日本的環(huán)境治理與政府責(zé)任問題的綜述研究
一、問題提出
日本在環(huán)境治理方面的諸多努力取得了較好的成效，這一方面得益于二戰(zhàn)后日本官產(chǎn)學(xué)界在環(huán)境治理指導(dǎo)思想、理念和政策方面順應(yīng)形勢地不斷變化、更新和創(chuàng)新，另一方面也得益于日本在環(huán)境管理上設(shè)計(jì)了一個較為穩(wěn)定且科學(xué)的體制以確定政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前中國正以歷史上最脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著歷史上最多的人口，與此同時，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程又正處于加速之中，中國面臨著歷史上最為突出的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。環(huán)境治理模式亟待從“劣治”到“良治”再到“善治”轉(zhuǎn)型，總結(jié)日本環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，其“國家協(xié)調(diào)、地方為主、社會參與、市場激勵”的治理模式值得中國借鑒。
二、日本環(huán)境治理理念的淵源
(一)環(huán)境哲學(xué)與環(huán)境倫理奠基作用
日本官產(chǎn)學(xué)界對環(huán)境問題的認(rèn)識以及環(huán)境政策的研究與實(shí)踐，在很大程度上受到了該國環(huán)境哲學(xué)思想的影響和支配。其環(huán)境哲學(xué)思想演變大致經(jīng)歷了對資本主義生產(chǎn)關(guān)系的批判、對機(jī)械論自然觀的批判和對環(huán)境倫理學(xué)中人類中心主義及非人類中心主義的討論3個階段。[1]
對資本主義生產(chǎn)關(guān)系的批判主要源于戰(zhàn)后日本重工業(yè)的快速發(fā)展和人口集聚所產(chǎn)生的系列公害事件，但是，起初對有關(guān)公害成因的探究卻主要集中于技術(shù)層面以及工業(yè)化和城市化等外生因素，加之日本政府應(yīng)對公害問題所采取的應(yīng)急對策并沒有觸及企業(yè)公害發(fā)生的根源，更沒有從根本上克服這一問題。認(rèn)識上的困境最終演變?yōu)槿毡旧鐣趹?zhàn)后亟待解決的“早期環(huán)境問題”——公害的本源是什么、根源是什么、責(zé)任由誰承擔(dān)、如何徹底根除公害等問題。最早對這一問題進(jìn)行回應(yīng)的是宮本憲一和莊司光，他們在1964年出版的《可怕的公害》一書中，從生產(chǎn)關(guān)系的角度解釋了公害，即“公害可以說是伴隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系而發(fā)生的社會災(zāi)難”。這種觀點(diǎn)在都留重人、加藤邦興等人的發(fā)展下，逐步形成了戰(zhàn)后日本環(huán)境哲學(xué)思想界的“生產(chǎn)關(guān)系說”。但是隨后的質(zhì)疑聲也不斷，特別是前蘇聯(lián)在戰(zhàn)后也陸續(xù)發(fā)生了公害問題，使得這一學(xué)說受到很大沖擊。20世紀(jì)80年代末，宮本憲一在承認(rèn)早期“生產(chǎn)關(guān)系說”局限的基礎(chǔ)上對公害原因進(jìn)行了重新的闡釋。[2]但同時他依然認(rèn)為“作為公害的環(huán)境破壞，乃資本主義的生產(chǎn)關(guān)系所致”。
處理公害問題無非是處理兩類問題，一是人與自然的關(guān)系問題，二是人與人之間的自然生態(tài)資源的分配問題。[3]前者即發(fā)展成為后來的對機(jī)械論自然觀的批評，后者演變成對環(huán)境倫理學(xué)中人類中心主義和非人類中心主義的討論。20世紀(jì)90年代以來，日本學(xué)者關(guān)于環(huán)境倫理學(xué)的討論日盛，這為之后環(huán)境權(quán)理論研究和實(shí)踐創(chuàng)造了積極的氛圍。日本環(huán)境倫理學(xué)的討論，涉及范圍較廣，比較有代表性的就是關(guān)于人類中心主義和非人類中心主義的爭論。
(二)環(huán)境權(quán)理論與實(shí)踐的迅速發(fā)展
人權(quán)發(fā)展的歷史經(jīng)過了初創(chuàng)期、發(fā)展期和升華期，3個時期的核心性人權(quán)分別是自由權(quán)、生存權(quán)和環(huán)境權(quán)。[4]
1969年，日本宇都宮地方法院關(guān)于“日光太郎杉事件”的判決和1970年東京防止公害國際會議上發(fā)表的《東京宣言》，①催生了環(huán)境權(quán)思想在日本的萌芽。在“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”的環(huán)境法理念下，加之環(huán)境法立法滯后，日本行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)既缺乏動力又缺乏依據(jù)對環(huán)境侵權(quán)行為予以公平公正且有效的處理，而且受害人通過民事訴訟請求侵害賠償和救濟(jì)的申請也屢屢失敗，社會公眾期待一種全新的權(quán)利觀念，來為環(huán)境立法提供法理上的依據(jù)，同時也期待著在社會中營造一種環(huán)境權(quán)與傳統(tǒng)人權(quán)一樣神圣不可侵犯的思想氛圍。在這樣的背景下，在1970年召開的日本律師聯(lián)合會第13次人權(quán)擁護(hù)會上，仁藤一、池尾隆兩位律師在日本第一次提出了具有法學(xué)意義的環(huán)境權(quán)理論。
2000年之后，環(huán)境權(quán)方面的新動向主要集中在實(shí)踐層面上，焦點(diǎn)是將環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)加入憲法。2004年6月，日本自明黨憲法調(diào)查會憲法修改企劃小組發(fā)表的《論點(diǎn)整理》、公明黨憲法調(diào)查委員會發(fā)表的《論點(diǎn)整理(上)》、日本民主黨《憲法提言中間報(bào)告》等，均提出了將環(huán)境權(quán)加入憲法的主張。為進(jìn)一步充實(shí)環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵，日本學(xué)者又從不同角度深度挖掘了環(huán)境權(quán)所蘊(yùn)含的構(gòu)架，如環(huán)境防御權(quán)、環(huán)境社會權(quán)、環(huán)境參加權(quán)等。2012年6月審議日本憲法修改草案的日本眾議院憲法審查會將“環(huán)境權(quán)”提上了議程。
(三)環(huán)境社會學(xué)的興起
源于二戰(zhàn)后的日本公害問題直到20世紀(jì)90年代仍未得到圓滿的解決，與此同時，一些社會學(xué)界的研究者也開始將社會學(xué)的主要理論運(yùn)用到環(huán)境治理當(dāng)中，從時間脈絡(luò)來看，日本環(huán)境社會學(xué)的主要理論形成于20世紀(jì)80年代，分別以飯島伸子、船橋晴俊、鳥越皓之為代表的3個研究團(tuán)隊(duì)關(guān)注這一領(lǐng)域的問題，這3個研究團(tuán)隊(duì)再加上海野道郎的數(shù)理社會學(xué)團(tuán)隊(duì)，開創(chuàng)了日本環(huán)境社會學(xué)的四大理論體系，分別是“受害構(gòu)造論”、“受害圈、受苦圈論”、“生活環(huán)境主義”和“社會兩難論”，其中“受害構(gòu)造論”和“受害圈、受苦圈論”統(tǒng)稱為“環(huán)境公害理論”，“生活環(huán)境主義”和“社會兩難論”統(tǒng)稱為“生活環(huán)境問題理論”。
三、日本環(huán)境治理政策變遷
(一)環(huán)境基本公共服務(wù)政策制定的階段背景分析
1.公害對策階段與環(huán)境治理階段(二戰(zhàn)后30余年)
早在二戰(zhàn)結(jié)束之前，由于對礦產(chǎn)資源和森林資源的過度開發(fā)，日本從明治維新開始就爆發(fā)了較為嚴(yán)重的“礦害”環(huán)境問題，只不過這一類環(huán)境問題只是集中于小部分地區(qū)和個別領(lǐng)域，并沒有引起足夠的重視，加之二戰(zhàn)后，日本恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、通過重工業(yè)發(fā)展重構(gòu)工業(yè)體系的迫切需要，工業(yè)污染和生活污染的相互疊加，使得這一時期成為日本歷史上有名的“環(huán)境公害”期，各種公害問題集中出現(xiàn)，其中具有代表性的就是“四大公害病”，水俁病、痛痛病、新潟水俁病、四日市哮喘病。公害問題不僅使當(dāng)?shù)鼐用竦慕】凳艿搅藫p害，也使日本付出了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)代價，正是在這個時期日本才真正地認(rèn)識到環(huán)境問題的嚴(yán)重
性和緊迫性，日本的大批的環(huán)境法規(guī)、環(huán)境制度、環(huán)境機(jī)構(gòu)等環(huán)境管理體系就是在這一時期初步建立起來的。1967年日本出臺了《公害對策基本法》，以后又陸續(xù)出臺了《大氣污染防止法》、《噪音規(guī)制》等。在1970年的“公害國會”上，通過了與公害對策相關(guān)的14項(xiàng)法案，并對基本法進(jìn)行了改正(主要是刪除了“在生活環(huán)境的保全方面，必須和經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展相協(xié)調(diào)”的所謂“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)”的條款)。1971年設(shè)置了專門負(fù)責(zé)環(huán)境問題的機(jī)構(gòu)——環(huán)境廳。1973年，制定了公害被害健康補(bǔ)償法，基于污染者負(fù)擔(dān)的原則，用加害企業(yè)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)來對認(rèn)定患者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)，明確了企業(yè)的公害責(zé)任。該時期，政府在環(huán)保政策的制定與實(shí)施上態(tài)度堅(jiān)決，重視直接的、行政的管理，主要是對社會經(jīng)濟(jì)活動制定直接的限制措施，尤以汽車尾氣標(biāo)準(zhǔn)制度與實(shí)施最為典型。由于環(huán)境問題的持續(xù)性、隱蔽性和深層次性，盡管在出現(xiàn)系列公害事件后日本政府及時且較為有效地采取了系列公害對策，但是實(shí)施效果卻并不明顯，特別是20世紀(jì)70年代開始的世界能源危機(jī)和國內(nèi)公民對環(huán)境權(quán)利的要求和呼聲越來越強(qiáng)烈，日本政府開始重新審視既有的環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境政策和環(huán)境保護(hù)觀念，20世紀(jì)70年代是日本政府的環(huán)境政策從“防止公害”向“保護(hù)環(huán)境”觀念轉(zhuǎn)換的時期，解決環(huán)境問題的重點(diǎn)放在規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)上。
2.全球環(huán)境治理階段(20世紀(jì)80年中期至90年代中期)
20世紀(jì)80年代初開始，氣候變化、臭氧層破壞等全球性環(huán)境問題逐步引起國際社會的高度重視。1992年6月，在巴西里約熱內(nèi)盧召開了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會。會議的中心議題是防止地球變暖問題及防止地球大氣臭氧層破壞問題，突出了“地球環(huán)境”的觀點(diǎn)。由于日本是世界上排放二氧化碳最多、使用氯氟烴最多的國家之一，日本在外界的壓力下，制定了削減使用氯氟烴的法律和計(jì)劃，由此，日本的環(huán)境治理開始由國內(nèi)治理向全球治理轉(zhuǎn)變。其途徑主要是通過兩個渠道：政府開展的環(huán)境外交和民間開展的全球性環(huán)境治理合作活動。
在環(huán)境外交中，日本政府于1989年在外務(wù)省設(shè)立了環(huán)境特別小組，專門負(fù)責(zé)對外開展環(huán)境治理合作的政策、措施以及解決跨界國際環(huán)境糾紛等問題的研究工作，同時召開了“地球環(huán)境會議”，提出了“地球環(huán)保技術(shù)開發(fā)計(jì)劃”，在具體的操作上，日本主要是通過在全球范圍內(nèi)開展ODA(官方開發(fā)援助)項(xiàng)目進(jìn)行對外環(huán)境援助。根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，在開發(fā)援助委員會(DAC)22個成員國中，日本提供的環(huán)境ODA僅次于法國，占到了17.8%，②主要用于環(huán)境政策管理、防洪/排澇、保護(hù)生物圈、生物多樣性、土地保護(hù)、環(huán)境教育、環(huán)境調(diào)查等項(xiàng)目。此外，日本還通過加入“氣候變化框架公約政府間談判委員會”、簽署《聯(lián)合國氣候變化框架工業(yè)》和《京都議定書》、承諾溫室氣體減排目標(biāo)等多種形式，參與到全球環(huán)境治理當(dāng)中。
3.環(huán)境可持續(xù)發(fā)展階段(20世紀(jì)90年代中后期)
歷經(jīng)“泡沫經(jīng)濟(jì)”進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，日本面臨著全球性環(huán)境問題的考驗(yàn)，并向著建設(shè)可持續(xù)化社會邁進(jìn)。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(UNEP)提出了《我們共同的未來》的報(bào)告，第一次提出了“可持續(xù)發(fā)展”方針。隨后日本環(huán)境政策也進(jìn)入了一個新階段，主要體現(xiàn)在《環(huán)境基本法》、《環(huán)境基本計(jì)劃》和《日本21世紀(jì)議程行動計(jì)劃》等法律文件之中。其中，《環(huán)境基本法》確立了環(huán)境資源的享受與繼承、構(gòu)筑對環(huán)境負(fù)荷影響少的可持續(xù)發(fā)展社會、通過國際協(xié)調(diào)積極推進(jìn)全球環(huán)境保護(hù)等3個基本理念，進(jìn)一步明確了其中國家、企業(yè)和國民的職責(zé)，為日本創(chuàng)造可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)型社會奠定了基礎(chǔ)。2000年，依據(jù)《環(huán)境基本法》的要旨，日本政府又頒布了《循環(huán)型社會基本法》，確立了建設(shè)循環(huán)型可持續(xù)發(fā)展社會作為日本經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體目標(biāo)。《環(huán)境基本法》和《循環(huán)型社會基本法》的制定為21世紀(jì)日本環(huán)境政策的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。
4.環(huán)境戰(zhàn)略立國與全民參與階段(21世紀(jì)至今)
雖然利用環(huán)境合作的國際舞臺，顯著增強(qiáng)了日本的國際地位，但是，從內(nèi)生環(huán)境質(zhì)量提升的角度看，尋求經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展對日本來說是最為迫切的任務(wù)，因此，制定更高層次和更具內(nèi)涵價值的行動計(jì)劃，也就顯得更具現(xiàn)實(shí)意義。2007年1月，日本第166次國會提出“21世紀(jì)環(huán)境立國戰(zhàn)略的構(gòu)想”，并以此來構(gòu)建世界環(huán)境政策框架。為此，環(huán)境省在中央環(huán)境審議會中設(shè)置了“21世紀(jì)環(huán)境立國戰(zhàn)略特別委員會”，4月5日公布了方案的主要論點(diǎn)，并向社會廣泛征求意見，6月底提交正式的“戰(zhàn)略”方案進(jìn)行審議。作為“環(huán)境立國”基本理念公布的主要方案包括：把日本構(gòu)建可持續(xù)社會取得的成果作為日本模式向海外宣傳;把傳統(tǒng)的日本的自然觀充分應(yīng)用到現(xiàn)代當(dāng)中，推進(jìn)美麗的國土建設(shè);同步實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)成長和地區(qū)振興;不僅為日本，還要為世界和亞洲的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。同時還提出應(yīng)在以下8個方面著手實(shí)施重點(diǎn)政策：氣候變化問題;生物多樣性保護(hù);適當(dāng)?shù)馁Y源循環(huán);環(huán)境和能源技術(shù)與經(jīng)濟(jì)成長;國際貢獻(xiàn);地區(qū)建設(shè);人才培養(yǎng);環(huán)境保護(hù)對策。環(huán)境保護(hù)不僅僅是政府的職責(zé)所在，也是全體國民共享的權(quán)利和共擔(dān)的義務(wù)，日本政府也通過各種手段措施激勵全民參與到環(huán)境保護(hù)的行列當(dāng)中。日本環(huán)境省的最新統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007年(平成19年)日本國內(nèi)大大小小的各類環(huán)保NGO(非政府組織)總署達(dá)到了4532個，主要分布于基層村與縣以下小城市，覆蓋到了環(huán)境保護(hù)的各個領(lǐng)域。自籌經(jīng)費(fèi)、自主活動、并積極參與日本各級政府環(huán)境治理相關(guān)立法、審議程序，成為各類社會主體參政議政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
(二)環(huán)境政策工具及其選擇
一方面，環(huán)境政策工具的種類從單一簡單走向復(fù)合多樣。二戰(zhàn)后的70余年以來，日本逐步從單一的命令控制型工具為主導(dǎo)的環(huán)境政策轉(zhuǎn)變?yōu)槊羁刂乒ぞ、?jīng)濟(jì)激勵工具和社會管理工具相結(jié)合的工具體系。目前日本的環(huán)境政策工具變得愈加豐富。如污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與總量控制、污染申報(bào)登記制度、環(huán)境影響評價制度、污染賠償制度、環(huán)境稅、財(cái)政補(bǔ)貼制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度、綠色采購制度、ISO體系認(rèn)證制度、環(huán)保公眾參與渠道設(shè)計(jì)等多種形式。另一方面，環(huán)境政策工具越來越重視經(jīng)濟(jì)激勵手段和社會管理手段的使用。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，無論是從效率角
度還是從公平的角度來看，傳統(tǒng)的命令式的環(huán)境政策工具的作用發(fā)揮都不及經(jīng)濟(jì)激勵手段和社會管理手段。[5]傳統(tǒng)命令式的環(huán)境政策工具側(cè)重于末端處理，環(huán)境治理的效果最差，而經(jīng)濟(jì)激勵手段和社會管理手段則側(cè)重于環(huán)境預(yù)防和全過程的控制，而且對環(huán)境治理和參與主體的激勵和約束最為明顯。從日本《環(huán)境基本計(jì)劃》的理念演變就可以看出這一趨勢，《第一個環(huán)境基本計(jì)劃》(1994)所倡導(dǎo)的是“循環(huán)、共生、參與、國際相關(guān)事務(wù)”的理念，《第二個環(huán)境基本計(jì)劃》(2000)提出了“污染者負(fù)擔(dān)、環(huán)保效率性、預(yù)防性方針、環(huán)境風(fēng)險”的環(huán)境政策指針，《第三個環(huán)境基本計(jì)劃》(2006)的主題是“環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的綜合提升”。在《第三個環(huán)境基本計(jì)劃》中，日本明確了今后環(huán)境政策落實(shí)的方向：一是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的全面提升;二是加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，采取必要措施應(yīng)對不確定性;三是國家、地方政府和國民的新作用，推進(jìn)各主體的參與和協(xié)作;(4)四是推進(jìn)環(huán)保人才培養(yǎng)和環(huán)保地區(qū)建設(shè)。
四、日本環(huán)境治理狀況評估與政府責(zé)任
(一)日本環(huán)境治理狀況評估
環(huán)境質(zhì)量是一個國家環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)的落腳點(diǎn)和最終評價標(biāo)準(zhǔn)，基本的環(huán)境質(zhì)量是政府必須優(yōu)先保證的公共服務(wù)。通常，國家和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的好壞主要是根據(jù)所在地空氣、水、固體廢棄物等環(huán)境要素的受損或排放情況進(jìn)行評價。
圖1 1990～2009年日本溫室氣體排放量
注：本圖中計(jì)算的溫室氣體包括二氧化碳()、碳?xì)浠衔?CH[,4])、二氧化氮(N[,2]O)、氫氟碳化合物(HFCs)、氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF[,6])等，均按照地球變暖系數(shù)(GWP)換算成百萬噸二氧化碳進(jìn)行的匯總。
資料來源：環(huán)境省地球環(huán)境局総務(wù)課低炭素社會推進(jìn)室資料。
溫室氣體排放量是評價空氣大氣環(huán)境質(zhì)量的一個綜合指標(biāo)，從20世紀(jì)90年代至今，日本的溫室氣體排放量經(jīng)歷了一個倒U形的變化路徑(如圖1所示)，從1990年的1204.7百萬噸，上升到2007年的1364.9百萬噸，再下降到2009年的1209.2百萬噸，總體上看，日本環(huán)境省發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，2010年日本溫室氣體排放量為12.58億噸，比2009年增加4.2%。③由于受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和《京都議定書》雙向約束，日本的溫室氣體排放趨勢并不明朗。受2011年福島核電站事故影響，日本國內(nèi)眾多核電站停運(yùn)而火力發(fā)電站運(yùn)轉(zhuǎn)增減，因而溫室氣體排放量大幅增加的壓力較大。從大氣污染物的濃度來看，如圖2所示，1975～2010年，日本大氣中二氧化硫、二氧化氮、一氧化硫和浮游粒子狀物質(zhì)的濃度呈現(xiàn)出較為明顯的下降趨勢，1975年，四類污染物濃度分別為0.015ppm、0.021ppm、0.014ppm和0.05ppm，到2010年分別下降至0.003ppm、0.011ppm、0.004ppm和0.021ppm，大氣污染治理成效顯著。
圖2 1975～2009年日本大氣污染物濃度
注：有關(guān)大氣污染物濃度數(shù)據(jù)根據(jù)檢測來源分為：一般環(huán)境大氣測定局?jǐn)?shù)據(jù)和汽車排放氣體測定局，由于一般環(huán)境大氣測定局?jǐn)?shù)據(jù)更為全面，故本圖使用該類數(shù)據(jù)，單位為PPM(百萬分之幾濃度)。
資料來源：環(huán)境省水·大気環(huán)境局「平成22年度大気汚染狀況につぃて(報(bào)道発表資料)」。
對于日本水體環(huán)境質(zhì)量及治理狀況，分別以河川水中的生化需氧量和湖沼中的含磷量來反映。1980～2004年，日本四大河川(石狩川、筑後川、利根川和淀川)的生化耗氧量均呈現(xiàn)明顯下降趨勢，從1980年的1.5mgO[,2]/L、1.9mgO[,2]/L、1.6mgO[,2]/L和3.3mgO[,2]/L，降至2004年的0.9mg[,2]/L、1.5mgO[,2]/L、1.4mgO[,2]/L和1.5mgO[,2]/L，河川水質(zhì)得到了極大的改善。來自霞浦湖、琵琶湖(北湖)和琵琶湖(南湖)監(jiān)測點(diǎn)的數(shù)據(jù)顯示，三大監(jiān)測點(diǎn)無機(jī)磷化合物數(shù)量也出現(xiàn)了一定程度的下降，但相比較于河川水質(zhì)的改善情況而言，日本湖沼水質(zhì)改善情況緩慢。④
通過進(jìn)一步的分析還發(fā)現(xiàn)，水質(zhì)狀況的改善與其所采取的高標(biāo)準(zhǔn)的水污染治理措施密不可分。目前日本污水處理的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了86.9%，實(shí)現(xiàn)全體國民的基本覆蓋，河川、湖沼、海域的水環(huán)境治理污染控制率也接近90%。這些高效的水污染處理有力保障了日本水質(zhì)環(huán)境質(zhì)量的改善。⑤目前，日本的水環(huán)境管理法規(guī)體系基本建立，《水污染控制法》、《湖泊水質(zhì)保護(hù)措施法》，針對湖泊水、河川水、海洋環(huán)境制定了針對性的對策，同時，再加上運(yùn)行已久的區(qū)域總污染負(fù)荷控制系統(tǒng)，有力地推進(jìn)日本水體環(huán)境質(zhì)量的改善。
相比較于河川、湖沼的水質(zhì)改善，日本地下水污染狀況卻呈現(xiàn)出一定程度的惡化趨勢，根據(jù)已經(jīng)登記的地下水污染事件數(shù)來看，1989年之前，日本地下水污染事件數(shù)每年不足百件，而到了2003年，已經(jīng)達(dá)到了445件，最近幾年的污染事件數(shù)得到一定程度的遏制;與此同時，重度污染事件所占比重也是呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，而且處于高位徘徊，2009年，該比重達(dá)到了98.88%。這使得地下水污染治理工作的任務(wù)顯得尤為緊迫和繁重。⑥
從垃圾的排放情況來看日本固體廢棄物的排放和處理狀況，1970～2009年，日本的日均每人垃圾的產(chǎn)生量維持在1 kg左右，其中，生活垃圾數(shù)量高于生產(chǎn)垃圾數(shù)量。2009年，日本日均每人生活垃圾數(shù)量為0.709kg，生產(chǎn)排放的垃圾數(shù)量為0.285kg;與此同時，日本人均每天排放的垃圾量在最近若干年開始出現(xiàn)微弱的下降趨勢，特別是生活垃圾所占比重下降更為明顯。⑦
化肥施用量是影響土壤肥力和土壤污染的重要因素，如何在兩者之間進(jìn)行平衡顯得尤為關(guān)鍵。從2002年開始，日本政府就嚴(yán)格控制農(nóng)用化肥的使用劑量，1995～2002年，人均化肥施用量經(jīng)歷了短暫的回升后便開始下降，到2009年，日本人均化肥量已經(jīng)降至219.44 t。⑧盡管如此，由于日本過分強(qiáng)調(diào)土地的生產(chǎn)力，過度依賴化肥、農(nóng)藥，一度曾輕視了其對環(huán)境的影響，也產(chǎn)生了環(huán)境污染和農(nóng)產(chǎn)品安全等一系列問題。目前日本的土壤污染形勢依然不容樂觀，根據(jù)已經(jīng)登記的土壤環(huán)境污染受理案件數(shù)來看，1994～2009年，日本的土壤污染事件數(shù)已經(jīng)從25件猛增至575件，其中重度污染事件數(shù)所占的比重也呈現(xiàn)顯著的上升趨勢，到2009年，重度污染事件所占比重占到了16.35%。[6]
森林是地球最重要的資源，不僅具有較高的經(jīng)濟(jì)價值，而且也是一種無形的環(huán)境資源和潛在的“綠色能源”，是一個國家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源質(zhì)量的重要指示器。國際糧農(nóng)組織最新數(shù)據(jù)顯示，長期以來，日本的森林覆蓋率一直位居世界第一，到2010年，日本的森林覆蓋率已經(jīng)達(dá)到69
%，比2000年的上升了5個百分點(diǎn)，同一時期的中國森林覆蓋率僅為22%，世界平均森林覆蓋率為31%。[7]在日本，每年都有各種植樹活動，有專門提供鄉(xiāng)土樹種的公司，有專門的技術(shù)指導(dǎo)材料，政府官員、學(xué)生、普通百姓都自愿參加植樹造林活動。
社會公眾是環(huán)境治理的重要力量，其生活消費(fèi)行為和習(xí)慣對環(huán)境質(zhì)量的好壞有著直接的影響。日本政府從20世紀(jì)90年代開始就特別重視引導(dǎo)社會公眾的綠色消費(fèi)和參與行為，為促進(jìn)低公害車的普及。日本實(shí)施低排放車認(rèn)定制度。通過認(rèn)證的車輛可享受不同幅度的車輛購置稅和車輛使用稅的優(yōu)惠。此外，購置以天然氣為燃料或混合動力車等低公害車輛的地方公共團(tuán)體，可得到政府的補(bǔ)助金。以日本社會的低公害車保有量為例，1994年僅為2849輛，2010年就增長到1475332輛，這一方面得益于日本社會公眾環(huán)保意識的提高。日本環(huán)境省的數(shù)據(jù)顯示，從2001年至2010年，企業(yè)和居民購買綠色產(chǎn)品的實(shí)施率從50.1%迅速提高到71.9%，地方公共團(tuán)體的實(shí)施率更是從23.6%提高到73.8%。另一方面還得益于，日本政府所提供的有利的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。以天然氣填充設(shè)備為例，1994年，天然氣填充設(shè)備僅僅在部分地區(qū)施行，到2010年，低公害車天然氣填充設(shè)備就已經(jīng)基本覆蓋全日本，達(dá)到333處。⑨
隨著環(huán)境治理逐步向縱深邁進(jìn)，技術(shù)因素所發(fā)揮的作用越來越重要。日本政府非常重視環(huán)境研究與技術(shù)開發(fā)工作，財(cái)政資金不僅直接地投入到環(huán)境研究和技術(shù)開發(fā)當(dāng)中，而且還引導(dǎo)社會資金參與其中，產(chǎn)生了良好的效應(yīng)。2001年，日本環(huán)境領(lǐng)域的專利申請數(shù)為806件，到2009年就達(dá)到了2081件，增長了1.58倍。⑩日本環(huán)境省的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2001年環(huán)境研究與環(huán)境技術(shù)開發(fā)資金預(yù)算為44.03億日元，2009年上升到120.29億日元。而2009年，中國環(huán)境領(lǐng)域授權(quán)的專利發(fā)明數(shù)僅為258項(xiàng)，占日本同期專利數(shù)的12.4%。
環(huán)境政策是實(shí)施環(huán)境治理的重要制度保障。從日本各級政府的環(huán)境政策制定情況來看，日本環(huán)境省的資料顯示，在所有的地方政府當(dāng)中，環(huán)境對策基本條例制定已經(jīng)完成的達(dá)到了55.2%，其中都道府縣、指定都市和市區(qū)町村的比例分別為100%、100%和53.3%，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，即使在市區(qū)町村中，還有8.1%的地方正在制定環(huán)境對策基本條例的過程當(dāng)中。
此外，日本非常重視對環(huán)境政策影響效果的評估。每一項(xiàng)環(huán)境政策都遵循“制定—實(shí)施—評估—修改—再實(shí)施”的過程，《日本環(huán)境基本法》第28條要求“國家應(yīng)當(dāng)實(shí)施必要的調(diào)查，以便掌握環(huán)境狀況、預(yù)測環(huán)境變化或預(yù)測由于環(huán)境變化而造成的影響以及為制定旨在保護(hù)其他環(huán)境的政策”;第29條要求為了掌握環(huán)境狀況和妥善實(shí)施有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策，國家應(yīng)當(dāng)努力健全監(jiān)視、巡視、觀測、測定、實(shí)驗(yàn)和檢查的體制。
(二)日本環(huán)境治理的政府責(zé)任
1.環(huán)境管理機(jī)構(gòu)
日本環(huán)境行政管理體制是政府行政管理體制的重要組成部分，與兩級區(qū)劃行政管理體制一樣，日本的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)分為中央環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。盡管日本環(huán)境治理方面的財(cái)政資金分散于15個省府，甚至在有些年份環(huán)境保護(hù)資金主要來自于其他14個省府，但是負(fù)責(zé)牽頭日本環(huán)境治理事務(wù)的依然是環(huán)境管理部門，主要是環(huán)境省和都道府縣市町村所對應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。日本《省廳改革基本法》和《環(huán)境省設(shè)置法》特別指出，環(huán)境省有權(quán)通過強(qiáng)化相關(guān)行政之間的調(diào)整以及相互促進(jìn)等以謀求環(huán)境行政的綜合展開，而且，對于其他府省所管轄環(huán)境事務(wù)及其事業(yè)，環(huán)境省可以從環(huán)境保護(hù)的角度給予必要的指導(dǎo)和幫助。
在1971年正式成立環(huán)境廳之前，日本的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是以分散在政府內(nèi)閣各省或以臨時性應(yīng)急機(jī)構(gòu)的名義存在的;正式成立環(huán)境廳之后，伴隨著生產(chǎn)生活環(huán)境問題和全球性環(huán)境問題的日趨凸顯，環(huán)境廳的升格改革顯得迫在眉睫。2001年，日本政府在中央省廳改革的進(jìn)程中，根據(jù)《省廳改革基本法》和《環(huán)境省設(shè)置法》將原來環(huán)境廳升格為環(huán)境省，環(huán)境省長官在內(nèi)閣中的地位進(jìn)一步提升，成為內(nèi)閣主要成員，人員編制也由原來的969人增加到2011年的1298人。[8]環(huán)境省的職權(quán)也由過去以控制典型七公害和保護(hù)自然環(huán)境為主，擴(kuò)大到“良好環(huán)境的創(chuàng)造及其保全”等重要事務(wù)。目前日本環(huán)境省由大臣官房、廢棄物再生資源利用對策部、綜合環(huán)境政策局、環(huán)境保健部、地球環(huán)境局、水大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局、環(huán)境調(diào)查研究所、地方環(huán)境事務(wù)所等九大部門組成。伴隨著中央政府環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的不斷升格和健全，日本各地方政府也設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)保管理機(jī)構(gòu)。但是地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)只對當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，環(huán)境省與地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)之間是相互獨(dú)立的，沒有上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在多數(shù)情況下，環(huán)境省是將事務(wù)性工作交給地方政府進(jìn)行，再在地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)(包括地方環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu))之間進(jìn)行分配，換句話說，環(huán)境省是地方政府的上級機(jī)構(gòu)，主要是在法定范圍內(nèi)對地方政府進(jìn)行環(huán)境事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。地方政府通常在國家環(huán)境法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定更加嚴(yán)厲的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。盡管隨著地方環(huán)境保護(hù)事務(wù)日益增多和標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)格，日本地方環(huán)境管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員并沒有因此膨脹，而是呈現(xiàn)了不斷減少的趨勢，2007年，都道府縣地方公共團(tuán)體中環(huán)境部分職員數(shù)為81417人，到2010年下降至69668人。(11)其中負(fù)責(zé)清掃的人員數(shù)下降最多，而負(fù)責(zé)公害和環(huán)境保全的人員數(shù)并沒有減少，人員機(jī)構(gòu)的變化和數(shù)量的減少并沒有影響到地方環(huán)境保護(hù)事務(wù)工作的開展。
日本目前實(shí)行的是一種比較徹底的環(huán)境聯(lián)邦主義管理體制，其主要原因在于，環(huán)境聯(lián)邦主義管理相比較環(huán)境集權(quán)管理更能夠適應(yīng)日本政治經(jīng)濟(jì)管理體制的需求和社會公眾對環(huán)境質(zhì)量的訴求。當(dāng)然，為了解決環(huán)境治理當(dāng)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題、協(xié)調(diào)跨界環(huán)境治理問題、環(huán)境污染外溢問題、環(huán)境競次競爭(Race to Bottom)所引發(fā)的公地悲劇問題，日本政府也非常重視中央對地方環(huán)境治理的監(jiān)管指導(dǎo)以及中央政府與地方政府的環(huán)境治理互動。日本中央政府環(huán)境省專門在北海道地區(qū)、東北地區(qū)、關(guān)東地區(qū)、中部地區(qū)、四國地區(qū)和九州地區(qū)設(shè)立地方環(huán)境事務(wù)所，主要負(fù)責(zé)構(gòu)筑國家和地方在環(huán)境行政方面的新的互動關(guān)系，作為環(huán)境省駐派地方的分支機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r靈活機(jī)動地開展細(xì)致的施政，涉及廣泛的業(yè)務(wù)。地方環(huán)境事務(wù)所是目前環(huán)境省中規(guī)模最大的一個部門，2011年，七大環(huán)境事務(wù)所公務(wù)人員達(dá)到了439人，占到了整
個環(huán)境省的33.82%。
2.財(cái)政責(zé)任
環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，提供高質(zhì)量的環(huán)境服務(wù)也是政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。財(cái)政投入是政府參與環(huán)境治理的一個極為重要的途徑，透過政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的支出，可以看出政府對環(huán)境保護(hù)的重視程度和關(guān)注的方向。在經(jīng)歷20世紀(jì)長期的增長，進(jìn)入21世紀(jì)后，日本中央政府和地方政府的環(huán)境財(cái)政支出規(guī)模呈現(xiàn)出較為明顯的下降趨勢，2001年日本的全國環(huán)境財(cái)政支出達(dá)到82826億日元，到2009年下降至47017億日元，中央政府環(huán)境財(cái)政支出占比從平成6年的1.64%降至平成24年的0.67%，環(huán)境財(cái)政支出預(yù)算規(guī)模和占比呈現(xiàn)“雙降”趨勢。根據(jù)日本環(huán)境省發(fā)布的年度報(bào)告，[9]發(fā)現(xiàn)：(1)進(jìn)入21世紀(jì)后日本的環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)出更為穩(wěn)定的改善趨勢，各項(xiàng)環(huán)境制度和體制所發(fā)揮的作用日臻成熟，社會、企業(yè)和個人環(huán)境保護(hù)激勵作用更加強(qiáng)烈，這構(gòu)成了日本環(huán)境財(cái)政支出規(guī)模下降的基本原因;(2)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣和財(cái)力增長有限等經(jīng)濟(jì)因素的影響，日本的環(huán)境財(cái)政支出缺乏有力的支撐，再加之環(huán)境形勢的好轉(zhuǎn)和環(huán)境國民社會的興起，政府功能逐步從環(huán)境直接治理型過渡到環(huán)境調(diào)控和激勵型。
從中央政府和地方政府的環(huán)境支出分擔(dān)比例來看，中央政府環(huán)境支出的比重低于地方政府環(huán)境支出比重，但是中央政府和地方政府環(huán)境支出比重的差距在縮小，在2001年，地方政府環(huán)境支出所占比重高于中央政府26個百分點(diǎn)，到2009年，這一差距就縮小至9個百分點(diǎn)。其中原因可能在于，伴隨著都道府縣和市町村等轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理狀況的改善，更多的環(huán)境問題可能集中在跨界、跨流域等需要中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)的領(lǐng)域當(dāng)中，中央政府的環(huán)境支出在這些領(lǐng)域顯得尤為重要。在中央政府和地方政府的支出上，通過觀察中央政府環(huán)境支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，總體上看，中央政府的環(huán)境支出規(guī)模呈現(xiàn)出較為穩(wěn)定的增長趨勢，1971～2009年，中央政府環(huán)境支出的平均增長率為9.26%，高于同時期日本GDP增長率和財(cái)政收入增長率，同時中央政府環(huán)境支出占財(cái)政支出的比重較小，從1971～2009年，日本中央政府環(huán)境支出占中央財(cái)政支出的平均比重為1.2%。從中央政府環(huán)境支出的部門來源來看，主要分布于15個省府機(jī)構(gòu)中，具體來源于內(nèi)閣府、文部科學(xué)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通廳和環(huán)境省以及防衛(wèi)省。這一方面說明日本中央政府的環(huán)境治理是一個多部門廣泛參與的治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了日本環(huán)境治理的多元參與機(jī)制，另一方面也說明環(huán)境治理支出的來源廣泛，如果在中央各涉及環(huán)境事務(wù)的部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，這在一定程度上可能會制約日本中央政府環(huán)境治理的效果發(fā)揮。從日本中央政府環(huán)境支出的結(jié)構(gòu)來看，主要有地球環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境、土壤環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、廢棄物回收利用、化學(xué)物質(zhì)處理、生態(tài)自然環(huán)境保護(hù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等7個類別。日本中央政府環(huán)境支出主要用于直接的環(huán)境治理當(dāng)中和外溢性比較強(qiáng)的環(huán)境公共服務(wù)，其中僅地球環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)和水環(huán)境、土壤環(huán)境及地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)費(fèi)總額就占到了近80%。日本中央政府的環(huán)境支出也關(guān)注于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和次生環(huán)境災(zāi)害的處理以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
通過觀察地方政府環(huán)境支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，都道府縣和市町村財(cái)政支出中環(huán)境支出的規(guī)模和比重均呈現(xiàn)出一個明顯的下降趨勢，2001年，地方環(huán)境財(cái)政支出為52342億日元，到2009年就降至25850億日元，下降了近50%。從地方政府間環(huán)境支出的比重來看，市町村的環(huán)境支出的規(guī)模和比重均明顯高于都道府縣，以2009年為例，市町村環(huán)境支出規(guī)模達(dá)到了19519億日元，而都道府縣同期的支出為6330億日元。進(jìn)一步分析地方環(huán)境支出的結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，日本地方政府環(huán)境支出主要的項(xiàng)目有一般經(jīng)費(fèi)、公害法規(guī)及調(diào)查研究費(fèi)、公害預(yù)防事業(yè)費(fèi)、公害健康侵害補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)，其中公害預(yù)防事業(yè)費(fèi)和公害健康保險侵害補(bǔ)償費(fèi)占到日本地方政府環(huán)境支出比重的70%以上。與中央政府環(huán)境支出主要用于公害治理相比，地方政府環(huán)境支出主要用于公害預(yù)防和事后補(bǔ)救及補(bǔ)償?shù)确矫，從而使中央政府與地方政府之間構(gòu)成了公害預(yù)防、治理和補(bǔ)救補(bǔ)償?shù)娜灰惑w格局。
五、日本環(huán)境治理對中國的啟示
縱觀日本環(huán)境治理的效應(yīng)和管理體制的設(shè)計(jì)，我們將日本的環(huán)境管理體制歸結(jié)為“國家協(xié)調(diào)、地方為主、社會參與、市場激勵”的制度安排，這種制度安排是由眾多分項(xiàng)制度安排有機(jī)組合而成，相互促進(jìn)，相得益彰。結(jié)合中國環(huán)境治理的現(xiàn)狀和現(xiàn)有環(huán)境體制及所處的階段性特點(diǎn)，我們從以下5個方面提出了相關(guān)的啟示。
(一)環(huán)境保護(hù)是政府責(zé)任和公民權(quán)利
從日本環(huán)境治理的歷程來看，始終堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)作為政府責(zé)任并將其作為公民的基本權(quán)利予以法律保障。從堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”到“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要”再到“環(huán)境保護(hù)先行”，這一執(zhí)政理念的變化彰顯著日本政府逐漸認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，并將環(huán)境保護(hù)放在比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為重要的位置上，而實(shí)際上，日本環(huán)保先行理念的施行并沒有阻礙經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，而且從更長遠(yuǎn)的角度來看，有利于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和社會公眾生活質(zhì)量及幸福感的提升。對此，結(jié)合中國的實(shí)際，應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步明確環(huán)境保護(hù)的重要性地位，并將其切實(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理行動，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該在地方政府政績考核中賦予環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長同等比例的權(quán)重，同時在公民權(quán)利的建設(shè)過程中，應(yīng)該給予環(huán)境權(quán)足夠的重視。從長遠(yuǎn)來看，環(huán)境治理理念的嬗變是一個漸進(jìn)的過程，既需要合理的制度安排提供足夠的激勵和約束，又需要全體社會成員和組織的積極參與。[10]
(二)加大政府投入是環(huán)境治理的重要舉措
日本環(huán)境問題得到較好解決的一個重要原因就在于有一個比較穩(wěn)定的政府投入機(jī)制予以保障，這種保障機(jī)制使得日本的環(huán)境治理不會因?yàn)槎虝r期的財(cái)政投入的波動而受到?jīng)_擊。無論是中央政府還是地方政府都將環(huán)境保護(hù)支出作為財(cái)政支出的一個關(guān)鍵領(lǐng)域，并通過財(cái)政資金引導(dǎo)其他社會資金投入到環(huán)境治理過程當(dāng)中，從而形成了以財(cái)政投入為基礎(chǔ)，社會資金為支撐，中央和地方互為補(bǔ)充的環(huán)境保護(hù)投入格局。著眼于經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮，加大對環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入力度顯得迫在眉睫。加大投入的關(guān)鍵又在于中央和地方建立環(huán)保支出穩(wěn)定增長機(jī)制，構(gòu)建中央和地方環(huán)境支出的激勵相容機(jī)制。[11]研究
和制定中央和地方新增財(cái)政收入按照一定比例用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、中央和地方環(huán)境保護(hù)支出增長率應(yīng)高于當(dāng)年本級財(cái)政支出增長率、財(cái)政環(huán)保支出應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值或財(cái)政總支出的一定比例的制度安排。
(三)因地制宜地合理劃分環(huán)境保護(hù)責(zé)任是環(huán)境治理的制度保障
日本政府在環(huán)境保護(hù)治理的過程中，尤為重視環(huán)境保護(hù)責(zé)任的劃分，在橫向上明確政府與市場、政府與社會、環(huán)境保護(hù)省與其他省廳之間事務(wù)劃分，在縱向上，結(jié)合日本政治經(jīng)濟(jì)制度特性，中央政府與地方政府之間的環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分也較為合理，這種財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的環(huán)境管理責(zé)任劃分支撐著日本整個環(huán)境管理體制的有效運(yùn)行。目前，中國在不同組織機(jī)構(gòu)、不同部門和不同政府級次之間也存在著環(huán)境管理責(zé)任的劃分，但是從高效可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來看，還需要結(jié)合中國特有的制度背景做進(jìn)一步的劃分。尤其是目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府的缺位現(xiàn)象明顯多于越位，環(huán)境管理無動力、無能力和無壓力的現(xiàn)象較為普遍，地方政府尤其是基層政府普遍面臨著環(huán)境事務(wù)負(fù)擔(dān)重、環(huán)境人員編制嚴(yán)重不足、環(huán)境監(jiān)管設(shè)備匱乏的事權(quán)與財(cái)力嚴(yán)重不對稱的局面。進(jìn)一步制定細(xì)化的橫向與縱向相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分機(jī)制顯得至關(guān)重要。
(四)重視經(jīng)濟(jì)激勵政策和社會創(chuàng)新在環(huán)境治理中的作用
與傳統(tǒng)的行政命令式的環(huán)境管制手段相比，經(jīng)濟(jì)激勵性政策和社會創(chuàng)新性政策對經(jīng)濟(jì)社會的扭曲最小，而且治理效果更為明顯。借鑒日本在這方面的治理經(jīng)驗(yàn)，除了政府直接干預(yù)外，還應(yīng)該充分利用市場機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，推動碳排放交易市場、可再生能源市場、排污權(quán)交易市場，鼓勵各類企業(yè)實(shí)施節(jié)能、減排、實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并給予必要的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，同時注重環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性研究和開發(fā)工作，鼓勵環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新和專利研發(fā)。發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，積極引進(jìn)環(huán)境先進(jìn)國家的環(huán)保節(jié)能技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。[12]
(五)社會參與環(huán)境治理的機(jī)制建設(shè)顯得尤為重要
社會參與機(jī)制建設(shè)是保障日本環(huán)境保護(hù)成效的不可或缺的重要組成部分。日本政府從國民教育、非政府組織發(fā)展、企業(yè)環(huán)境經(jīng)營多維度構(gòu)建社會參與環(huán)境治理的激勵制度？偨Y(jié)日本環(huán)境治理社會參與機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，中國可以在以下幾個方面做進(jìn)一步的安排：(1)將環(huán)境保護(hù)課程貫穿到整套國民教育體系之中，針對不同階段國民教育的特點(diǎn)，制定更具針對性和適用性的課程計(jì)劃、課程大綱，形成國民環(huán)境保護(hù)教育的全覆蓋和國民環(huán)境保護(hù)終生教育的格局;(2)鼓勵環(huán)境NGO組織的發(fā)展，通過多種途徑為這些組織提供參與環(huán)境治理的機(jī)會，發(fā)揮他們在其中的獨(dú)特作用;(3)提高企業(yè)的社會責(zé)任意識，鼓勵企業(yè)除了履行必要的節(jié)能減排義務(wù)外，還可以通過發(fā)布企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告、綠色采購等多種途徑自覺參與環(huán)境保護(hù)活動;(4)建立環(huán)境利益訴求反應(yīng)和反饋機(jī)制。環(huán)境突發(fā)性事故和群體性事件背后往往是利益和資源的分配不當(dāng)所造成的，解決這一問題的關(guān)鍵就在于建立和健全暢通的環(huán)境利益訴求機(jī)制和及時回饋機(jī)制，保障社會公眾正當(dāng)環(huán)境權(quán)益，探索建立環(huán)境風(fēng)險救助賠償機(jī)制，[13]健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。
注釋：
①《東京宣言》將人類享受良好環(huán)境的權(quán)利作為人類的基本人權(quán)思想，對環(huán)境權(quán)在日本的倡導(dǎo)和產(chǎn)生具有巨大影響。
②根據(jù)OECD數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2005～2009年，日本對外環(huán)境援助為20.18億美元，占17.8%。
③日本公布2010年溫室氣體排放數(shù)據(jù)，http://news.xinhuanet.com/world/2012-04/13/c_111778522.htm。
④OECD Environmental Data Compendium 2006, Inland Waters。
⑤環(huán)境省水和大氣環(huán)境局水環(huán)境課公共用水域水質(zhì)測量結(jié)果。
⑥環(huán)境省水·大気環(huán)境局「平成22年度地下水質(zhì)測定結(jié)果」。
⑦環(huán)境省大臣官房廃棄物·リサィクル対策部廃棄物対策課「日本の廃棄物処理(各年度版)」。
⑧(財(cái))農(nóng)林統(tǒng)計(jì)協(xié)會「ポケツト肥料要覧2010」。
⑨(社)日本ガス協(xié)會，國土交通省資料(低排出ガス認(rèn)定制度は平成12年度から実施。軽自動車等は含まなぃ。)
⑨特許庁資料より積算。
(11)総務(wù)省自治行政局「地方公共団體定員管理?{查」より環(huán)境省作成。
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