哪些部門或機(jī)構(gòu)有資格索賠？
“目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架已基本建立，但由于相關(guān)政策法規(guī)、司法解釋規(guī)定仍較為原則，實(shí)踐中還存在一些爭(zhēng)議問題。” 在近日舉行的“2021年金杜環(huán)境法沙龍講座——生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及訴訟常見問題”上，最高人民法院環(huán)境資源司法審判咨詢專家、金杜律師事務(wù)所合伙人吳青這樣強(qiáng)調(diào)。
據(jù)介紹，對(duì)于一些常見且缺少國(guó)家層面文件依據(jù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償方面問題，各地紛紛在規(guī)則制定和實(shí)踐操作層面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革提供了有益的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
目前，我國(guó)31個(gè)。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都已印發(fā)了省級(jí)改革實(shí)施方案。截至2020年11月，有363個(gè)設(shè)區(qū)的市印發(fā)市級(jí)實(shí)施方案；各地共制定磋商、調(diào)查與鑒定評(píng)估、資金管理等相關(guān)配套文件313個(gè)。
問題一
生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人能否擴(kuò)至縣一級(jí)？
與2015年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）相比，2018年試行的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）將權(quán)利人范圍從試點(diǎn)地方的省級(jí)政府?dāng)U大到全國(guó)各市地級(jí)政府。
《改革方案》規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。“由此可見，逐步擴(kuò)大權(quán)利人主體范圍是改革的總體方向。”吳青表示。
據(jù)了解，目前各地大多沿用了國(guó)家層面的規(guī)定，即明確由省級(jí)、市地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。
“但也有部分省市（海南省、江蘇省無錫市、吉林省長(zhǎng)春市、陜西省商洛市）對(duì)此作出了突破性規(guī)定，授權(quán)縣（市、區(qū)）級(jí)人民政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的角色。”吳青強(qiáng)調(diào)。
但在多個(gè)縣級(jí)或以下人民政府或生態(tài)環(huán)境部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，法院曾以原告主體不適格為由裁定駁回起訴。
2019年，浙江省麗水市某縣人民政府向浙江省某縣人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。法院作出(2019)浙1121民初4042號(hào)民事裁定書，認(rèn)定：“根據(jù)2019年6月5日施行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》……本案中原告不屬于上述規(guī)定的適格原告，不符合起訴條件……鑒于本案已經(jīng)受理，故駁回起訴。”
雖擴(kuò)大權(quán)利人主體范圍是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的方向，但權(quán)利人主體范圍擴(kuò)大需十分謹(jǐn)慎，應(yīng)全面考慮生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)能力建設(shè)問題，吳青說。
她表示，當(dāng)前階段，區(qū)縣及以下級(jí)別的政府缺少作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的明確依據(jù)；同時(shí)指定區(qū)縣及以下級(jí)別的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作在大多數(shù)地方也缺少依據(jù)。此外，從實(shí)操層面來看，部分縣級(jí)及以下級(jí)別的政府尚不具備處理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件相關(guān)專業(yè)能力。
問題二
適格權(quán)利人可指定哪些部門開展索賠工作？
《改革方案》規(guī)定，省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。同時(shí)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》規(guī)定，賠償權(quán)利人可以根據(jù)相關(guān)部門職能指定生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作。
據(jù)介紹，部分地方對(duì)指定部門的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，將衛(wèi)生健康委員會(huì)（四川。、交通運(yùn)輸部門（安徽。、園林文化部門（杭州市、南京市、長(zhǎng)春市）、畜牧部門（遼寧省）、安監(jiān)部門（新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）、財(cái)政部門等列入可指定負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作的部門范圍。
“但在可指定部門或機(jī)構(gòu)的職能分工方面，目前仍存在不明確之處，在不同部門或機(jī)構(gòu)的職能分工上存在重疊，例如生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的分工應(yīng)如何界定，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。”吳青表示。
對(duì)此，部分地方嘗試對(duì)各部門的職能分工進(jìn)行細(xì)化。
《商洛市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》規(guī)定：“自然資源部門負(fù)責(zé)因采礦（包括采石）活動(dòng)造成的礦山地質(zhì)環(huán)境損害和國(guó)土空間開發(fā)、耕地占用生態(tài)環(huán)境損害的索賠工作；生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)因污染環(huán)境造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素?fù)p害的索賠工作；城市管理部門負(fù)責(zé)城市園林、綠地生態(tài)環(huán)境損害的索賠工作；水利部門負(fù)責(zé)水資源環(huán)境損害，因河道采挖、水土流失造成的生態(tài)環(huán)境損害的索賠工作……”
《南京市生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定：“……市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)辦理農(nóng)業(yè)生物、水生生物資源損害賠償?shù)木唧w工作。市水務(wù)局負(fù)責(zé)辦理水資源生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作。市司法局配合相關(guān)部門處理生態(tài)環(huán)境損害賠償中的涉法涉訴問題。市財(cái)政局負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。市中級(jí)人民法院依據(jù)管轄權(quán)負(fù)責(zé)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審判工作。”
在指定程序方面，國(guó)家及地方層面規(guī)定通常僅明確可以指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)開展具體工作，但并未明確該指定行為應(yīng)履行何種具體手續(xù)。實(shí)踐中也不乏相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)未得到適當(dāng)指定或授權(quán)，或者僅依據(jù)口頭指定或地方規(guī)范性文件即向義務(wù)人索賠的案例。
在安徽省某一多點(diǎn)傾倒固體廢物的案例中，某縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局要求與涉案企業(yè)磋商，但并未提供任何材料證明其得到了適格權(quán)利人的授權(quán)或指定，吳青舉例說。
哪些部門或機(jī)構(gòu)開展生態(tài)環(huán)境損害索賠，可能對(duì)義務(wù)人的預(yù)期產(chǎn)生重大影響，因此應(yīng)形成公開透明、制度化的規(guī)則。
吳青認(rèn)為，在制度層面，省級(jí)、市級(jí)權(quán)利人可參考商洛、南京等地規(guī)定，明確劃分各相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的職能分工，并向社會(huì)公開。在個(gè)案層面，如相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)開展磋商、訴訟等具體工作，還應(yīng)向義務(wù)人、法院出具針對(duì)個(gè)案的書面授權(quán)文件。
問題三
下一級(jí)部門或機(jī)構(gòu)能否承辦損害索賠具體工作？
生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作一般由哪些部門負(fù)責(zé)？
《改革方案》規(guī)定：“省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。”但對(duì)于可指定的“相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)”是僅包括同級(jí)還是也包括下級(jí)，國(guó)家層面規(guī)定未予明確。
吳青介紹說，大部分地區(qū)明確規(guī)定“相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)”是指權(quán)利人同級(jí)的部門或機(jī)構(gòu)，只有少數(shù)地區(qū)，比如寧波市、杭州市，明確規(guī)定權(quán)利人可以指定下級(jí)部門或機(jī)構(gòu)承辦具體工作。
需注意的是，上述情況都僅是明確相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)可以開展具體工作，而非指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)作為權(quán)利人，她進(jìn)一步提醒道。
司法實(shí)踐中，存在法院認(rèn)定縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局不屬于市級(jí)權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)，從而裁定原告主體不適格的案例。
吳青舉例說，2020年，山東省日照市生態(tài)環(huán)境局某縣分局向日照市中級(jí)人民法院提起一件生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。但法院作出的(2019)魯11民初298號(hào)民事裁定書認(rèn)定：“根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第一條規(guī)定……日照市生態(tài)環(huán)境局某縣分局并非日照市人民政府指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，訴訟主體不適格……駁回日照市生態(tài)環(huán)境局某縣分局的起訴。”
問題四
省內(nèi)跨市、市內(nèi)跨區(qū)損害賠償案件,該由哪級(jí)政府管轄？
《改革方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》均規(guī)定：“省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級(jí)政府管轄；其他工作范圍劃分由省級(jí)政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定。”
但山東、江蘇等省對(duì)于上述規(guī)定作出了突破。
山東省規(guī)定，跨設(shè)區(qū)市的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，由設(shè)區(qū)的市協(xié)商開展工作，設(shè)區(qū)的市協(xié)商不成、具有重大社會(huì)影響這兩種情形的才由省政府管轄。
江蘇省則賦予了省政府在本省區(qū)域內(nèi)跨設(shè)區(qū)市的生態(tài)環(huán)境損害磋商不成的情形下的選擇權(quán)，可以自己起訴，也可以指定其中一個(gè)設(shè)區(qū)的市政府起訴，但未明確選擇該兩種方式應(yīng)滿足的具體條件。
吳青認(rèn)為，省政府作為權(quán)利人統(tǒng)一協(xié)調(diào)省內(nèi)跨市地索賠事宜更為適當(dāng)。
首先，多點(diǎn)危險(xiǎn)廢物傾倒、流域水污染等重大、復(fù)雜、損害范圍面廣、社會(huì)影響較大的生態(tài)環(huán)境損害案件中易涉及跨行政區(qū)域的情形。為確保適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)在不同地區(qū)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制、修復(fù)效果后評(píng)估等，在跨市地案件中由省級(jí)政府統(tǒng)一進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)似乎更為公平。如各市分別進(jìn)行損害評(píng)估，則可能導(dǎo)致差異較大或存在矛盾、重復(fù)計(jì)算的評(píng)估結(jié)果，可能導(dǎo)致程序拖延，也不利于生態(tài)系統(tǒng)的整體修復(fù)。
其次，由省政府就跨市生態(tài)環(huán)境損害統(tǒng)一開展索賠也可以一次性解決問題，更為高效。相反，各市分頭索賠則可能由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致義務(wù)人需應(yīng)對(duì)此起彼伏的索賠請(qǐng)求、承擔(dān)沉重負(fù)擔(dān)，其責(zé)任承擔(dān)范圍始終處在不確定狀態(tài)，索賠工作也無法有效推進(jìn)。
“我們協(xié)助處理一家涉嫌固體廢物傾倒的企業(yè)，在三年多的時(shí)間內(nèi)陸續(xù)收到安徽省內(nèi)多個(gè)傾倒地市、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門分別提出的索賠請(qǐng)求。應(yīng)該看到，由于索賠主體對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定缺乏透徹了解，才導(dǎo)致多次出現(xiàn)無依據(jù)、不合理、程序錯(cuò)亂、無法實(shí)質(zhì)推進(jìn)的索賠。由專業(yè)能力較強(qiáng)的省級(jí)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更有利于索賠高效推進(jìn)。”吳青介紹說。
另外，跨市地的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中由各市地分頭索賠，還可能存在賠償資金分配不公平、地方保護(hù)主義干擾等方面的問題，而由省政府作為權(quán)利人更有利于統(tǒng)籌解決相關(guān)問題。
“同樣，我認(rèn)為在一個(gè)市內(nèi)跨區(qū)縣的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件也是由市級(jí)權(quán)利人統(tǒng)一協(xié)調(diào)更為妥當(dāng)。”她表示。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
