對(duì)規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)該如何加強(qiáng)監(jiān)管？
第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察期間，有群眾舉報(bào)：某村邊存在兩處養(yǎng)牛場(chǎng)，糞便露天堆放，污水漫流、臭氣熏天。經(jīng)查，一處存欄25頭，一處存欄38頭，均為規(guī)模以下養(yǎng)殖場(chǎng)。前者建有沼氣池，但未正常使用；后者未建糞便處理設(shè)施。遂督促整改，兩處養(yǎng)殖場(chǎng)很快將糞便還田，并立即建設(shè)化糞池等設(shè)施，消除污染、加強(qiáng)管理。
目前，各部生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的罰則幾乎都是指向規(guī)模養(yǎng)殖，那么，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)是否可以處罰呢？
如《環(huán)境保護(hù)法》第四十九條第三款第一句規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)、定點(diǎn)屠宰企業(yè)等的選址、建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定”；《水污染防治法》第五十六條第二款規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境”；《大氣污染防治法》第七十五條規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)污水、畜禽糞便和尸體等進(jìn)行收集、貯存、清運(yùn)和無(wú)害化處理，防止排放惡臭氣體”（未采取措施防止排放惡臭氣體的，依據(jù)第一百一十七條，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治）。
尤其是《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十五條第二款規(guī)定，“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞污等固體廢物，避免造成環(huán)境污染”。否則，要依據(jù)第一百零七條的規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，“可以處十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉”。對(duì)于規(guī)模以下，處罰似乎無(wú)依據(jù)。
但是，比較分散、經(jīng)常碰見、群眾反映強(qiáng)烈的卻多是規(guī)模以下養(yǎng)殖場(chǎng)。就生態(tài)環(huán)境影響而言，各種畜禽養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不論是否達(dá)到規(guī)模，都會(huì)產(chǎn)生廢水、臭氣和固體廢物，一旦缺少治理，就會(huì)影響生活在周邊的人，如本案。所以，在建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的過程中，作為保障民生福祉的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，并未遺漏和放松對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)以下的監(jiān)管，除了上述的末端治理及處罰外，新法規(guī)一直在努力加強(qiáng)和完善畜禽養(yǎng)殖污染源頭的預(yù)防，如《排污許可管理?xiàng)l例》。
一是《環(huán)境保護(hù)法》賦予了畜禽養(yǎng)殖業(yè)者應(yīng)盡的義務(wù)。第四十九條第三款第二句規(guī)定“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取措施，對(duì)畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境”。注意，此處并未強(qiáng)調(diào)規(guī)模，而是指“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個(gè)人”。顯然，規(guī)模小、污染小、環(huán)境影響也小的養(yǎng)殖場(chǎng)，如本案，就不能不盡防治義務(wù)。
二是《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》明確了畜禽養(yǎng)殖防污的應(yīng)盡義務(wù)。第十四條規(guī)定，“從事畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的飼養(yǎng)方式和廢棄物處理工藝等有效措施，減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物的產(chǎn)生量和向環(huán)境的排放量”。規(guī)定沒有將非規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)排除在外。
三是《排污許可管理?xiàng)l例》規(guī)定了違法行為的處罰措施。作為生態(tài)文明體制改革和建設(shè)的重要抓手，黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院一直在謀劃構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。目前，統(tǒng)一公平、全面實(shí)行、覆蓋所有固定污染源的排污許可制得以建立。
按照最新版《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》全覆蓋要求，通過增加登記管理類別，針對(duì)污染物產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，將以前未納入行業(yè)、未納入排污單位統(tǒng)統(tǒng)納入排污許可管理，如本案。
排污許可為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供了長(zhǎng)牙齒的制度利器，關(guān)乎生態(tài)文明制度體系和生態(tài)環(huán)境治理體系，既壓實(shí)排污單位主體責(zé)任，推動(dòng)主動(dòng)守法，也推動(dòng)管理部門轉(zhuǎn)變角色、找準(zhǔn)定位、履行職責(zé)。但權(quán)威需要強(qiáng)化：要實(shí)現(xiàn)全面核發(fā)，而全面核發(fā)只是開端，權(quán)威不是發(fā)出來的，而是證后監(jiān)管管出來的。環(huán)境影響評(píng)價(jià)不好干預(yù)規(guī)模以下養(yǎng)殖場(chǎng)的建設(shè)行為，而排污許可則將其納入登記管理類，使管理得以完善。
《排污許可管理?xiàng)l例》第二十四條第一款規(guī)定，“污染物產(chǎn)生量、排放量和對(duì)環(huán)境的影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)填報(bào)排污登記表，不需要申請(qǐng)取得排污許可證”。不理睬怎么辦，就要依據(jù)第四十三條規(guī)定，“需要填報(bào)排污登記表的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，未依照本條例規(guī)定填報(bào)排污信息的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，可以處5萬(wàn)元以下的罰款”。
四是《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見（環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號(hào)）》附件“部分常用環(huán)境違法行為自由裁量參考基準(zhǔn)及計(jì)算方法”的要求。其中“（二）違反環(huán)境保護(hù)排污許可管理制度的行為”明確規(guī)定，“排污單位管理類別：登記管理”和“廢氣類別：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖”要計(jì)算處罰金額。
五是地方裁量基準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。如《河南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)》“（二）大氣污染防治類，序號(hào)：5；違法行為：通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的”，也規(guī)定要對(duì)“廢氣類別”中的“畜禽養(yǎng)殖”進(jìn)行處罰數(shù)額計(jì)算。
因此，對(duì)規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的各種違法行為處罰，是有充足法律
依據(jù)的。
其實(shí)，國(guó)家一直支持畜禽養(yǎng)殖，如《環(huán)境保護(hù)法》第五十條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作。《水污染防治法》第五十六條第一款也規(guī)定，國(guó)家支持畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施。但都不能不履行環(huán)保義務(wù)。
特別是《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行綜合利用活動(dòng)、自愿建設(shè)綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施的，給予各種鼓勵(lì)。如第二十九條規(guī)定，進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖污染防治，從事利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用活動(dòng)的，享受國(guó)家規(guī)定的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策；還如第三十五條規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖戶自愿建設(shè)綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施、采取措施減少污染物排放的，可以依照本條例規(guī)定享受相關(guān)激勵(lì)和扶持政策。
依照鼓勵(lì)政策，本案中的二處養(yǎng)牛場(chǎng)要區(qū)別對(duì)待：前者建設(shè)的沼氣池屬于“自愿建設(shè)綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施、采取措施減少污染物排放”，可以享受相關(guān)激勵(lì)扶持政策；當(dāng)然還要繼續(xù)改造：如牛糞堆積點(diǎn)及路面的水泥硬化、防雨棚的搭建、加裝將牛尿污水引入沼氣池的管道、雨污分離等。
后者則不能享受政策扶持，更要進(jìn)行改造，如要按照《畜禽養(yǎng)殖污染治理標(biāo)準(zhǔn)》建設(shè)硬化糞便堆存場(chǎng)地、化糞池、搭建防雨棚、建設(shè)隔離墻等。
就當(dāng)前來看，相關(guān)各部門要加強(qiáng)信息交流，普法執(zhí)法到位，該管理的一定要管理好，既服務(wù)好畜禽養(yǎng)殖發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，也完善監(jiān)管履職，更好地提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
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