農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律思考
摘要：農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律思考-
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè),污染,防治,法律,思考
面源污染,是指溶解性或固體污染物在大面積降水和徑流沖刷作用下匯入地表水體而引起的污染。與點(diǎn)源污染相比,非點(diǎn)源污染的時(shí)空范圍更廣,不確定性更大,過(guò)程更復(fù)雜,污染更嚴(yán)重,因而加大了相應(yīng)的研究、治理及管理的難度[1]。面源污染規(guī)模大，特別是防治困難，已經(jīng)成為危害全球生態(tài)環(huán)境的一個(gè)重要因素非點(diǎn)源污染。我國(guó)面對(duì)巨大的人口壓力,為使農(nóng)業(yè)土地資源充分得到使用與利用,化肥和農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)出水平的重要手段。然而,化肥和農(nóng)藥的大量使用造成土壤、水體(河流、湖泊、海灣)和大氣環(huán)境質(zhì)量的污染,成為我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的最主要誘因，我國(guó)許多城市和地區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染是面源污染的主要來(lái)源。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村是農(nóng)民生產(chǎn)與生活的基地，是全國(guó)人民生活的源泉，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重，防治農(nóng)業(yè)面源污染，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的根本，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)面源污染控制對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、全面建設(shè)小康社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)都具有重要意義。
一、中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染概況
農(nóng)業(yè)面源污染是指由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)引起的、時(shí)空上(沉淀物、化肥、農(nóng)藥、鹽分、病菌等)在各種應(yīng)力作用下以低濃度、大范圍的形式緩慢地在土壤圈內(nèi)運(yùn)動(dòng)并且從土壤圈向水圈、大氣圈擴(kuò)散,對(duì)大氣、水、土壤造成的污染[2]農(nóng)業(yè)面源污染具有三個(gè)主要特點(diǎn):
一是污染源的分散性與隱蔽性。
農(nóng)村面源污染不像點(diǎn)源污染那樣污染源相對(duì)集中。排放的分散性導(dǎo)致其地理邊界和空間位置不易識(shí)別。此外,污染源的分散性造成污染物排放的分散性,致使其空間位置和涉及范圍難以確定。如城市生活污水主要是通過(guò)統(tǒng)一排污口，集中排放，可在排污口進(jìn)行污水處理，以減輕其污染。而農(nóng)村面源污染源在降水或融雪的沖刷作用下，將會(huì)流向不特定的土地、水體等，其分散性造成的污染范圍之廣是難以估測(cè)的。
二是隨機(jī)性和不確定性。大多數(shù)農(nóng)田面源污染涉及隨機(jī)變量和隨機(jī)影響。污染受到降雨時(shí)間的影響較大,因而其污染發(fā)生具有較大的隨機(jī)性例如,農(nóng)作物的生產(chǎn)會(huì)受到自然(天氣等)的影響,因?yàn)榻涤炅康拇笮『兔芏、溫度、濕度的變化?huì)直接影響化學(xué)制品(農(nóng)藥和化肥等)對(duì)水體的污染情況。
三是廣泛性和不易監(jiān)測(cè)性。
農(nóng)業(yè)面源污染涉及多個(gè)污染者,在給定的區(qū)域內(nèi)它們的排放是相互交叉的,加之不同的地理、氣象、水文條件對(duì)污染物的遷移轉(zhuǎn)化影響很大,因此很難具體監(jiān)測(cè)到單個(gè)污染者的排放量。其實(shí),面源污染也可以通過(guò)高科技手段具體識(shí)別和監(jiān)測(cè),只是由于目前信息和管理成本過(guò)高。
四是防治的困難性。農(nóng)業(yè)面源中由于這些溶解的和固體的污染物在降水或融雪的沖刷作用下，將會(huì)流向不特定的土地、水體等，在這個(gè)過(guò)程中，各種污染物發(fā)生混合，有可能通過(guò)物理、化學(xué)、生物等作用，而產(chǎn)生更復(fù)雜的新污染物，對(duì)環(huán)境造成二次污染，甚至多次污染，由于其污染的范圍廣泛，這樣就加大了對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的防治難度。
二、農(nóng)業(yè)面源污染的原因及影響
(一)化肥、農(nóng)藥不合理使用
基于我國(guó)目前國(guó)情，耕地面積少，人口壓力大，為了解決糧食問(wèn)題，提高土地的畝產(chǎn)量，主要依賴于化肥和農(nóng)藥的使用。盲目地過(guò)量使用化肥以及施肥不合理,使化肥帶來(lái)的環(huán)境污染日益突出。我國(guó)氮肥的利用率僅為30%~35%,磷肥為10%~20%,鉀肥為35%~50%[3]。化肥流失量高，未被利用的大量化肥通過(guò)徑流、淋溶等方式污染了地表水環(huán)境，更有甚者造成湖泊等的富養(yǎng)化。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)每年施用的農(nóng)藥達(dá)50~60萬(wàn)噸,其中約有80%的農(nóng)藥直接進(jìn)入環(huán)境[4],農(nóng)藥污染已成為影響范圍最大的一種有機(jī)污染，農(nóng)藥在噴灑時(shí)也只有小部分附著在農(nóng)作物上，大部分農(nóng)藥則流失在空氣、土壤、水體中，這樣就造成了大氣污染、土壤污染、水體污染，同時(shí)農(nóng)藥被植物吸收之后，有害物質(zhì)在植物體內(nèi)累積，降低農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，危害著人們的生命健康。
(二)農(nóng)膜地膜的大量使用
據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)農(nóng)膜年殘留量高達(dá)35萬(wàn)t,殘膜率達(dá)42%[5]農(nóng)膜的大量使用固然帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益,但也給農(nóng)田土壤帶來(lái)了“白色污染”，農(nóng)膜殘留也成為農(nóng)業(yè)面源污染的重要來(lái)源。農(nóng)膜屬于有機(jī)高分子化學(xué)聚合物,其回收率又很低，在土壤中難降解,這樣便殘留于土壤中，使土壤的結(jié)構(gòu)被破壞，造成耕地土壤理化性狀惡化，影響土地的產(chǎn)量。農(nóng)膜中所含的聯(lián)苯酚、鄰苯二甲酸酯等還會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品帶來(lái)污染,危害人類健康[6]。
(三)焚燒秸桿造成污染
現(xiàn)在我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)采用焚燒來(lái)處理秸稈。由于秸稈產(chǎn)量的增加及燃料結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以前作為燃料的秸稈，現(xiàn)在農(nóng)民則主要通過(guò)露天將其焚燒處理，產(chǎn)生大量的有害氣體，除造成空氣污染外，還會(huì)因釋放大量的二氧化碳進(jìn)入大氣層中，進(jìn)而產(chǎn)生了溫室效應(yīng)，破壞了臭氧層，這種方式既浪費(fèi)資源又污染環(huán)境。焚燒秸稈產(chǎn)生的煙霧會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生威脅,同時(shí)造成空氣能見(jiàn)度降低,影響交通安全。
(四)集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)缺乏處理能力
集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)缺乏處理?xiàng)l件，將糞便隨意堆放，不但產(chǎn)生惡臭、蚊蠅滋生，不但對(duì)大氣造成污染，而且在進(jìn)入水體或滲入淺層地下水后，大量消耗氧氣，使水中的其它微生物無(wú)法存活，對(duì)水體產(chǎn)生嚴(yán)重的污染，還有很多沒(méi)有經(jīng)過(guò)發(fā)酵的糞便直接進(jìn)入田地，糞便中的有害細(xì)菌污染土壤，嚴(yán)重影響作物的生長(zhǎng)。
(五)農(nóng)村生活污水和生活垃圾
近年來(lái)，隨著農(nóng)村城市化發(fā)展,農(nóng)村生活污水和生活垃圾地排放量和污染物種類有大幅度增加的趨勢(shì),勢(shì)必造成對(duì)環(huán)境的污染的加重。農(nóng)村生活污水和生活垃圾由于受農(nóng)村自身?xiàng)l件約束，很難進(jìn)行統(tǒng)一集中排放，他們排放具有一定隨意性，分散性。生活污水的隨意排放給防治其造成環(huán)境污染帶來(lái)相當(dāng)大的難度，特別是污水灌溉,由于大量未經(jīng)處理的污水直接用于農(nóng)田灌溉,造成土壤、作物及地表水和地下水的嚴(yán)重污染。污水灌溉已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境污染的主要原因之一,并直接形成了對(duì)污水灌溉區(qū)飲水及食物安全的危害。影響農(nóng)民的用水安全。農(nóng)村生活垃圾由于受農(nóng)村條件限制，農(nóng)村垃圾不能得到統(tǒng)一科學(xué)合理的處理，廣大農(nóng)村地區(qū)垃圾隨意倒放現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，造成蚊蠅滿天飛，病毒得到傳播，而且通過(guò)風(fēng)力作用使空氣環(huán)境變劣，造成大氣污染。農(nóng)村垃圾在雨雪的沖刷下污染村河及地下水，特別是河道兩旁，垃圾入河污染現(xiàn)象十分嚴(yán)重，影響人畜飲用水質(zhì)量。
三、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治立法存在的缺陷
目前一些法津中有針對(duì)農(nóng)藥化肥、土壤污染、大氣污染的相關(guān)法律，但都是零星規(guī)定，且分散不成體系，法律規(guī)范過(guò)于原則，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的防治缺乏具有實(shí)際可操作性的法律規(guī)定。
首先，缺乏專門(mén)的農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法。目前，我國(guó)沒(méi)有整體和系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)污染防治法律，《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染法》、《土壤法》等都在一定程度上涉及了農(nóng)業(yè)污染的防治，但主要針對(duì)于工業(yè)污染防治，相對(duì)于工業(yè)污染防治法規(guī)體系來(lái)說(shuō)，針對(duì)農(nóng)業(yè)污染防治的法制建設(shè)還很滯后，農(nóng)業(yè)面源污染沒(méi)有完全納入環(huán)境控制之中，雖然國(guó)家也針對(duì)主要污染源農(nóng)藥和化肥頒布實(shí)施了一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，但未將污染防治作為立法重點(diǎn)，如《肥料登記管理辦法》的主要內(nèi)容是肥料登記的申請(qǐng)、審批和管理，沒(méi)有對(duì)肥料使用造成的環(huán)境污染的防治;《肥料管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》雖然涉及肥料生產(chǎn)、營(yíng)銷、使用多個(gè)環(huán)節(jié)，但化肥的安全使用仍是立法的空白！掇r(nóng)藥安全使用規(guī)定》是關(guān)于農(nóng)藥的購(gòu)買、運(yùn)輸、保管、使用的技術(shù)規(guī)范，沒(méi)有對(duì)防止農(nóng)藥造成環(huán)境污染的規(guī)定！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》的核心內(nèi)容局限于農(nóng)藥在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用方面的管理，對(duì)于已經(jīng)登記的農(nóng)藥品種投人使用以后對(duì)生態(tài)環(huán)境是否造成污染，對(duì)人體是否造成危害，以及現(xiàn)有的對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體造成污染和危害的農(nóng)藥品種如何進(jìn)行有效監(jiān)督管理則很少涉及。[7]面對(duì)日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)污染現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急建立一部綜合性的農(nóng)業(yè)面源污染防治立法，并使配套相關(guān)實(shí)施細(xì)則，形成統(tǒng)一配套的法律體系。筆者認(rèn)為，在這方面可以借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，日本在控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染方面，制定了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，與之相配套，同年也頒布了《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》，此后又分別配套制定了《食品廢棄物循環(huán)利用法》和《堆肥品質(zhì)法》。我國(guó)可以制定一部農(nóng)業(yè)面源污染防治法，其內(nèi)容可以涵蓋農(nóng)業(yè)面源污染源的防治、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督。
其次，現(xiàn)行涉及農(nóng)業(yè)面源污染的法律規(guī)定過(guò)于原則性，不具有實(shí)際的操作性，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染自身特點(diǎn)的充分考慮和論證。生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)業(yè)面源污染包括農(nóng)學(xué)、畜牧學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)及社會(huì)科學(xué)等在內(nèi)的多種學(xué)科的支持。但是，目前在對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的預(yù)防和治理措施，沒(méi)有充分照顧到農(nóng)業(yè)面源污染法律自身產(chǎn)生的特點(diǎn)，使得中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治在大多數(shù)法律、法規(guī)中最終淪為一種倡議、一種生態(tài)性的宣言，從而造成了許多涉及到農(nóng)業(yè)面源污染的法律法規(guī)在實(shí)際執(zhí)行與操作中遇到困難。目前國(guó)家在《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律中涉及到農(nóng)業(yè)面源污染，但其規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，大部分僅限于規(guī)定，對(duì)于違反該項(xiàng)規(guī)定如何處罰未有明確規(guī)定，面對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生后在執(zhí)行時(shí)沒(méi)有處罰力，若干法律法規(guī)成為一紙空文。在《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等多部法律中涉及防止農(nóng)業(yè)污染，多是根據(jù)需要在立法中增加一些條文，只是提出了該規(guī)定所規(guī)范的主題性內(nèi)容，而這些內(nèi)卻缺乏進(jìn)一步的具體規(guī)定，法津規(guī)定不夠細(xì)化。如《農(nóng)業(yè)法》第五十七條對(duì)合理利用和保護(hù)土地、水等自然資源進(jìn)行了規(guī)定，第五十八條對(duì)保護(hù)耕地、合理施用化肥、農(nóng)藥進(jìn)行了規(guī)定，第五十九條對(duì)加強(qiáng)小流域綜合治理，預(yù)防和治理水土流失也進(jìn)行了規(guī)定，但這些有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定過(guò)于原則，其中“合理使用化肥、農(nóng)藥”，“合理”規(guī)定的范圍過(guò)于廣泛，應(yīng)該對(duì)其使用方法及標(biāo)準(zhǔn)加以詳細(xì)規(guī)定，避免立法的最終目的在實(shí)際操作過(guò)程中難以落實(shí)。另外一個(gè)抽象的表現(xiàn)則是在法律用語(yǔ)的使用上賦予。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)只在第22條作了原則性規(guī)定，即“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，改進(jìn)種植和養(yǎng)殖技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無(wú)害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。”2004年修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》中把農(nóng)膜污染問(wèn)題納入進(jìn)來(lái)，第19條規(guī)定：使用農(nóng)用薄膜的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)采取回收利用等措施，防止或者減少農(nóng)用薄膜對(duì)環(huán)境污染;該法律規(guī)定雖涉及到農(nóng)用膜對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染，但規(guī)定過(guò)于原則性，缺少相應(yīng)的配套細(xì)則實(shí)施，可操作性不強(qiáng)。多項(xiàng)條款規(guī)定都使用“合理施用化肥、農(nóng)藥”、“采取措施防治農(nóng)業(yè)面源污染”、“依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”，怎樣衡量“合理”、如何采取措施來(lái)防止，法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定是怎樣的?則沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定。[8]
最后，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的法律責(zé)任認(rèn)定模糊、不具體，處罰力度過(guò)輕，不具有懲誡作用。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境破壞和法律行為造成的危害和損失已經(jīng)達(dá)到十分嚴(yán)重的程度，因此，必須通過(guò)法律強(qiáng)制手段追究相應(yīng)責(zé)任主體的法律責(zé)任形式來(lái)防治農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題，保障生態(tài)農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。目前的法律雖對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染法律有所涉及，卻少有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，或者即使有法津規(guī)定，但對(duì)法律責(zé)任承擔(dān)者的責(zé)任認(rèn)定及處罰上存在處罰責(zé)任模糊、不具體。如《水污染防治法》第48條“指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、合理地施用化肥和農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過(guò)量使用，防止造成水污染”。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第22條“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，改進(jìn)種植和養(yǎng)殖技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無(wú)害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。禁止將毒、有害廢物用作肥料或者用于造田”都涉及了農(nóng)業(yè)污染，在法規(guī)中采用了“防止水污染”、“禁止”等措詞加以約束，卻沒(méi)有明確規(guī)定污染者應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，發(fā)生農(nóng)業(yè)面源污染時(shí)難以追求相關(guān)污染者的法律責(zé)任。有些規(guī)定的處罰力度過(guò)輕，難以達(dá)到法律懲戒的目的，影響法的實(shí)效。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，可以對(duì)直接責(zé)任人處以20元以下罰款;造成重大大氣污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)條件下，20元額度的罰款很難起到威懾與警誡作用。
四、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治的相關(guān)立法
1、加強(qiáng)我國(guó)家農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法建設(shè)，突出立法重點(diǎn)，完善相應(yīng)法律法規(guī)，使其具有配套性、系統(tǒng)性和可操作性。我國(guó)法律法規(guī)主要針對(duì)工業(yè)污染，涉及農(nóng)業(yè)面源污染的較少，早已不能滿足日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題。由于農(nóng)業(yè)面源污染自身具有的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)面源污染存在污染面廣、分散、隱蔽、污染后治理困難等問(wèn)題，我國(guó)在農(nóng)業(yè)面源防治領(lǐng)域，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“以預(yù)防為主、防治結(jié)合”和“環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧、優(yōu)先考慮環(huán)境效益”為立法指導(dǎo)思路。筆者認(rèn)為，以建立生態(tài)農(nóng)業(yè)為立法重點(diǎn)，農(nóng)業(yè)面源污染防治應(yīng)以鼓勵(lì)機(jī)制與處罰機(jī)制相結(jié)合，以鼓勵(lì)機(jī)制為主要手段，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾N經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式，達(dá)到防治農(nóng)業(yè)面源污染的效果，從根本上控制農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生。在建立農(nóng)業(yè)面源污染防治立法時(shí)，體現(xiàn)“三性”立法，即配套性、系統(tǒng)性和可操作性，完善一些污染領(lǐng)域存在立法的空白，比如對(duì)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜管理的專門(mén)立法以及一些有利清潔生產(chǎn)的技術(shù)規(guī)范、化肥農(nóng)藥的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。在建立農(nóng)業(yè)面源污染防治立法，同時(shí)形成配套法律機(jī)制，制定相關(guān)法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，為防治農(nóng)業(yè)面源污染提供有效的法律依據(jù)。
2、建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。1979年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》正式確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則進(jìn)一步確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。目前，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用對(duì)象主要是兩大類：一是建設(shè)項(xiàng)目;二是規(guī)劃。農(nóng)業(yè)面源污染方面并未納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)環(huán)境污染和破壞的預(yù)防功能、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)功能以及對(duì)決策科學(xué)化和民主化的促進(jìn)功能在一定的條件下同樣可以在農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮作用！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，建立了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，主管部門(mén)設(shè)立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，該法對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地和生產(chǎn)過(guò)程中的投入品也作出嚴(yán)格限制，提出應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄。其評(píng)估的目標(biāo)是確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，卻未涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的面源污染對(duì)環(huán)境的影響，并且其沒(méi)有針對(duì)整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作制度化、系統(tǒng)化的規(guī)定。筆者認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，應(yīng)確立針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。由于農(nóng)業(yè)面源污染可直接導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，危害人民身體健康。建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，不但確保了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，可以從源頭預(yù)防農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生。
3、完善農(nóng)業(yè)面源污染的法律責(zé)任。在農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，完善法律責(zé)任是保證法律運(yùn)行中的必需環(huán)節(jié)，是法律實(shí)施的保障機(jī)制。我國(guó)防治面源污染的相關(guān)法律責(zé)任較少，目前的農(nóng)業(yè)面源污染法律責(zé)任規(guī)定，僅僅限于義務(wù)性條款，原則性過(guò)強(qiáng)，很多防治面源污染的法律法規(guī)中都沒(méi)有設(shè)定相關(guān)的責(zé)任規(guī)定。即使有些法律法規(guī)中設(shè)定了防治面源污染的相關(guān)責(zé)任規(guī)定，大多沒(méi)有明確問(wèn)責(zé)的主管部門(mén)，導(dǎo)致主管部門(mén)之間有利益爭(zhēng)著問(wèn)責(zé)，沒(méi)有利益則相互推諉、扯皮。目前法律責(zé)任針對(duì)性不強(qiáng)，處罰力度不大，起不到懲戒作用，法律責(zé)任方面不能得到有效支持與保障作用，未能達(dá)到法實(shí)施最終目的而且。
因此，在今后的農(nóng)業(yè)面源污染防治立法中，從行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任三方面都要加以體現(xiàn)，使其有機(jī)的協(xié)調(diào)的結(jié)合起來(lái)，并在法律責(zé)任執(zhí)行過(guò)程中要有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化、量化，使執(zhí)行部門(mén)有法可依，執(zhí)法時(shí)有法可循。
4、明確農(nóng)業(yè)面源污染的主管部門(mén)，科學(xué)合理劃分各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限。由于農(nóng)業(yè)面源污染涉及到農(nóng)、林、牧、漁等多個(gè)部門(mén)，在污染防治的過(guò)程中必然出現(xiàn)相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)交叉與重疊的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象會(huì)造成兩種結(jié)果，一種是各職能部門(mén)爭(zhēng)相負(fù)責(zé)，產(chǎn)生權(quán)力沖突，另一種是各職能部門(mén)互相推委，產(chǎn)生權(quán)力真空，這兩種結(jié)果都不利于農(nóng)業(yè)面源污染的防治。農(nóng)業(yè)面源污染的防治需要多部門(mén)的相互合作與配合，這種合作不僅要建立在農(nóng)業(yè)行政部門(mén)和環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)之間，還要建立在它們與各自相關(guān)方之間，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染的有效控制。農(nóng)業(yè)部作為國(guó)家的農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén),長(zhǎng)期以來(lái)一直主管農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)和使用管理,雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)已經(jīng)開(kāi)始向“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”方面轉(zhuǎn)移,但是農(nóng)業(yè)部門(mén)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境這兩個(gè)目標(biāo)之間,往往傾向于前者。而國(guó)家環(huán)保部門(mén)對(duì)于農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題,又起不到直接的控制作用。這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)污染管理處于一種真空狀態(tài)。為改變這種誰(shuí)都可以管,誰(shuí)都可以不管的局面,立法應(yīng)明確農(nóng)業(yè)部門(mén)為農(nóng)業(yè)面源污染防治的主管部門(mén),負(fù)有防治農(nóng)業(yè)污染的法律責(zé)任,其他部門(mén)有義務(wù)配合其履行職責(zé)。[9]因此，我國(guó)的相關(guān)立法應(yīng)按一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有職能部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行劃分，劃分其職能時(shí)分充分考慮到農(nóng)業(yè)面源污染源具有復(fù)雜性、廣泛性，通過(guò)立法科學(xué)合理的界定出各職能部門(mén)的職責(zé)，各部門(mén)依法律賦予的職責(zé)行事,職責(zé)明確,權(quán)力和責(zé)任平衡。
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