我國城市污水處理設(shè)施融資方式的探討
一、我國城市污水處理加快發(fā)展迫在眉睫
在我國，隨著城市人口的增加和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，污水排放量也日益增加，水體污染相當嚴重，而且?guī)缀醣榧叭珖鞯。?000年底，全國設(shè)市的663個城市中有310個建有污水處理設(shè)施，建設(shè)污水處理廠427座，年污水處理量113．6億立方米，污水處理率只有34．23 。因為經(jīng)費不足，許多城市的污水處理設(shè)施不能正常運行，甚至基本不運行。城市內(nèi)河道大都已成為污水退路，有的已成為污水溝渠，城市地下水也受到不同程度的污染。嚴重的水污染破壞生態(tài)環(huán)境，直接威脅人民的生活和身體健康，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已成為不亞于洪災、旱災，甚至更為嚴重的災害。同時，也使城市十分緊張的水資源短缺狀況更為嚴重，使可以再利用的水資源不能進入再利用的良性循環(huán)。因此，加快我國城市污水處理發(fā)展，改善城市水環(huán)境質(zhì)量，緩解城市水資源供求矛盾，已迫在眉睫。
二、傳統(tǒng)的城市污水處理投資和運行體制僵化。
傳統(tǒng)體制下，城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運行全部由政府承擔，單一的投資渠道造成的資金緊缺制約了城市污水處理設(shè)施的建設(shè)，缺乏競爭的壟斷式的經(jīng)營體制形成了敞口花錢、效率低下、投資運行成本偏高等種種無法克服的弊端。我國城市污水處理廠主要是由政府財政撥款建設(shè)，但由于各級政府財力有限，而污水處理廠投資一般卻要幾千萬到數(shù)億元人民幣，財政撥款與此相比簡直是杯水車薪，政府心有余而力不足。已建成的城市污水處理廠的運行，一方面由于生活污水處理費未開征或征收水平低，造成運行維護經(jīng)費不足；另一方，由于國家統(tǒng)管的事業(yè)單位運作體制導致缺乏市場競爭機制，運行成本居高不下，使城市污水處理廠或長期處于虧損運營，成為政府財政包袱；或由于經(jīng)費短缺，處理設(shè)施處于不良運行狀態(tài)，國家的大量投資沒有起到應有的環(huán)境治理效果。據(jù)了解，按照國務(wù)院《關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》上的要求，“十五”期間，所有的城市都必須建設(shè)污水處理廠。到2010年，所有城市的污水處理率不得低于 6O％，直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市不得低于7O％ 。為了實現(xiàn)這個目標，預計將新增污水處理能力5000-6000萬噸／天，所需的建設(shè)投資就高達2000—3000 億元，這還不包括每年上百億元的運行費用。因此，面對污水治理的嚴峻形勢和巨大的資金壓力，傳統(tǒng)的融資投資方式顯得遲緩無力。以淄博市污水處理公司為例，1992年，政府投資 1億余元建成了市污水處理公司，多年來，由于運行經(jīng)費緊張，債務(wù)沉重，污水處理公司履步維艱，排水不能穩(wěn)定達標，多次被省環(huán)保部門批評，影響了城市形象。1998年開始建設(shè)的二期工程由于資金不到位，基本處于閑置狀態(tài)。淄博市污水處理公司遇到的難題正是全國同行業(yè)普遍存在的問題。
三、改革城市污水處理投融資和運營管理體制，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，也是適應新形勢的客觀要求。
要轉(zhuǎn)變城市污水處理設(shè)施必須由政府投資和國有企事業(yè)單位經(jīng)營的觀念，解放思想，采用一切有利于加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)的辦法，鼓勵各種經(jīng)濟成份的積極參與，引入競爭機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應的城市污水處理投融資和運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化。對現(xiàn)有污水廠，應全部改制成市場化運作的獨立企業(yè)法人，有條件的可實行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)評估拍賣。鼓勵具備運營條件的各類企業(yè)通過招投標方式獨資或合資承包現(xiàn)有城市污水處理廠的運營。仍以淄博市污水處理公司為例，2005年l2月，通過多方選擇和多次協(xié)商洽談，淄博市政府與光大國際簽訂了《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》和《污水處理服務(wù)協(xié)議》，以TOT形式授予光大國際公司特許經(jīng)營淄博市污水處理項目25年，同時將淄博市污水處理公司的現(xiàn)有資產(chǎn)以3000萬美元的價格轉(zhuǎn)讓給光大國際公司，光大國際承擔起張店區(qū)及高新區(qū)的污水處理任務(wù)，淄博市政府按照0．75元／噸的標準每年付給光大國際污水處理費。光大國際公司接收市污水處理公司后，帶來了先進的技術(shù)和科學的管理理念。目前，公司投資6000 萬元正在進行設(shè)備改造，同時進行人員技術(shù)培訓和管理培訓，光大水務(wù)將脫胎換骨成為現(xiàn)代化企業(yè)。這是一個雙贏的結(jié)局。政府去掉了一個大包袱，擺脫了1億余元的債務(wù)負擔，同時實現(xiàn)了政企分開，使自己在管理上能夠輕裝上陣，確保污水穩(wěn)定達標。而對光大國際來講，每年的污水處理費又是一個長期、穩(wěn)定的收益。政府的主要付出是將年撥付運行費改為支付商業(yè)化的污水處理費。TOT模式，即移交～運營一移交，是指政府對其建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招標向社會投資者出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)，投資者在購得設(shè)施并取得特許經(jīng)營權(quán)后，組成項目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運營和維護該設(shè)施，通過收取服務(wù)費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運行良好的設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府。從本質(zhì)上看，TOT模式是政府將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施租賃給民營企業(yè)的一種方式，租賃企業(yè)一次性向政府支付租金。通過TOT模式，政府可以回收設(shè)施建設(shè)資金，同時解決了運營問題。對于項目公司而言，由于其受讓的是已建成且能正常運營的項目，不需承擔建設(shè)期的風險，盡管投資回報率會略低于BOT模式，但對投資者仍有較大吸引力。T0T 模式運作的關(guān)鍵是要做好設(shè)施轉(zhuǎn)讓前的資產(chǎn)評估，確定合理的投資回報率。對政府已建成的污水處理廠，采取T0T方式進行產(chǎn)業(yè)化改革是很好的方式。
對新建城市污水廠，要面向社會公開招標確定投資和運營主體，鼓勵采用BOT方式投資建設(shè)城市污水處理廠。BOT 模式，即建設(shè)一運營一移交，對政府而言，政府付出的不再是一次性的巨額財政資金，而是一個實實在在的“特許經(jīng)營權(quán)”。即政府可以用將來的按政策征收的污水處理費來發(fā)揮現(xiàn)實的環(huán)境效益，變以前的一次集中支付為分期支付，可以進一步減輕財政壓力。其次，有利于投資主體和投資結(jié)構(gòu)的多元化。環(huán)；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在我國歷來是政府投資，投資結(jié)構(gòu)單一，在立項、選項和建設(shè)過程中管理漏洞多，難度大，而且限于政府財力，積壓項目較多。采用BoT模式，可以從國際、國內(nèi)乃至民間多渠道融資，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本在短時間內(nèi)能夠迅速放大，而且通過引入市場競爭機制，項目管理水平、技術(shù)水平都會有較明顯的提高。2006年4月光大水務(wù)與淄博市高新區(qū)簽署了《淄博高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)新建污水處理項目合作協(xié)議》，雙方約定由光大水務(wù)以BOT方式投資高新區(qū)污水處理新建項目。新污水處理廠規(guī)劃規(guī)模為30萬噸／日，一期工程日處理量10萬噸污水，建成投運后，將大大緩解老城區(qū)的污水處理壓力，提高高新區(qū)污水處理的能力。采用BoT 投融資方式，它是一種“交易雙贏”的思路：政府以未來市場高速增長的收益來換取資本對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模的投入，加快城市發(fā)展步伐。雖然用BOT模式來建設(shè)污水治理項目在西方國家并不多見，但在我國由于政府的財力有限，面對環(huán)保的巨大資金投入壓力，選用BOT模式來治理城市污水也是一種必然。此舉投資巨大，市場前景廣闊，不僅開啟了民營企業(yè)大規(guī)模進軍市政污水治理的先河，更重要的是改變了我國城市污水治理建設(shè)長期由政府出資建設(shè)，再由隸屬于政府的事業(yè)性單位負責運行的模式。從此，長期困擾我國市政污水處理的投資、建設(shè)和運營等難題可迎刃而解，全國市政污水實現(xiàn)達標排放由此將開辟出一條切實可行的新路。它將我國市政污水廠建設(shè)與運行由單純的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)運作的市場行為，不僅不要政府一分錢，而且每年還可帶動全國約400億元的工程需求，新增國內(nèi)生產(chǎn)總值600億到900億元，為全國提供數(shù)百萬個就業(yè)機會，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應用BOT模式的優(yōu)點是顯而易見的。
【參考文獻】
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