗證明，跨界補償能否及時到位，往往是解決“鄰避效應”的關鍵所在。生活垃圾處理問題給環(huán)境管理帶來巨大壓力，尋求有效的解決辦法已迫在眉睫。目前，我省生活垃圾處理收費制度尚未全面建立，垃圾處理補貼和政府公共財政補貼無法落實到位，垃圾處理產業(yè)鏈條上各方利益如何補償、社會成本如何分攤，缺乏明確界定，垃圾處理企業(yè)從業(yè)積極性受到影響。這些問題的解決需要認真梳理生活垃圾處理各個主體的關系，建立較為完善的生活垃圾跨界轉移補償機制。
近年來，生活垃圾快速增長，特別是城市地區(qū)，處理能力缺口較大，在末端處理設施短期難以建成的情況下，只有給生活垃圾一個合法的“出口”，才能從根本上解決生活垃圾處理的區(qū)域間矛盾。生活垃圾處理問題給環(huán)境管理帶來巨大壓力，尋求有效的解決辦法已迫在眉睫。2017年5月8日國家住建部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)有關規(guī)范城市生活垃圾跨界清運處理的“通知”(以下簡稱“通知”)，要求加強城市生活垃圾清運處理管理，規(guī)范垃圾跨界轉移處置行為。建立生活垃圾跨界轉移補償機制是提高社會福利水平的重要手段？缃缟罾幚砩婕岸嘀黧w，協(xié)調難度大，交易成本高，降低交易成本要求建立一套較為完善的補償機制。通過補償機制的建立替代稅收手段，可以充分發(fā)揮市場機制的作用，提高處理效率。從實踐的范圍來看，目前實施生活垃圾跨界補償?shù)囊允?或直轄市)為基本單位，跨市、跨省的實踐還較少。
在福建省，跨界轉移補償機制存在以下幾個方面的問題。
一是流域生態(tài)補償機制探索較早，但還待總結推廣。福建省是率先開展流域生態(tài)補償制度創(chuàng)新的省份。2003年福建啟動了九龍江流域上下游生態(tài)補償試點。在總結提升多年流域生態(tài)補償實踐經驗的基礎上，2015年又以“規(guī)范運作，公開透明”為原則，就補償資金籌措、分配等制定了相應的重點流域生態(tài)補償辦法，大幅度提高閩江、九龍江、敖江流域生態(tài)補償資金的籌集力度。在充分考慮水質保護、森林生態(tài)保護和用水總量控制等因素基礎上合理分配資金，加大對流域上游地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的補償力度。將生態(tài)補償資金分配與流域整治工作考核結果掛鉤，加大對市縣的督促與激勵作用。2016年，福建又實現(xiàn)橫向流域跨省破題，與廣東省簽署水環(huán)境生態(tài)補償協(xié)議，促進了生態(tài)利益共享、治理共擔，為生態(tài)環(huán)境的恢復與治理提供有力保障。2017年，修訂了重點流域生態(tài)保護補償辦法，擬建立覆蓋全省、統(tǒng)一規(guī)范的全流域生態(tài)保護補償機制，采取省里支持一塊、市縣集中一塊的辦法加大流域生態(tài)保護補償金籌措力度，促進流域上游地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和全流域水環(huán)境質量改善。此外，福建省還建立了森林生態(tài)效益補償基金制度和礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理補償機制，在生態(tài)保護補償制度建設方面也開展了一系列工作，取得了積極進展。但是針對生態(tài)保護補償還存在一定困難和問題，表現(xiàn)在生態(tài)保護補償市場化的制度基礎比較薄弱，相關的法律法規(guī)配套薄弱;目前生態(tài)補償?shù)囊?guī)模還比較小;生態(tài)服務存量價值和流量價值核算還沒有標準化;生態(tài)保護補償立法滯后，補償?shù)臋嗬c義務關系還不清晰;補償資金渠道還有待進一步擴展;補償對象的甄別還有待進一步規(guī)范化等。
二是森林生態(tài)效益補償基金制度較為完善，但森林生態(tài)效益補償標準過低。森林生態(tài)效益補償基金是指各級政府依法設立用于公益林的營造、撫育、保護和管理的資金。森林生態(tài)效益補償機制對促進森林生態(tài)效益市場化，為生態(tài)建設籌資，改善生態(tài)質量，增強生態(tài)保護意識具有重要作用。福建分別于2007年、2010年和2017年先后出臺了三個有關文件，規(guī)范森林生態(tài)效益補償基金的管理。中央財政補償基金、省級財政補償基金和省政府實施的江河下游地區(qū)對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償基金是森林生態(tài)效益補償基金的重要組成部分，重點用于省級以上公益林的保護和管理。各市、縣(區(qū))政府應按照政府投入為主、受益者合理承擔的原則，相應建立森林生態(tài)效益補償基金制度，F(xiàn)行的補償機制主要是通過財政轉移支付來實現(xiàn)，由于森林類型多樣性、生態(tài)效益廣泛性、管理體制的差異和財政資金的不足，使當前的森林生態(tài)效益補償標準過低，難以滿足對森林的撫育、管理和維護的需求，不能充分體現(xiàn)森林生態(tài)效益的價值，不足以補償主體的損失。
三是生活垃圾跨界轉移補償機制尚未建立。福建生活垃圾處理能力不足，新建和擴建垃圾處理設施迫在眉睫。由于垃圾處理設施“鄰避效應”日趨嚴重，垃圾處理面臨規(guī)劃難、選址難、落地難、建設難、運營難的“五難”困境。這與生活垃圾跨界轉移補償機制尚未建立有一定的關系。福建在流域生態(tài)補償、森林生態(tài)效益補償基金制度和礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理補償機制等方面做出了積極的實踐與探索，但是目前尚沒有涵蓋生活垃圾處理領域。住建部最近印發(fā)相關的通知，提出建立生活垃圾跨界轉移補償機制，完善生活垃圾收費政策，實現(xiàn)按量收費。
針對以上問題，福建省應從以下幾點著手建立生活垃圾跨界轉移補償機制。
合理確定邊界。生活垃圾種類較多，對垃圾處理工藝的要求不同，特定行政區(qū)域內配備能夠處理所有種類生活垃圾的設施既不經濟，也難以可持續(xù)。專業(yè)化、布局合理、集中與分散集合是當前較為可行的治理方式。這要求在進行邊界確定時不能僅僅根據(jù)行政級別，還應該結合人口、經濟、自然條件等方面綜合考慮。當前，生活垃圾處理設施主要包括生活垃圾無害化處理設施、生活垃圾轉運系統(tǒng)、餐廚垃圾處理設施，以及農村生活垃圾治理。建議結合行政級別、人口、經濟、自然條件等多個維度，綜合考慮確定不同設施的布局，進而確定邊界。
科學界定補償標準。科學的標準是生活垃圾跨界轉移補償機制能夠推廣應用的基礎，也是其可持續(xù)的關鍵。由于地方經濟發(fā)展水平存在差異，居民維持自身生活條件以及人口再生產所需要的成本就會存異。加快探索生活垃圾跨界轉移補償補償標準體系，要根據(jù)各領域、不同類型地區(qū)特點、垃圾種類和數(shù)量，以可持續(xù)發(fā)展能力為基礎，完善測算方法，分別動態(tài)的制定補償標準。標準制定要堅持多方參與原則，明確補償金額確定方式，取得各方廣泛的認可和支持。
暢通補償資金渠道。“誰污染、誰治理”的政策導向是導致污染治理投資效率低下的重要原因，特別是在農村地區(qū)，污染主體往往更不具備治污能力，調整“誰污染、誰治理”的政策為“誰污染、誰付費”具有必然性。首先，在法律上要明確所有生活垃圾排放主體都有繳納垃圾治理費的義務;其次，根據(jù)污染者付費原則，以量為收費標準，同時各級財政劃撥一定的經費作為補充。在生活垃圾方面，政府提供基本服務，同時開放生活垃圾收集、轉運及治理市場，讓公眾自由選擇，充分發(fā)揮市場的作用。
明晰雙邊職責。完善相關法律法規(guī)，對生活垃圾跨界轉移補償?shù)闹黧w和客體職責進行明確的界定和有效的監(jiān)督管理，提高主客體的積極性。平衡補償對象利益，合理補償客體的損失，降低客體的生活垃圾治理負擔，縮小地區(qū)貧富差異，促進宏觀穩(wěn)定發(fā)展和人民生活水平提高。此外，要公開補償資金流向，及時公報具體補償效果，鼓勵社會及輿論對補償資金的使用進行監(jiān)督，調動公眾關心生態(tài)保護事業(yè)的積極性，動員群眾參與補償體系完善和穩(wěn)定實施。
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