垃圾處理領(lǐng)域DBO模式的適用分析
近一段時間以來，在環(huán)保領(lǐng)域采用DBO模式的項目開始嶄露頭角，主要出現(xiàn)在污水處理廠新建及改造、雨水調(diào)蓄、管網(wǎng)運維和生活垃圾轉(zhuǎn)運領(lǐng)域，例如合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項目。雖然DBO并非是113號文規(guī)定的PPP模式類型，但是其本質(zhì)上符合我國PPP相關(guān)政策，與PPP提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率的目的相一致，其適用應(yīng)不存在政策障礙。本文意在以“合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項目”為范例，總結(jié)經(jīng)驗與成果，從而對垃圾處理領(lǐng)域DBO模式的適用進(jìn)行分析，并初步設(shè)計出通用運作模式以供專家和同行批評與指正。
一、項目基本情況
二、DBO與PPP（BOT）終極對比
三、DBO模式適用分析
（一）采用DBO模式是否違反455號文
財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于《政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）中明確表示：“符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式。未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。各級地方財政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉(zhuǎn)型，以運營補(bǔ)貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助。”
通過對上述文件表述的分析，我們可以得出以下結(jié)論：
1、是不是所有垃圾處理項目必須采用PPP模式？
不是。
文中說符合全面實施PPP模式條件的垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式，換言之，不符合全面實施PPP模式條件的垃圾處理項目無需采用PPP模式。
2、適合采用DBO模式的項目是不是屬于不適合采取PPP模式的情形？
是的。
首先，采用DBO模式的項目往往是具有緊迫現(xiàn)實甚至是危險性的情況，需要立刻改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，達(dá)到環(huán)保要求，而且運行時間一般較短，這種類型的項目很難達(dá)到PPP的物有所值要求。
其次，也不符合平滑財政支出、降低財政壓力的要求。
最后，DBO模式完全由政府投資，不包含任何融資內(nèi)容，適合政府有充分資金實力的情況。這也與PPP的融資作用相違背。
3、DBO能否與455號文形成分庭抗禮之勢不太可能。
首先，PPP漸漸包含DBO的優(yōu)勢。455號文、92號文以來，PPP走入了運營至上的新時代，DBO所擁有的技術(shù)、運營優(yōu)勢，逐漸不那么明顯。
其次，DBO模式的適用情形逐漸消失。特別是存量巨大、歷史遺留問題巨大等這些催生DBO的基礎(chǔ)問題，會在未來不久得到極大緩解，未來是建設(shè)完善環(huán)保機(jī)制和體系的天下，并形成良性循環(huán)，可能沒有太多DBO發(fā)揮的余地。
最后，財政角度決定PPP勝過DBO。關(guān)于印發(fā)《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》的通知（財預(yù)[2018]35號中強(qiáng)調(diào)建立并實施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，旨在利用好地方政府財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金。即便政府資金充裕，也完全可以統(tǒng)籌規(guī)劃，采用更符合物有所值的PPP模式，開展更多優(yōu)質(zhì)的PPP項目。
綜上，采用DBO模式并不違反455號文，周期短、重運營的屬性使得其更加適合短期內(nèi)迅速提高某一區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)質(zhì)量和供給能力。對于無法承接PPP大體量、長周期的中小高精尖技術(shù)型企業(yè)，無疑是很適合的方向。然而，由于其適用范圍較窄，延展性差，不會是未來的主流方向。
（二）垃圾處理領(lǐng)域DBO模式建議
1、適用類型
垃圾處理領(lǐng)域也有一個成功案例，蚌埠市淮上區(qū)生活垃圾轉(zhuǎn)運中心項目，工程建設(shè)費報價2725.83萬元，處理服務(wù)費單價49.31元/噸。結(jié)合上述DBO模式的特征，可以總結(jié)適用DBO模式的垃圾處理項目應(yīng)當(dāng)是體量小、技術(shù)高、重運營、現(xiàn)實緊迫性和資金充裕的項目。簡言之，不符合PPP和政府購買服務(wù)要求的項目，即落入DBO模式的袋子。
2、基本運作模式圖
模式說明：
（1）政府按照法定手續(xù)完成立項，授權(quán)項目主管機(jī)構(gòu)和政府出資代表；
（2）按照DBO模式，結(jié)合項目特征，擬定采購條件，開啟采購流程；
（3）中標(biāo)社會資本與主管機(jī)構(gòu)簽訂《DBO合同》，對其中工程款支付進(jìn)度、績效考核標(biāo)準(zhǔn)做詳細(xì)約定；
（4）中標(biāo)社會資本與政府出資代表簽訂股東協(xié)議，組建項目公司，作為本項目實際運營的主體；
（5）主管機(jī)構(gòu)移轉(zhuǎn)特許經(jīng)營權(quán)，另行簽訂《特許經(jīng)營合同》，內(nèi)容與《DBO》合同中的對應(yīng)內(nèi)容相一致；
（6）主管機(jī)構(gòu)根據(jù)績效考核結(jié)果報請財政部門支付服務(wù)費；
（7）項目合作期結(jié)束后，政府決定續(xù)簽或收回特許經(jīng)營權(quán)。
（三）垃圾處理采用DBO模式的風(fēng)險提示
1、政策風(fēng)險
未經(jīng)物有所值和財政承受能力論證的項目，不能輕易排除適用PPP模式，否則有違背455號文之嫌疑，財政資金可能無法支出。
2、程序風(fēng)險
一般而言，設(shè)計階段需要政府采購或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，設(shè)計在采購建設(shè)運營方之前，因此如果采用DBO，將設(shè)計放在后端，相當(dāng)于社會資本在設(shè)計階段就已經(jīng)參與進(jìn)來，會對傳統(tǒng)操作模式形成矛盾，如果調(diào)整是一個難題。
3、操作風(fēng)險
DBO完全實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分立，政府作為投資人先期投入的資金，完全依賴于社會資本方的技術(shù)和運營實力，雖然存在工程進(jìn)度控制支付以及運營績效考核的限制，但可能存在政府方白白投入工程資金，但運營效果不利的風(fēng)險。因而在采購時需要十分慎重。
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