甲企業(yè)驗收違法，追責(zé)期限究竟如何界定？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，某市執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)，甲企業(yè)于2020年組織建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)自主驗收時弄虛作假，違法強(qiáng)行通過驗收。對于此違法行為是否超過追責(zé)期限，執(zhí)法人員存在爭議，主要有以下兩種觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，甲企業(yè)弄虛作假通過驗收的行為屬持續(xù)未改的違法行為，在追責(zé)期限內(nèi)，可立案處罰。國家有關(guān)機(jī)關(guān)曾作出相關(guān)解釋，如全國人大常委會法工委《對關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計違法行為追訴時效有關(guān)問題的意見》（法工辦發(fā)［2012］20號）同意住建部辦公廳意見，認(rèn)為違反規(guī)劃許可等進(jìn)行建設(shè)、設(shè)計、施工，因其帶來的隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應(yīng)認(rèn)定行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰追訴時效自行為終了之日起算。又如國務(wù)院法制辦公室《對國家工商總局關(guān)于公司登記管理條例適用有關(guān)問題的復(fù)函》（國法函［2006］273號）認(rèn)為，虛報注冊資本等行為在工商查處前未糾正的，視為違法行為的繼續(xù)狀態(tài)。若違法公司糾正行為并達(dá)標(biāo)，且自糾正日起超兩年，則不再追究。由此可見，在違法行為糾正前，始終處于繼續(xù)狀態(tài)，后果持續(xù)存在，所以2年前弄虛作假通過驗收的行為仍可處罰，未超追責(zé)期限。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，所有違法行為都有追訴時效！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十六條規(guī)定，違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。該期限從違法行為發(fā)生之日起計算；有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。行政處罰追責(zé)期限的實施，能督促執(zhí)法機(jī)關(guān)履職、依法行政，維護(hù)法的安定性和社會秩序穩(wěn)定。另外，驗收弄虛作假行為自驗收之日起已成立，成立即終了，不存在繼續(xù)狀態(tài)，不能因違法事實存在就認(rèn)定為持續(xù)。所以，2年前弄虛作假通過驗收的行為已超追責(zé)期限，不可再行政處罰。
筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為檢查發(fā)現(xiàn)超過2年的驗收弄虛作假違法行為不應(yīng)再給予行政處罰！
首先，明確追責(zé)期限是依法治國的必然要求。處罰并非目的，教育與處罰相結(jié)合才是原則，正如“徒善不足以為政，徒法不足以自行”！缎姓幜P法》第六條規(guī)定，實施行政處罰、糾正違法行為應(yīng)堅持處罰與教育相結(jié)合，促使公民、法人或其他組織自覺守法。行政處罰追責(zé)期限是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力期限，超期不得行使。法律規(guī)定行政處罰時效制度，旨在尋求提高社會效率與維系法的穩(wěn)定的平衡，同時督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時履職。限定追責(zé)期限，能讓社會處于可預(yù)期狀態(tài)。對超期的違法行為予以行政處罰，會改變相對穩(wěn)定的社會秩序，不符社會主體預(yù)期，也違背依法治國精神。
其次，驗收弄虛作假行為不屬于繼續(xù)狀態(tài)。通常，違法行為從發(fā)生之日起算，即成立之日。但存在連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，要從終了之日起算。連續(xù)狀態(tài)指當(dāng)事人基于同一違法故意在一定時間內(nèi)連續(xù)實施數(shù)個獨(dú)立行政違法行為，觸犯同一處罰規(guī)定。繼續(xù)狀態(tài)指一個違法行為發(fā)生后，其行為及不法狀態(tài)持續(xù)不間斷。連續(xù)狀態(tài)本質(zhì)是數(shù)個獨(dú)立違法行為，只是時間有間隔；繼續(xù)狀態(tài)本質(zhì)是一個行為持續(xù)不間斷。就驗收弄虛作假而言，當(dāng)事人僅實施一次弄虛作假行為，未連續(xù)違法，不存在連續(xù)狀態(tài)。且公開驗收報告視為驗收完成，弄虛作假行為終了，不存在繼續(xù)狀態(tài)。
再次，以違法行為糾正作追責(zé)期限起點(diǎn)會混淆繼續(xù)狀態(tài)。這種做法將違法行為的繼續(xù)狀態(tài)與結(jié)果狀態(tài)相混，實際是把“繼續(xù)”和“狀態(tài)”概念弄混。違法行為糾正是為制裁和糾正違法提出，很多時候變相取消了追責(zé)期限。驗收弄虛作假行為結(jié)束，雖違法狀態(tài)仍在，但行為已終了。如《最高人民法院行政審判庭關(guān)于出售淫穢物品如何計算追溯期限問題的電話答復(fù)》認(rèn)為，出售淫穢物品視為違法行為終了，后續(xù)傳播等只作違法情節(jié)考慮，非連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)。依據(jù)《治安管理處罰條例》，超法定追溯期限則不追究法律責(zé)任。
最后，需注意發(fā)現(xiàn)的時間節(jié)點(diǎn)。判斷是否發(fā)現(xiàn)原則上以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)立案為標(biāo)準(zhǔn)，或雖未立案但已調(diào)查核實。若未被執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)但被群眾舉報且屬實，按相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)時效以舉報時間為準(zhǔn)。
作者單位：山東省濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊
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