“未驗先投”“無證排污”，要處罰個人嗎？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2023年2月，S市M區(qū)生態(tài)環(huán)境局（執(zhí)法大隊）執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)：陳某以個人名義在M區(qū)J街道租賃場地從事廢石料破碎及混凝土生產(chǎn)。現(xiàn)場檢查時，該個人攪拌站廠房內(nèi)未配備降塵設(shè)備，未能提供環(huán)評材料和排污許可證。在后續(xù)調(diào)查中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)該個人攪拌站在形式上同時涉及“未驗先投”及“無證排污”兩個環(huán)境違法行為。
適用哪條法律進行處罰，爭議較大。筆者認為，個人從事廢石料破碎及混凝土生產(chǎn)，未按照規(guī)定辦理相關(guān)環(huán)境影響評價手續(xù)并進行排污是具有牽連關(guān)系的行為，應(yīng)當(dāng)遵循“擇一重處斷”原則適用《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的相應(yīng)罰則對其進行處罰。
個人作為行政相對人，能否成為“未驗先投”“無證排污”的處罰對象？
《排污許可管理條例》第二條中對于排污主體的界定存在一定的沖突，即在表述“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”后又在括號內(nèi)注明“以下稱排污單位”，使得法律適用者會產(chǎn)生“個人”是否能包含于“其他生產(chǎn)經(jīng)營者”中的困惑；而《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第四章“法律責(zé)任”中，對于責(zé)任主體的表述均為“建設(shè)單位”。
以上，導(dǎo)致當(dāng)前多數(shù)類案中不會對個人進行處罰。在筆者看來，這會導(dǎo)致某些企業(yè)事業(yè)單位倒掛在個人名下，從而規(guī)避相應(yīng)的法律責(zé)任。
《環(huán)境保護法》效力位階高于前述條例，根據(jù)該法第六條第一款、第三款規(guī)定，個人應(yīng)屬受規(guī)制對象。
是存在牽連關(guān)系的一行為，還是侵犯多個法益的數(shù)行為？
《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十九條規(guī)定了建設(shè)項目不得“未驗先投”；而《排污許可管理條例》第二、七、十一條則規(guī)定，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在辦理相關(guān)環(huán)境影響評價手續(xù)并通過驗收后，將其列明在排污許可申請表中。
由上述法條可以看出，“未驗先投”單位投產(chǎn)后進行排污必然會違反排污許可制度。因此，“未驗先投”與“無證排污”是存在牽連關(guān)系的環(huán)境違法行為。
本案中，陳某經(jīng)營個人攪拌站進行排污，從表面上看存在“未驗先投”“無證排污”兩違法行為，但實際上他只是為了從事混凝土生產(chǎn)而排污，是典型的多個牽連行為導(dǎo)致的排污事件，同時觸犯兩個條例的相關(guān)罰則。形式上，“構(gòu)成要件”上存在重合交叉關(guān)系；實質(zhì)上，該違法行為看似侵犯了環(huán)境影響評價管理秩序及排污許可管理秩序兩個法益，但環(huán)境影響評價管理的最終目的是服務(wù)排污許可管理。
本案所涉存在牽連關(guān)系的環(huán)境違法行為，其所違反的數(shù)個生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范競合，屬于法條競合。
綜上，當(dāng)我們追根溯源，回到行政法律規(guī)范競合適用的實質(zhì)基礎(chǔ)時，對本案違法行為法律規(guī)范競合適用的選擇時，適用從一重處斷原則更為適宜。
作者單位：上海市閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法大隊
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