我國(guó)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃將在此制度環(huán)境下得到提高
盡管近兩年不少地方都將本地規(guī)劃冠以“新型”之名仔細(xì)觀察，“新型”體現(xiàn)得并不明顯，很多仍體現(xiàn)著“傳統(tǒng)的”城鎮(zhèn)建設(shè)思路。
三個(gè)問(wèn)題
規(guī)劃雷同，趨于同質(zhì)。一城一鎮(zhèn)承載著一部歷史，一磚一瓦呈現(xiàn)著一方風(fēng)物。但是在我國(guó)，除了個(gè)別少數(shù)民族聚居區(qū)，全國(guó)大部分城市無(wú)不是“方頭方腦”鋼筋混凝土建筑物的堆積。從大江南北到長(zhǎng)城內(nèi)外，從沿海到內(nèi)陸，只要進(jìn)入城市，既難以看到當(dāng)?shù)刈匀伙L(fēng)貌，也不易感知當(dāng)?shù)氐臍v史文化特色。
目前全國(guó)各地城市幾乎都有非，F(xiàn)代化的“城市規(guī)劃館”，無(wú)不用最領(lǐng)先的聲光電技術(shù)和設(shè)備來(lái)展現(xiàn)該城市規(guī)劃的美好圖景。但這些年來(lái)看得多了卻發(fā)現(xiàn)，似乎腦海里并沒(méi)有留下什么突出印象。不同城市之間在規(guī)劃上有什么不同也分不清楚。能記住的不過(guò)是各地都非常相似的規(guī)劃用語(yǔ)，諸如“幾縱幾橫”“幾體幾翼”“幾軸幾帶幾片區(qū)”等等。
不僅如此，一些城市規(guī)劃設(shè)計(jì)嚴(yán)重缺乏人文傳統(tǒng)和自然生態(tài)理念：要么貪大求洋、照搬照抄，脫離實(shí)際建設(shè)國(guó)際大都市；要么生拉硬湊，大拆大建，建設(shè)的景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)。人們常引用果戈理的話說(shuō)，當(dāng)音樂(lè)和傳說(shuō)緘默時(shí)，只有建筑還在說(shuō)話，意思是建筑對(duì)一個(gè)地方人文生態(tài)符號(hào)的顯示更有持久性。如果說(shuō)在小學(xué)課本中刪除古詩(shī)詞屬于可悲的“去中國(guó)化”，從各地自然和文化個(gè)性遭到大面積地“建設(shè)性破壞”來(lái)看，中國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)中的“去中國(guó)化”更為嚴(yán)重。值得注意的是，一些農(nóng)村地區(qū)打著“新農(nóng)村建設(shè)”旗號(hào)，也照搬城市小區(qū)模式大拆大建，簡(jiǎn)單地用城市元素和風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。
城市規(guī)劃風(fēng)格的同質(zhì)化，規(guī)劃概念的簡(jiǎn)單化，建設(shè)目標(biāo)的普遍功利化，背后是生態(tài)觀念的缺失、人文傳統(tǒng)的中斷，也預(yù)示著社會(huì)活力的枯竭。
自成一體，互不銜接。為適應(yīng)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求的日益多樣性和專業(yè)化，現(xiàn)代政府都設(shè)置各種專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)來(lái)履行職能，但是承平日久，很容易形成“鐵路警察、各管一段”的局面，這就是眾所周知的公共管理和政府職能“碎片化”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在規(guī)劃領(lǐng)域也同樣存在。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃由建設(shè)管理部門主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由發(fā)展與改革部門主導(dǎo)，土地利用規(guī)劃由國(guó)土資源管理部門主導(dǎo)，交通規(guī)劃由交通管理部門主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃由環(huán)保管理部門主導(dǎo)，如此等等。每個(gè)部門制定規(guī)劃時(shí)各自都希望盡善盡美，但因?yàn)椴块T之間缺乏協(xié)調(diào)和溝通，各自規(guī)劃方案最后自說(shuō)自話，相互不協(xié)調(diào)、不匹配。例如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提出照顧低收入階層的住房問(wèn)題，但土地規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃更多地考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的如何布局，只在城市邊遠(yuǎn)角落為政策性保障房安排位置，沒(méi)有考慮這個(gè)階層對(duì)于通勤成本的敏感性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃劃定的生態(tài)涵養(yǎng)界線經(jīng)常面臨當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大開發(fā)建設(shè)的壓力，或者在一次次當(dāng)?shù)匾?ldquo;重新編修規(guī)劃”名義下被突破。國(guó)家制定了主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)于限制開發(fā)或禁止開發(fā)規(guī)劃，到各地不是遲遲難以落地，就是因?yàn)楦鞣N各樣的“地區(qū)特殊條件”需要變通。
還有一些規(guī)劃，從口號(hào)上看就知道是沒(méi)用腦子提出的，例如動(dòng)不動(dòng)就“財(cái)富城區(qū)、創(chuàng)新城區(qū)和美麗城區(qū)”并列，紛紛要打造“金融服務(wù)中心”“高科技研究基地”“生態(tài)涵養(yǎng)地”。殊不知因?yàn)榻ㄔO(shè)“財(cái)富城區(qū)”和“金融服務(wù)中心”，必然是大資本、大機(jī)構(gòu)進(jìn)入，導(dǎo)致地租騰貴房?jī)r(jià)飆升，那些智力密集但資本不足的創(chuàng)業(yè)者早就避而遠(yuǎn)之了，還有什么“創(chuàng)新城區(qū)”“高科技基地”可言？試想，就憑華爾街的地價(jià)，能入住像硅谷那樣的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)么？
2014年初，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)通知要求開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點(diǎn)，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”。這次由國(guó)家發(fā)展改革委主導(dǎo)編制的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出要“加強(qiáng)部門間政策制定和實(shí)施的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)人口、土地、投融資、住房、生態(tài)環(huán)境等方面政策和改革舉措形成合力、落到實(shí)處”，并明確“城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃等要落實(shí)本規(guī)劃要求，其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要加強(qiáng)與本規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)”，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中能否真正做到，依靠什么機(jī)制有效地糾正相互分割脫節(jié)現(xiàn)象，仍是個(gè)有待解決的問(wèn)題。
規(guī)劃隨意變更，缺乏法律效力。城市規(guī)劃多變，換一屆領(lǐng)導(dǎo)更新一次規(guī)劃在我國(guó)已是老生常談。早在2007年10月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)就通過(guò)了一部《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并于2008年1月1日開始實(shí)施。這部共7章70條的法律專門設(shè)了一章5條9款對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定。但實(shí)際上每遇大的換屆，新任黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于本地的城市建設(shè)總是要提出一套新思路來(lái)（似乎不這樣就顯示不出來(lái)新領(lǐng)導(dǎo)的水平，干不出本屆的新成就），需要對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行修改和變更，可是多年來(lái)全國(guó)各地似乎從來(lái)未出現(xiàn)因法律約束而受阻。有些地方新領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)后事先根本不經(jīng)法定程序，大筆一揮就開始了新一輪大拆大建，至于工程項(xiàng)目是否合規(guī)（即原有規(guī)劃）和合法（如城鄉(xiāng)規(guī)劃法），責(zé)成有關(guān)部門或單位事后跑程序“追認(rèn)”了事，這樣的結(jié)果，很難做到“一張藍(lán)圖干到底”，正所謂人們常說(shuō)的“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”。
再比如說(shuō)，本次出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，就其依據(jù)來(lái)說(shuō)，提到了黨的十八大報(bào)告，提到了十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提到了去年底的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，還提到了“十二五”規(guī)劃以及《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，但就是沒(méi)有提到已經(jīng)實(shí)施了6年多的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，包括最后用了四章表述的第八篇“規(guī)劃實(shí)施”部分，對(duì)該部法律也是只字未提。
改革規(guī)劃體制
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之“新”，應(yīng)體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容之新、規(guī)劃體制之新和規(guī)劃實(shí)施之新。所謂規(guī)劃內(nèi)容之新，是相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃來(lái)說(shuō)的，當(dāng)前比較突出的是要在三個(gè)方面“補(bǔ)課”：一是生態(tài)文明與綠色低碳；二是地域風(fēng)貌與人文傳統(tǒng)；三是市場(chǎng)主導(dǎo)與包容發(fā)展。不把這三塊內(nèi)容（詳細(xì)內(nèi)容另文闡述）大比例地納入規(guī)劃，中國(guó)的城鎮(zhèn)化將毫無(wú)“新型”可言，而且仍將在“去中國(guó)化”和不可持續(xù)的狀態(tài)下無(wú)序突奔：城市人文資源缺失，城市治理和公共服務(wù)不到位，各種“城市病”凸顯，產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢和布局混亂，產(chǎn)業(yè)化與城市化融合不足，圍繞土地資源社會(huì)矛盾和沖突多發(fā)，資源環(huán)境惡化，等等，不一而足。這種傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式勢(shì)將難以為繼。解決的根本之道在于改革規(guī)劃體制。
開門規(guī)劃。規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)，既是要求高度的專業(yè)技術(shù)能力，又屬于涉及廣泛利益的決策，應(yīng)堅(jiān)持專業(yè)性與公開性相統(tǒng)一。規(guī)劃草案提出到階段性修訂都應(yīng)公開透明。規(guī)劃專業(yè)人士從技術(shù)角度考慮的信息公開后，有利于公眾普及和統(tǒng)一思想。這要求規(guī)劃制定過(guò)程的公開，而且成立由各方面人士和專家組織的委員會(huì)負(fù)責(zé)解讀規(guī)劃內(nèi)容，反映各方面意見。
改進(jìn)規(guī)劃編制流程。規(guī)劃編制過(guò)程中由不同專業(yè)部門牽頭進(jìn)行，但同時(shí)和由其他部門派員參加組織一個(gè)工作委員會(huì)定期開會(huì)，以便不同專業(yè)領(lǐng)域的信息得到及時(shí)溝通。
改革規(guī)劃行政審查程序。分部門做出的專項(xiàng)規(guī)劃都由政府綜合部門負(fù)責(zé)審查，以便實(shí)現(xiàn)各專項(xiàng)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接，確定后再提交上級(jí)政府進(jìn)行技術(shù)性審查。
法制規(guī)劃。為全面貫徹依法治國(guó)方略，包括城鎮(zhèn)規(guī)劃在內(nèi)的各專業(yè)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，必須經(jīng)過(guò)人大立法程序通過(guò)，取得法律效力后才可實(shí)施。凡是對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行修改者，必須詳細(xì)援引包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在內(nèi)的具體條款為依據(jù)，并經(jīng)過(guò)人大立法表決通過(guò)，任何人、任何機(jī)構(gòu)在法外、法前進(jìn)行的變通、修改都必須受到法律追究。在這方面需要建立相應(yīng)的違法糾正和問(wèn)責(zé)機(jī)制，責(zé)成專門機(jī)構(gòu)履行職責(zé)。官員離任審計(jì)中應(yīng)加入該類履職審計(jì)內(nèi)容。
2013年底中央新型城鎮(zhèn)工作會(huì)議，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化開始著眼頂層設(shè)計(jì)的方向向前推進(jìn)。2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》正式發(fā)布。隨著“十二五”規(guī)劃臨近完成，全國(guó)各地即將進(jìn)入“十三五”的“規(guī)劃年”。
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