《法典草案》5年追責(zé)期限應(yīng)作限縮理解
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】行政處罰追訴時效，是指對違法行為人的違反行政管理秩序的行為追究行政責(zé)任、給予行政處罰的有效期限。行政機關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的，對當(dāng)時的違法行為人不再給予行政處罰。
《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）公開征求意見！斗ǖ洳莅浮返1050條第1款規(guī)定，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的違法行為在五年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰。該條的依據(jù)是《行政處罰法》第36條第1款的規(guī)定：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。
行政處罰規(guī)定時效制度，旨在尋求提高社會效率與維系社會秩序穩(wěn)定之間實現(xiàn)恰當(dāng)平衡，同時督促行政機關(guān)依法及時履行行政處罰職責(zé)。對于造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的違法行為規(guī)定五年的追責(zé)期限，體現(xiàn)了對特殊領(lǐng)域違法行為從嚴(yán)追責(zé)的立法傾向。
《行政處罰法》與《法典》的關(guān)系
首先，《行政處罰法》作為行政處罰領(lǐng)域的基本法，確立處罰種類、程序、原則等核心框架，具有普遍約束力！斗ǖ洳莅浮丰槍ι鷳B(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域設(shè)定具體處罰規(guī)則，需以《行政處罰法》確立的權(quán)限邊界和程序要求為前提，不得突破其基本規(guī)范。當(dāng)《法典草案》與《行政處罰法》出現(xiàn)沖突時，基于基本法優(yōu)先原則，應(yīng)優(yōu)先適用《行政處罰法》的規(guī)定。《行政處罰法》與《法典草案》沖突時，不適用特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法之規(guī)則，否則，《行政處罰法》將被所有單行法律架空。如，《法典草案》若突破處罰種類限制或程序要求，其條款將無效。
其次，《行政處罰法》承擔(dān)總則功能，確立過罰相當(dāng)、處罰與教育結(jié)合等基本原則！斗ǖ洳莅浮穭t在分則層面細(xì)化違法行為構(gòu)成要件、特殊程序規(guī)則，形成“一般法+特別法”的立法結(jié)構(gòu)！缎姓幜P法》通過設(shè)定裁量基準(zhǔn)實現(xiàn)基本原則，第32條規(guī)定了從輕、減輕處罰的情形，約束單行法的實施，而《法典草案》則結(jié)合生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域特點在法定幅度內(nèi)制定細(xì)則。
第三，《行政處罰法》與《法典草案》是程序與實體的銜接！缎姓幜P法》側(cè)重程序正義，如證據(jù)規(guī)則、聽證制度等，《法典草案》則更多規(guī)定實體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如違法行為的構(gòu)成要件等。《行政處罰法》作為行政處罰領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，既確立了普遍適用的核心規(guī)則，又通過特定條款保留例外情形，形成“優(yōu)先適用為主、例外規(guī)定為輔”的規(guī)范體系。在執(zhí)法辦案時，凡規(guī)定“例外”的情況下，《行政處罰法》的優(yōu)先適用性受到一定的抑制，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“例外”規(guī)定。
五年追責(zé)期限應(yīng)作限縮理解
《法典草案》第1050條第1款規(guī)定，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的違法行為在五年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰。對于五年的追責(zé)期限，應(yīng)作限縮理解。
首先，按照《行政處罰法》第36條第1款的規(guī)定，只有涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追責(zé)期限才能延長至五年。針對涉及公共安全與金融秩序的行為，延長追責(zé)期旨在強化社會整體利益保護，體現(xiàn)行政處罰的預(yù)防與威懾功能。對于《法典草案》規(guī)定的“造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的違法行為”，應(yīng)與《行政處罰法》中“公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”的危害性相當(dāng)。如，環(huán)境污染行為應(yīng)與食品安全、醫(yī)療事故等公民生命健康安全危害程度相當(dāng)，并由生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)舉證責(zé)任，避免濫用五年時效條款。
其次，應(yīng)在《法典草案》中明確，生態(tài)環(huán)境違法行為未造成危害后果的，或僅存在風(fēng)險的，不適用5年的追責(zé)期限規(guī)定。如，《法典草案》第1087條“違反本法規(guī)定，未向社會公開或者不如實公開污染物排放信息、溫室氣體排放信息等生態(tài)環(huán)境信息的，生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機構(gòu)責(zé)令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款，并予以公告；拒不改正的，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”的規(guī)定，屬于行為罰，仍應(yīng)規(guī)定兩年的追責(zé)期限。當(dāng)然，對違法行為同時涉及多領(lǐng)域的，應(yīng)優(yōu)先適用最長期限規(guī)則。
再次，要注意追責(zé)期限的起算時間節(jié)點。《行政處罰法》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)違法行為的主體是處罰機關(guān)或有權(quán)處罰的機關(guān)。違法行為的發(fā)現(xiàn)時間一般是行政機關(guān)的立案時間，而非行政機關(guān)作出行政處罰的時間。對追責(zé)期限的理解，通常為行政機關(guān)只要啟動調(diào)查、取證和立案程序，均可視為發(fā)現(xiàn)。群眾舉報后被認(rèn)定屬實的，發(fā)現(xiàn)時效以舉報時間為準(zhǔn)。對于違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。如建設(shè)項目未驗先投的違法行為，按照生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見》（環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號）精神，應(yīng)為繼續(xù)狀態(tài)。當(dāng)然，如果違反行政管理秩序的行為在行為發(fā)生的追責(zé)期內(nèi)已被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)，但違法行為在追責(zé)期內(nèi)未被查處或者違法行為人逃避處罰，在追責(zé)期后行政機關(guān)將其查處，仍應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。
作者單位：濟南市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法支隊
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