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違法行為從舊法延續(xù)到新法,怎么辦?

更新時(shí)間:2019-05-10 09:40 來(lái)源:中國(guó)環(huán)境報(bào) 作者: 閱讀:4738 網(wǎng)友評(píng)論0

環(huán)境違法事實(shí)發(fā)生在舊《條例》實(shí)施時(shí)期,但違法行為一直延續(xù)到新《條例》施行,該如何處罰?既要根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”原則,又要考慮是否違背“法不溯及既往”和“從舊兼從輕”的原則精神,還要結(jié)合是否有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益進(jìn)行分析查處。

案情

未驗(yàn)先投、停產(chǎn)兩年多的混凝土攪拌站復(fù)產(chǎn)

2018年10月,四川省A縣環(huán)保局執(zhí)法人員在城郊結(jié)合部檢查時(shí)發(fā)現(xiàn),一家停產(chǎn)兩年多的B混凝土攪拌站有剛剛生產(chǎn)后留下的痕跡:水泥罐體下地面沉積有生產(chǎn)廢水和撒落的混凝土,在攪拌站靠河邊的山坡上,則傾倒有清洗混凝土罐車時(shí)產(chǎn)生的廢棄混凝土。

經(jīng)A縣環(huán)保局調(diào)查核實(shí),2014年11月,B混凝土攪拌站由C公司投資1500萬(wàn)元開(kāi)工建設(shè),同年9月,A縣環(huán)保局批復(fù)《環(huán)境影響報(bào)告表》。

2016年3月,在未經(jīng)A縣環(huán)保局驗(yàn)收的情況下,B混凝土攪拌站配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施(水污染防治設(shè)施和大氣污染防治設(shè)施)主體工程正式投入生產(chǎn),同時(shí)配套建設(shè)了80多立方米的廢水處理設(shè)施及水泥罐體上的一套除塵設(shè)施。

因多方原因,2016年10月,B混凝土攪拌站開(kāi)始停止生產(chǎn)。而2018年11月中旬,B混凝土攪拌站再次復(fù)工并投入生產(chǎn)。

針對(duì)B混凝土攪拌站需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施(水污染防治設(shè)施和大氣污染防治設(shè)施)未經(jīng)驗(yàn)收,而主體工程擅自投產(chǎn)的違法事實(shí),A縣環(huán)保局?jǐn)M根據(jù)新《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(2017年施行,第682號(hào),以下簡(jiǎn)稱《條例》)第二十三條第一款的規(guī)定,責(zé)令B凝土攪拌站停止生產(chǎn),并處罰款5萬(wàn)元。

分歧

擬“停止生產(chǎn),并處罰款5萬(wàn)元”的處罰引起爭(zhēng)議

此案在提交A縣環(huán)保局法制部門審查前,有關(guān)執(zhí)法人員對(duì)本案在新舊法規(guī)適用問(wèn)題上產(chǎn)生了分歧。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為,應(yīng)仍適用舊《條例》(1998年發(fā)布,第253號(hào))第二十八條的規(guī)定,責(zé)令C公司的B混凝土攪拌站停止生產(chǎn),可以處10萬(wàn)元以下的罰款。其理由是,對(duì)新《條例》施行前發(fā)生的違法行為,用新《條例》進(jìn)行處罰,顯然是不合理的,不符合《立法法》中“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”的原則精神,因此,本案應(yīng)當(dāng)適用舊《條例》中的規(guī)定查處。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)適用新《條例》第二十三條第一款的規(guī)定,責(zé)令C公司限期改正,處20萬(wàn)~100萬(wàn)元的罰款。其理由是,即使新《條例》對(duì)頒布前發(fā)生的行為不產(chǎn)生溯及力(效力),但B混凝土攪拌站違反建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度的違法行為一直延續(xù)到新《條例》頒布實(shí)施后,仍繼續(xù)生產(chǎn)。根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”原則,本案應(yīng)適用新《條例》進(jìn)行處罰。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為,違法行為發(fā)生在舊《條例》實(shí)施期間,環(huán)保部門在新《條例》施行后才作出處罰。因此,本案既要根據(jù)“法不溯及既往”的原則和“從舊兼從輕”的原則,同時(shí)又要結(jié)合“新法優(yōu)于舊法”原則進(jìn)行綜合分析,判斷新、舊《條例》的相關(guān)條款是否更有利于當(dāng)事人的權(quán)利和利益后,再進(jìn)行查處。

筆者同意第三種意見(jiàn)。

解析

“限期改正,處20萬(wàn)元罰款”有利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益

在本案中,實(shí)際涉及到了環(huán)境行政執(zhí)法中的一個(gè)重要問(wèn)題,即違法事實(shí)發(fā)生在舊《條例》實(shí)施時(shí)期,但違法行為一直延續(xù)到新《條例》施行,該如何處罰的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為,既要根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”原則,又要考慮是否違背“法不溯及既往”和“從舊兼從輕”的原則精神,還要結(jié)合是否有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益進(jìn)行分析。

是否適用“法不溯及既往”“從舊兼從輕”原則?

在執(zhí)法過(guò)程中,環(huán)保等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)常遇到新舊法律法規(guī)交替,導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定不一致而如何適用的問(wèn)題,對(duì)此問(wèn)題,在《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政訴訟法》和新《環(huán)保法》中均無(wú)明確的規(guī)定。

但《立法法》第九十三條規(guī)定,法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、

規(guī)章不溯及既往,但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外,即“法不溯及既往”原則。

可見(jiàn),在新舊法律相關(guān)條款規(guī)定不一致時(shí),如果適用新的法律規(guī)定,則必須滿足兩個(gè)條件:一是新法律規(guī)定對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益進(jìn)行了更好地保護(hù),二是必須在新法律中規(guī)定了適用的特別規(guī)定。一般情況下,我國(guó)法律堅(jiān)持“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”原則。

從法理上講,實(shí)體法一般不溯及既往,除非法律有特別的規(guī)定。而“從舊兼從輕”原則,指新的法律頒布后,對(duì)其生效前的事件和行為,一般應(yīng)適用舊法。

但當(dāng)新法所規(guī)定承擔(dān)的責(zé)任比舊法承擔(dān)的責(zé)任輕時(shí),可適用新法,這是對(duì)“法不溯及既往”原則的具體化,實(shí)體從舊即體現(xiàn)了法不溯及既往原則。新《條例》為實(shí)體法,沒(méi)有對(duì)溯及力問(wèn)題作出特別規(guī)定,因此,新《條例》適用不溯及既往的原則。

因此,從罰款金額看,新《條例》第二十三條第一款中規(guī)定的責(zé)令限期改正,處20萬(wàn)~100萬(wàn)元的罰款對(duì)處理“未驗(yàn)先投”的規(guī)定,較之舊《條例》中的停止生產(chǎn),可以處10萬(wàn)元以下的罰款處罰力度明顯更加嚴(yán)厲,因而就行政管理相對(duì)人而言,不利于權(quán)益保護(hù)。

但值得注意的是,“法不溯及既往”原則是指新的法律頒布后,對(duì)其生效前的事件和行為不適用新法的原則。

假如2017年10月1日前,C公司投資建設(shè)并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的B混凝土攪拌站停止生產(chǎn),并至今未生產(chǎn)的話,則新《條例》對(duì)C公司“未驗(yàn)先投”違法行為不產(chǎn)生法律效力。否則,新《條例》對(duì)C公司“未驗(yàn)先投”違法行為產(chǎn)生法律效力。

是否適用“新法優(yōu)于舊法”原則?

《立法法》第九十二條規(guī)定,同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定。新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。

這是我國(guó)法律適用的一項(xiàng)基本原則,即“新法優(yōu)于舊法”的適用原則,也就是說(shuō),同一機(jī)關(guān)制定的法律文件對(duì)同一事項(xiàng)新的一般規(guī)定與舊的一般規(guī)定不一致時(shí),新法的效力優(yōu)于舊法。

所以,從“新法優(yōu)于舊法”的適用原則看,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《條例》第二十三條第一款中規(guī)定,責(zé)令C公司限期改正,處20萬(wàn)~100萬(wàn)元的罰款。

從有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益出發(fā)

在基層執(zhí)法中,當(dāng)新規(guī)定與舊規(guī)定不一致時(shí),執(zhí)法人員常常習(xí)慣性從法律法規(guī)相關(guān)條款中的處罰金額大小來(lái)分析、判斷是否更有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益。但筆者認(rèn)為,此觀點(diǎn)值得商榷。

結(jié)合本案,C公司“未驗(yàn)先投”的違法行為發(fā)生在舊《條例》實(shí)施時(shí)期,該違法行為一直延續(xù)到新《條例》施行期間,如果根據(jù)新《條例》第二十三條第一款中規(guī)定的責(zé)令限期改正,處20萬(wàn)元罰款,從罰款金額看,新《條例》較之舊《條例》中的停止生產(chǎn)、處5萬(wàn)元罰款的處罰力度明顯更加嚴(yán)厲,因而就行政管理相對(duì)人而言,似乎不利于保護(hù)其權(quán)利和利益。

但如果根據(jù)舊《條例》第二十八條的規(guī)定,責(zé)令B混凝土攪拌站停止生產(chǎn),處5萬(wàn)元罰款,從罰款金額看,舊《條例》似乎有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益。

值得注意的是,根據(jù)“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”原則對(duì)本案進(jìn)行分析時(shí),不僅要從處罰金額來(lái)分析是否有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益,還要從責(zé)令B混凝土攪拌站停止生產(chǎn)之日起,截至驗(yàn)收合格這段時(shí)間內(nèi),B混凝土攪拌站停止生產(chǎn)后對(duì)C公司造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的大小,來(lái)進(jìn)行綜合判斷否有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益。

據(jù)了解,按照新《條例》第十七條和《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》(國(guó)環(huán)規(guī)環(huán)評(píng)[2017]4號(hào))規(guī)定,C公司對(duì)B混凝土攪拌站配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行了驗(yàn)收,并編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告,直至驗(yàn)收合格的時(shí)間大約30天左右。

如果按照舊《條例》第二十八條的規(guī)定,環(huán)保部門責(zé)令B混凝土攪拌站停止生產(chǎn),則30天的直接經(jīng)濟(jì)損失,再加上5萬(wàn)元罰款,遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于按照新《條例》第二十三條第一款中規(guī)定的責(zé)令限期改正,處20萬(wàn)元罰款的損失。

因此,按照舊《條例》第二十八條的規(guī)定,對(duì)C公司作出停止生產(chǎn),處5萬(wàn)元罰款,不利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利和利益。

筆者認(rèn)為,根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”原則,并結(jié)合“法不溯及既往”原則和“從舊兼從輕”原則進(jìn)行綜合分析,按照新《條例》第二十三條第一款的規(guī)定,責(zé)令C公司限期改正,處20萬(wàn)元罰款,則更有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益。

劉永濤:四川省通江縣環(huán)境保護(hù)局

金鴻飛:四川省通江縣人民法院

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