如何健全大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律保障體系？
早在2010年，國務院辦公廳就下發(fā)了由環(huán)境保護部等九部委牽頭的《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》，提出到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標準和政策體系。
2014年4月，新修訂的《環(huán)保法》出臺，其中第二十條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。”這從法律層面上確立了聯(lián)防聯(lián)控機制。
本文從京津冀在聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾過程中的主體和目標，相關運行機制以及責任承擔與損害賠償?shù)确矫嫣岢鲆恍┚唧w法律措施。
如何構建聯(lián)防聯(lián)控行政主體？
霧霾的特點決定了需要區(qū)域內(nèi)各省市間協(xié)調(diào)行動。然而我國實行嚴格的屬地行政區(qū)劃管理，省級與直轄市之間，地級市與地級市之間，并不存在行政隸屬關系，由此就產(chǎn)生了誰來指揮和統(tǒng)一規(guī)劃問題，這就需要建立一種在行政級別之上的協(xié)調(diào)組織機構，即聯(lián)防聯(lián)控行政主體。
1、立法明確聯(lián)防聯(lián)控主體及其組織形式
只有在確立聯(lián)防聯(lián)控主體并在主體統(tǒng)一指導下，各省市相互協(xié)調(diào)，展開分工與合作，才能避免相互之間的資源浪費與責任推諉。
在主體構成上，立法應明確由誰牽頭、由誰組成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席委員會等問題。在組織形式上，建議立法規(guī)定聯(lián)席委員會主席由各省市政府輪值擔任，并定期召開會議，通過民主協(xié)商討論、集中表決等形式通過霧霾治理協(xié)議。
2、立法授權聯(lián)防聯(lián)控主體職責范圍
在確定聯(lián)防聯(lián)控主體的同時，應在立法上明確主體的職責范圍，避免主體被虛置。聯(lián)席委員會作為聯(lián)防聯(lián)控的主體，研究規(guī)劃目前階段治理霧霾的工作目標和規(guī)劃，商討相關的空氣質(zhì)量標準與污染物排放限量，最后由聯(lián)席委員會作出最終的決策或規(guī)范文件，這些規(guī)范文件應該由參加的所有主體共同簽署。這些文件對各省市政府是具有法律約束力的。
聯(lián)防聯(lián)控目標如何法定化？
聯(lián)防聯(lián)控應當制定相應的具體目標。在具體目標指導下，才有明確的治理方向。但是目標不能停留在政策文件上，應該以法律法規(guī)等立法形式予以實施。
1、總量控制目標法定化
治理霧霾是一項長期艱巨的任務，需要分階段有計劃地劃定不同時期的總量控制目標。為保證總量控制目標的有效實施，應該在修訂《大氣污染防治法》時規(guī)定總量控制目標計劃。
在法律指導下，由聯(lián)席委員會組織各省市政府協(xié)商一定時期、區(qū)域內(nèi)的具體總量控制減排目標和時間計劃。達成一致后，再由各省市經(jīng)各自的人大批準形成相應的地方性法規(guī)予以實施。
在法律中制定總量控制目標計劃的相關原則，在法規(guī)中體現(xiàn)有時間、數(shù)量等可衡量因素的具體控制目標，原則與規(guī)則相結(jié)合，才能有效保障總量控制目標的可行性、效率性與強制性。
2、空氣質(zhì)量技術標準法定化
治理霧霾離不開相應的空氣質(zhì)量技術標準，將其法定化是執(zhí)行的最有效手段。
首先，明確空氣質(zhì)量技術標準的法律性質(zhì)與效力，通過立法授權相關行政機關，使標準成為具有強制力的法律標準。
其次，規(guī)定空氣質(zhì)量技術標準制定和修改的法定程序？諝赓|(zhì)量技術標準帶有很強的科學性，立法必須明確有哪些機構和人員參與制定，在哪些情況下需要修改，空氣質(zhì)量技術標準得出的具體依據(jù)有哪些，標準通過應該經(jīng)過專家論證與社會公眾參與等程序。
再次，規(guī)定空氣質(zhì)量技術標準的適用效力，已經(jīng)上升為法律法規(guī)的空氣質(zhì)量技術標準比其他技術標準應當優(yōu)先適用，可以成為判斷行為人承擔責任的依據(jù)。
聯(lián)防聯(lián)控的運行機制措施
通過立法確立了聯(lián)防聯(lián)控的主體和目標后，接下來就是建立相應的運行機制，保證聯(lián)防聯(lián)控有效運行，這些運行機制同樣需要以法律法規(guī)的形式予以確認。
1、構建法律上的霧霾監(jiān)測與評價體系
目前我國已經(jīng)建立的霧霾監(jiān)測評價體系主要限于工作層面，在法律層面上體現(xiàn)還不明顯。同時，已有的霧霾監(jiān)測站點基本上都是區(qū)域內(nèi)各個城市獨立設立的，整體上未必科學合理。
由于監(jiān)測站點設置影響空氣取樣，因此，需要以立法形式規(guī)定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的霧霾監(jiān)測與評價標準、監(jiān)測點設置分布，統(tǒng)一取樣標準，監(jiān)測結(jié)果評價等。將聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內(nèi)的全部監(jiān)測站點整合成一張強大的監(jiān)測網(wǎng)絡。聯(lián)席委員會可以依據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，對當前霧霾治理效果進行評價，并研究下一步的防治目標和防治措施。
2、信息通告與報告制度
為減少信息不充分、不對稱、不及時對區(qū)域治理霧霾的消極影響，需要建立信息通告制度，并以立法形式予以確定，從實體與程序兩方面明文規(guī)定。
實體方面，應明確由各省市政府就本轄區(qū)內(nèi)的霧霾治理情況向聯(lián)席委員會提交報告，內(nèi)容包括相關義務履行情況，法規(guī)、政策實施結(jié)果等。程序方面，應規(guī)定信息通告的具體時間，包括常規(guī)情況及突發(fā)情況，提交的方式和形式要求，報告的形成過程。
此外，立法也應規(guī)定霧霾治理信息公開制度。各政府部門應當定期通過媒體向公眾披露霧霾治理的工作目標與計劃、相關的霧霾監(jiān)測數(shù)據(jù)、未來的空氣質(zhì)量變化等信息，保障社會公眾的知情權。
3、執(zhí)法監(jiān)管與監(jiān)督法律措施
聯(lián)席委員會同時也應該是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構，并且其權威性應得到法律法規(guī)授權。其執(zhí)法監(jiān)管主要包括兩方面，一是對相關政府部門的霧霾治理行為進行監(jiān)管，二是對相關企業(yè)的排污行為進行執(zhí)法檢查。
霧霾治理關系到公眾切身利益，因此，應當在立法上保證社會公眾的參與權。在聯(lián)防聯(lián)控治理區(qū)域霧霾過程中，應當將相關政府部門的治理目標和治理行為等向社會公眾披露，接受社會公眾的質(zhì)詢和監(jiān)督。
責任承擔與損害補償措施
必須要明確相關責任主體的法律責任，保證霧霾治理的有效性。
聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾中，相關政府部門和排污企業(yè)是主要參與者，因此相關法律責任主要體現(xiàn)在這兩者上。作為執(zhí)行具體治理任務的主體，各省級政府及相關部門違反法定職責，不遵守簽訂協(xié)議時，應承擔一定的行政責任。
對造成環(huán)境污染的企業(yè)，在立法上要加大處罰力度，完善處罰措施，進而改變處罰現(xiàn)狀。
行政責任方面，提高處罰金額，應當將企業(yè)污染造成的環(huán)境損害成本與政府治理污染的成本計算進去，提高違法成本，迫使企業(yè)不敢違法排污。
處罰形式上，罰金、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照與排污許可證，行政拘留等多種手段并用。
民事責任方面，在計算企業(yè)賠償金額時，應明確堅持全面賠償原則，既要賠償受害人的直接經(jīng)濟損失，也要賠償受害人因環(huán)境污染造成的相關間接損失，同時更要引入“懲罰性”賠償措施。
在刑事責任方面，對于造成嚴重環(huán)境污染的企業(yè)負責人要加大刑事處罰力度。
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