工業(yè)企業(yè)搬遷污染場地的管理的方法創(chuàng)新
引言
工業(yè)企業(yè)搬遷污染場地的管理在中國尚屬新的領(lǐng)域，面臨著許多的難題，亟待加快建立適應(yīng)中國國情的污染場地管理體系。中央和部分地方政府已經(jīng)開始采取控制土地污染的行動。沈陽、北京等城市近年來采取的措施證明了中國已經(jīng)開展了污染場地管理的探索和實(shí)踐，并取得了進(jìn)展。例如沈陽市從上世紀(jì)80年代開始對城市中心地帶工業(yè)企業(yè)實(shí)施關(guān)閉或搬遷，2006年以來，已有30個(gè)污染場地進(jìn)行了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估工作，沈陽冶煉廠、沈陽煉焦煤氣廠等企業(yè)完成了企業(yè)搬遷污染場地治理修復(fù)工作。
1 工業(yè)企業(yè)搬遷污染場地的環(huán)境管理現(xiàn)狀
1.1 適用于污染場地管理的相關(guān)政策現(xiàn)狀
1.1.1 國家法律、法規(guī)現(xiàn)狀
目前，我國雖有十余部法律提及到污染土壤，但污染場地方面的法律法規(guī)還很不健全。有關(guān)的法律法規(guī)多散見于一些法律法規(guī)的條文中，如《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《固體廢棄物污染防治法》等！稇椃ā分皇且(guī)定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原則！豆腆w廢棄物污染防治法》規(guī)定固體廢棄物是指一般固體廢物、城市垃圾和工業(yè)固體廢棄物，而并沒有具體指出污染土地。
近年來，針對污染土地的管理，國家出臺了一系列專門的文件及規(guī)定：環(huán)境保護(hù)部2004年發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》;2008年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)[2008]48號)。要求各有關(guān)部門和單位充分認(rèn)識加強(qiáng)土壤污染防治的重要性和緊迫性。
1.1.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀
目前我國在土壤污染監(jiān)測監(jiān)控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)及土壤修復(fù)技術(shù)等方面還沒有建立完備的技術(shù)指南及標(biāo)準(zhǔn)，一系列暫行管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)方針還在試用或起草過程中。比如：《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(上海世博會暫行)(HJ-2207);《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》( 征求意見稿);《土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)技術(shù)規(guī)范》目前還未發(fā)布。
1.1.3 地方法規(guī)、規(guī)章現(xiàn)狀
我國地域廣闊，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不均衡，一些發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的省市已經(jīng)開展了一些探索工作，分別制定出臺了相關(guān)的政策。2007年1月，北京市環(huán)保局印發(fā)了《場地環(huán)境評價(jià)導(dǎo)則》，規(guī)范了在北京市范圍內(nèi)從事場地環(huán)境調(diào)查、評價(jià)的工作程序和技術(shù)方法。2007年5月，沈陽市環(huán)保局、沈陽市規(guī)劃和國土資源局聯(lián)合印發(fā)了《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法(試行)》(沈環(huán)保[2007]87號)，對污染場地的評估與認(rèn)定進(jìn)行了規(guī)定。這些法規(guī)政策的出臺為當(dāng)?shù)匚廴緢龅氐脑匍_發(fā)奠定了基礎(chǔ)。
1.2 政府主管部門對場地污染實(shí)施管理現(xiàn)狀
由于我國目前尚無一部行之有效的土壤污染防治法，所以污染場地管理缺乏相應(yīng)法律法規(guī)。以沈陽市為例，在2005年以前對工業(yè)企業(yè)搬遷場地的管理是空白。2005年原沈陽冶煉廠搬遷后的場地受到環(huán)保部門的關(guān)注，在各級政府及科研單位的共同努力下，對場地開展了監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估以及治理修復(fù)工作，歷時(shí)3年全面完成治理修復(fù)了工作。
1.2.1 搬遷企業(yè)場地污染的認(rèn)定辦法
目前在實(shí)際中，對場地污染實(shí)施管理的主要部門是區(qū)縣環(huán)境保護(hù)主管部門，環(huán)保部門通過本級政府土地規(guī)劃等相關(guān)部門了解掌握工業(yè)企業(yè)搬遷信息，確認(rèn)后對于搬遷企業(yè)下達(dá)書面通知，要求企業(yè)對搬遷后場地開展調(diào)查、污染評估、有風(fēng)險(xiǎn)的，開展修復(fù)方案設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、過程管理與監(jiān)理、驗(yàn)收監(jiān)測和驗(yàn)收評估。
1.2.2 搬遷企業(yè)場地污染環(huán)境管理的程序
環(huán)境管理主要是過程監(jiān)管和審核驗(yàn)收。區(qū)縣環(huán)境保護(hù)主管部門以場地再開發(fā)利用項(xiàng)目、特別是重大市政工程建設(shè)場地和大型居住區(qū)建設(shè)場地的環(huán)評審批為切入點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注污染場地的環(huán)境和健康危害風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施污染場地治理修復(fù)的過程監(jiān)管和防治二次污染，引入第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展驗(yàn)收監(jiān)測，執(zhí)行場地修復(fù)的專家論證、評審和驗(yàn)收制度。
2 企業(yè)搬遷污染場地管理存在的主要問題
2.1 適用于污染場地管理的法律法規(guī)不健全
目前我國尚無有關(guān)土地污染管理的法律法規(guī)，需要加強(qiáng)和完善有關(guān)污染場地修復(fù)和再開發(fā)的法律體系，以明確土地污染修復(fù)中各利益相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)，為污染土地的再開發(fā)提供簡明清晰的指導(dǎo)。制定專門的《土壤污染防治法》已成為當(dāng)務(wù)之急。環(huán)保部正在力爭將土壤污染防治法的制定工作列入全國人大的立法計(jì)劃中去。
2.2 適用于污染場地管理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不完善
我國現(xiàn)有與工業(yè)企業(yè)搬遷場地環(huán)境質(zhì)量評價(jià)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布時(shí)間較早，是從土壤應(yīng)有功能、保護(hù)目標(biāo)和土壤主要性質(zhì)，對土壤中污染物的最高允許濃度指標(biāo)及相應(yīng)的監(jiān)測方法進(jìn)行的規(guī)定，僅適用于農(nóng)田、林地、自然保護(hù)區(qū)等土壤;《展覽會用地土壤質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)的項(xiàng)目、限值、監(jiān)測方法和實(shí)施監(jiān)督;《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)基準(zhǔn)》是按照一般風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法對工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)限值所做的規(guī)定，適用于工業(yè)企業(yè)選址階段;《場地環(huán)境評價(jià)導(dǎo)則》主要針對污染場地土壤和地下水污染的調(diào)查與評價(jià)，但其推薦居住用地土壤修復(fù)臨界值所針對的污染物只有鎘、鉻、DDT 等16 鐘，其污染物種類遠(yuǎn)不能滿足向化工、農(nóng)藥等企業(yè)的需求。
2.3 適用于污染場地管理的管理體系不明晰
目前我國用于搬遷場地環(huán)境管理辦法，只有《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》( 征求意見稿) ，該辦法中規(guī)定"縣級以上地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)污染場地土壤環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理"。在具體實(shí)踐中，縣級環(huán)境保護(hù)行政主管部門受監(jiān)測能力和技術(shù)水平等多方面影響，對污染場地的監(jiān)督工作仍處于探索階段。目前中國土地產(chǎn)權(quán)和企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，很難清楚界定環(huán)境污染的責(zé)任方，最終可能還是要政府買單。最后往往是形成政府各部門之間自己相互監(jiān)督，這在一定程度上削弱了監(jiān)督管理的力度。
3 工業(yè)企業(yè)污染場地管理的對策建議
3.1 完善國家法律法規(guī)
盡快出臺有關(guān)污染場地修復(fù)和再開發(fā)的法律、法規(guī)及地方規(guī)章，對污染場地管理、修復(fù)、再開發(fā)相關(guān)方面的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定;明確各級政府在污染場地管理中的權(quán)限和責(zé)任。建立多部門、多層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。強(qiáng)化政府在污染場地環(huán)境管理領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。
3.2 完善國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系
《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是場地修復(fù)的基礎(chǔ)和前提，
土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的建立是《土壤污染防治法》的重要組成部分，是土壤環(huán)境管理、污染評價(jià)和土壤污染修復(fù)工作的重要依據(jù)。盡快完善土壤環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，開展土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定。加快制定國家土壤環(huán)境污染評價(jià)和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，這是加強(qiáng)污染場地環(huán)境管理的前提和重要法律依據(jù)。
3.3 制定相應(yīng)的管理政策和法規(guī)
制定相應(yīng)管理政策和法規(guī)，將污染場地納入日常的環(huán)境管理之中，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度及“三同時(shí)”制度等。盡快建立起土地使用檔案，特別是污染場地檔案，明確污染場地責(zé)任主體。對于歷史遺留的一時(shí)責(zé)任主體不明確的污染場地，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評估確需修復(fù)的，可以借鑒美國聯(lián)邦環(huán)保署的作法：為盡快降低風(fēng)險(xiǎn)，先由政府墊付修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行修復(fù)，再由政府明確責(zé)任主體，由責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)修復(fù)費(fèi)用，無法明確責(zé)任主體的場地修復(fù)由政府埋單。
3.4 增強(qiáng)科技支撐能力
中國在土壤污染治理技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用研究方面，與國外相比，存在相當(dāng)大的差距。要加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科的協(xié)作和國際合作，進(jìn)一步深入開展污染場地修復(fù)理論與技術(shù)研究，在土壤污染控制和治理技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用方面，形成有中國特色的、有效的實(shí)用技術(shù)。加快科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的速度，扶持污染場地修復(fù)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為污染場地環(huán)境管理提供技術(shù)和設(shè)備支撐。
3.5 建立可持續(xù)的資金籌措機(jī)制
根據(jù)污染場地管理過程中相關(guān)方的責(zé)權(quán)劃分，構(gòu)建政府、場地業(yè)主、開發(fā)商多方投入的資金籌措機(jī)制。將污染場地修復(fù)費(fèi)用納入環(huán)境稅、資源稅等稅收制度。落實(shí)污染者付費(fèi)、開發(fā)商付費(fèi)的原則和制度，建立統(tǒng)一的污染場地資金管理體系。同時(shí)，探索污染場地的環(huán)境保險(xiǎn)、污染治理費(fèi)用預(yù)提留等制度，防止因資金不足造成對企業(yè)搬遷后污染土地的不能及時(shí)治理與修復(fù)。
3.6 提高管理者管理水平
污染場地修復(fù)涉及生態(tài)學(xué)、土壤學(xué)、生態(tài)毒理學(xué)、工程學(xué)等十幾個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，是當(dāng)前整個(gè)環(huán)境科學(xué)與技術(shù)研究的前沿。為與之相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)督管理也提出了新的要求，所以要求管理者、特別是區(qū)縣基層環(huán)保管理者，必須拓寬自己的知識面，提高業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)新形勢下的對污染場地環(huán)境管理的需要。
3.7 加強(qiáng)宣傳和信息公開
加強(qiáng)科普宣傳，普及土壤污染的概念、監(jiān)測和防治的基本知識，對區(qū)域內(nèi)污染土地信息要公開化，強(qiáng)力推動公眾參與環(huán)境科普宣傳、參與環(huán)境執(zhí)法、參與環(huán)保決策等工作的全過程，通過社會輿論監(jiān)督及全民參與等方式，提高對污染場地環(huán)境管理的力度。
4 結(jié)語
隨著城市化進(jìn)程的加快，工業(yè)企業(yè)搬遷污染場地的修復(fù)和再開發(fā)是各大城市共同面臨的問題。因此對污染場地的監(jiān)督管理就成為環(huán)保部門一個(gè)重要的職責(zé)。為保障工業(yè)企業(yè)搬遷污染場地的環(huán)境安全，國家應(yīng)盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)，盡快完善工業(yè)企業(yè)污染場地調(diào)查、采樣監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估的程序和方法，盡快建立符合國情的企業(yè)污染場地管理體系，推動污染場地管理工作的規(guī)范化和法制化。
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收稿日期：2013-3-2
作者簡介：錢華 (1963-)，女，大學(xué)學(xué)歷，高級工程師，從事城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作，主要負(fù)責(zé)生態(tài)區(qū)創(chuàng)建、污染土地管理、清潔生產(chǎn)及環(huán)保宣傳教育工作.
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