區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治的激勵性法律規(guī)制
更新時間：2020-09-09 15:47
來源：環(huán)境保護(hù)
作者: 尹珊珊
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摘要：新修訂的《大氣污染防治法》設(shè)專章規(guī)定了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，確立了區(qū)域大氣污染聯(lián)臺防治法律規(guī)制的立法基礎(chǔ)。大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治關(guān)鍵在于地方政府的行動選擇。命令控制性法律規(guī)制難以激發(fā)地方政府的動力，與之相較，激勵性法律規(guī)制具有促進(jìn)信息均衡、推進(jìn)利益平衡、提升整體效益的優(yōu)勢，在一定程度上能有效克服當(dāng)前法律規(guī)制困境。激勵性法律規(guī)制的構(gòu)建要求調(diào)適好激勵性與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系，協(xié)調(diào)好大氣污染區(qū)域治理和行政屬地治埋體制木盾，選擇和優(yōu)化組合區(qū)域行政協(xié)議法治化、差異化財政調(diào)控、差別性金融支持、區(qū)域排污權(quán)交易、區(qū)域生態(tài)補償?shù)燃罟ぞ，以?yōu)化法律制度設(shè)計，提升法徘規(guī)制效果。
中共黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制”的戰(zhàn)略目標(biāo)。中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出了“到2020年，地級及以上城市重污染天數(shù)比2015年減少25%”的具體要求。我國以霧貓?zhí)鞖鉃橹饕憩F(xiàn)形式的大氣污染具有明顯區(qū)域性、復(fù)合性特征，尤以京津冀、長三角、珠三角等重點污染區(qū)域為典型。大氣污染治理不可分割性、跨區(qū)域性與行政屬地管理模式矛盾，是造成大氣污染防治效果不理想的關(guān)鍵性原因。推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合防治是破解大氣治理困境的必然出路。地方政府是區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的基本義務(wù)主體。區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治關(guān)鍵在于激發(fā)地方政府的內(nèi)在動力。目前，我國區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治存在動力不足，持續(xù)性差、效果欠佳等問題。其中一個重要原因在于命令控制性法律規(guī)制難以激發(fā)地方政府聯(lián)合防治的內(nèi)生動力。構(gòu)建激勵性法律規(guī)制是充分發(fā)揮政府機(jī)制和市場機(jī)制優(yōu)勢，提升地方政府聯(lián)合防治效果的可行之路。
一、地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制現(xiàn)狀與困境
當(dāng)前，我國認(rèn)為依靠中央政府的命令控制能有效實現(xiàn)區(qū)域大氣污染地方政府的聯(lián)合防治，因此，主要采取命令控制性法律規(guī)制模式。“命令控制性法律規(guī)制以強制性規(guī)則、禁止性行為模式、嚴(yán)格的法律責(zé)任、單向度的價值取向作為制度構(gòu)成要素[1]。”雖然命令控制性法律規(guī)制具有彰顯政府權(quán)威性、降低談判成本、可操作性強等優(yōu)勢，但也往往面臨信息悖論、整體效益低下等多種困境。
1、法律規(guī)制現(xiàn)狀
1）以管制性規(guī)范為規(guī)制基礎(chǔ)。隨著地方政府聯(lián)合防治實踐的推進(jìn)，我國逐步建立了以管制性規(guī)范為主的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治立法。2015年8月，新修訂的《大氣污染防治法》專設(shè)第五章規(guī)定了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，具體就區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治體制、行動計劃、總量控制、嚴(yán)格機(jī)動車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價、新建改建擴(kuò)建用煤項目等量或者減量替代、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等進(jìn)行了規(guī)定。這些立法規(guī)范主要采取限制、禁止、控制、規(guī)劃等規(guī)制方法，以期通過管制規(guī)制實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合防治。
2）依靠政府權(quán)威推進(jìn)。目前，我國主要依靠中央政府的權(quán)威推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。在政府權(quán)威和政治壓力保障下，法律規(guī)制主體通過區(qū)域聯(lián)合防治行動發(fā)起、建立組織、整合資源、分配排放任務(wù)、專項整治、監(jiān)督檢查、落實責(zé)任等來推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。依靠政府權(quán)威推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治存在明顯的被動性、應(yīng)急性、運動性問題，常因地方政府動力不足、防治成本過高等原因而難以持續(xù)。
3）主要采取行政強制規(guī)制工具。目前，我國地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制主要采取行政強制規(guī)制工具。特別是在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等國家重大活動中，更是大量運用行政強制規(guī)制工具強力推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。在這些國家重大活動中，中央政府等規(guī)制主體采取關(guān)停污染企業(yè)、控制機(jī)動車排放、治理燃煤污染、嚴(yán)格施工管理、禁燒秸稈工作等行政強制性規(guī)制工具推進(jìn)重點區(qū)域地方政府聯(lián)合防治，實現(xiàn)了區(qū)域大氣質(zhì)量短期內(nèi)好轉(zhuǎn)，也為區(qū)域聯(lián)合防治法律規(guī)制提供了經(jīng)驗范本。雖然，地方政府聯(lián)合防治中有時也采取了行政協(xié)議、區(qū)域排放權(quán)交易等市場化規(guī)制工具，但目前這些工具運用依然依賴于中央政府等規(guī)制主體的推動，而且其激勵作用十分有限，無法達(dá)到與命令控制法律規(guī)制互動與合作的效果。
2、法律規(guī)制閑境
1）信息悖論。根據(jù)規(guī)制理論，地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制在信息完全條件下效果最優(yōu)，但信息偏在是其必須面對的現(xiàn)實問題。不管規(guī)制主體通過何種方式獲取信息，規(guī)制信息主要依賴于作為信息源的地方政府之意志。在命令控制性法律規(guī)制下，由于缺乏對地方政府信息租金的必要支付，其基于自身利益最大化考量，常常傾向于最大可能地規(guī)避命令控制性規(guī)范，隱瞞對其不利信息，因而命令控制性法律規(guī)制反而會放大信息偏在難題。同時，命令控制性法律規(guī)制具有事后規(guī)制的特征，法律規(guī)制主體更是難以有效收集到完全、準(zhǔn)確的信息。由此致使中央政府等法律規(guī)制者面臨高昂的信息收集成本與信息偏在增強的悖論。信息悖論困境必然影響到區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律規(guī)制的科學(xué)性和合理性。
2）利益失衡。在缺乏充分激勵和合作預(yù)期的情況下，參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治對地方政府來說屬于“非理性選擇”。面對利益博弈困境，地方政府為了自身利益最大化，常常選擇不參與或應(yīng)付式參與區(qū)域聯(lián)合防治。這樣，既可以使自身利益不受損失，又可以通過“搭便車”分享區(qū)域大氣防治收益。而在持續(xù)性非合作博弈下，最初參與區(qū)域大氣聯(lián)合防治的地方政府也會選擇退出，從而回到放任區(qū)域大氣污染的狀態(tài)。命令控制性法律規(guī)制從大氣污染統(tǒng)一治理目標(biāo)出發(fā)，采取行政強制等方式促使地方政府參與區(qū)域聯(lián)合防治，不僅缺乏對地方政府的合理補償，而且難以兼顧區(qū)域大氣污染防治承受能力的差異性。因缺乏有效的利益平衡機(jī)制設(shè)計，使參與區(qū)域聯(lián)合防治地方政府的利益總體上處于失衡狀態(tài)。利益失衡必然進(jìn)一步強化地方政府的非合作博弈，導(dǎo)致其參與聯(lián)合防治的動力與積極性不斷消解。
3）整體效益低。首先，由于地方政府非合作博弈、規(guī)制者有限理性、信息約束等多種因素影響，中央政府等規(guī)制者往往難以做出科學(xué)決策，因而難以保障命令控制性法律規(guī)制的有效性。其次，命令控制性法律規(guī)制所采取的強制關(guān)閉、限制產(chǎn)量、限制排污等禁限機(jī)制有時會對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成“中斷式”影響，甚至影響到正常生產(chǎn)生活秩序，從而使得規(guī)制成本高昂，整體效益低。此外，命令控制性法律規(guī)制還存在委托代理成本高，權(quán)力腐敗等問題，也影響到其規(guī)制效益。正如李摯萍教授所言：“20世紀(jì)70年代以來的命令一控制手段在環(huán)境保護(hù)方面雖然取得了明顯的效果，但是其背后的問題也日益顯現(xiàn)，如這些措施往往被認(rèn)為是應(yīng)急性而非長遠(yuǎn)的措施，缺乏靈活性，措施的實施過程中隱藏著巨大的成本”可見，單純依賴命令控制性法律規(guī)制難以有效促進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制困境必然要求尋求新的法律規(guī)制范式。
二、地方政府聯(lián)合防治激勵性法律規(guī)制的有效性
目前，我國在區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治中探索性建立了部分激勵法律規(guī)范，激勵性法律規(guī)制在促進(jìn)地方政府聯(lián)合防治方面起到一定作用。如《環(huán)境保護(hù)法》第二十二條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少污染物排放的，人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。”但我國尚未確立激勵性法律規(guī)制的重要地位和規(guī)制體系。在一定程度上，激勵性法律規(guī)制能有效克服命令控制法律規(guī)制的缺陷和面臨的困境。
1、促進(jìn)信息均衡
激勵性法律規(guī)制通過向地方政府支付信息租金等形式獲得更多有效信息，為提升法律規(guī)制效果奠定了信息基礎(chǔ)。“區(qū)別于命令控制法律規(guī)制干擾市場機(jī)制發(fā)揮作用的特性，激勵性法律機(jī)制特別注重以政府之力激發(fā)市場自身潛能，以此解決市場失靈問題，又不至于造成市場過于依賴政府，從而出現(xiàn)規(guī)制后失靈的后果[3]。”激勵性法律規(guī)制利用市場機(jī)制對地方政府等進(jìn)行合理補償，促進(jìn)其信息優(yōu)勢與利益最大化動機(jī)有效融合，從而能以較低的干預(yù)成本促進(jìn)信息均衡。激勵性法律規(guī)制也給參與區(qū)域聯(lián)合防治的地方政府留下了自主選擇空間，有利于其通過市場機(jī)制獲得相應(yīng)補償，從而促進(jìn)信息均衡，提升地方政府參與區(qū)域聯(lián)合防治的內(nèi)在動力和認(rèn)同感。
2、推進(jìn)利益平衡
“在一定的利益格局和體系下，如何使利益各方相對和平共存、相對均衡，是制度設(shè)計必須遵守的一項原則[4]。”激勵性法律規(guī)制一方面通過協(xié)商、契約等方式，引導(dǎo)地方政府在自我利益衡量、利益計算基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益平衡；另一方面通過激勵工具機(jī)制對地方政府進(jìn)行合理補償。激勵性法律規(guī)制充分發(fā)揮市場對利益平衡的基礎(chǔ)性調(diào)整作用，降低了利益平衡調(diào)節(jié)成本，有利于促進(jìn)利益平衡。
3、提升整體效益
激勵性法律規(guī)制促進(jìn)政府與市場合作，有利于合理利用兩者比較優(yōu)勢，促進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。相對于命令控制性法律規(guī)制，激勵性法律規(guī)制減緩了“逆向選擇”與“道德風(fēng)險”發(fā)生的概率，降低地方政府聯(lián)合防治成本。“激勵性法律規(guī)范以契約化方式激發(fā)和引導(dǎo)社會個體積極、主動地采取個體利益與社會利益最優(yōu)化的行動，從而達(dá)到和實現(xiàn)社會整體收益最大化的社會管控模式[5]。”激勵性法律規(guī)制通過采取引導(dǎo)、扶持及獎勵等激勵措施，促使地方政府自我利益與區(qū)域整體利益協(xié)同，緩解了大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治利益沖突，實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化。此外，激勵性法律規(guī)制通過財政金融等激勵工具引導(dǎo)地方政府主動實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、控制大氣污染源等來實現(xiàn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理目標(biāo)，有效消除了命令控制性法律規(guī)制的“副產(chǎn)品”，有利于協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的矛盾。
三、地方政府聯(lián)合防治激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)性條件
激勵性法律規(guī)制內(nèi)含科學(xué)的規(guī)制理念，為創(chuàng)新地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制提供了新思路。構(gòu)建與命令控制性法律規(guī)制互補的激勵性法律規(guī)制，在區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治中形成激勵與約束均衡的法律規(guī)制模式，是破解當(dāng)前法律規(guī)制困境的必然選擇。要實現(xiàn)以激勵性法律規(guī)制促進(jìn)傳統(tǒng)區(qū)域大氣污染防治法律制度理論與實踐的變革，應(yīng)在確立促進(jìn)規(guī)制、合作規(guī)制、促進(jìn)競爭、利益平衡等新理念基礎(chǔ)上，重點調(diào)適好激勵性與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系，協(xié)調(diào)好大氣污染區(qū)域治理和行政屬地治理體制矛盾。
1、激勵性與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系的調(diào)適
激勵性法律規(guī)制需要通過政府主導(dǎo)下的市場機(jī)制來分配利益，也需要強化政府監(jiān)管，構(gòu)建與運行較為復(fù)雜。激勵性法律規(guī)制既有激發(fā)地方政府參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治內(nèi)在動力的功能，也存在約束與實施性不強、運行復(fù)雜等缺陷。因而單純依靠激勵法律規(guī)制也難以有效實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合防治推進(jìn)。命令控制性法律規(guī)制有間接激勵的作用，是克服激勵性律規(guī)制缺陷的重要工具。因此，必須調(diào)適好激勵性法律規(guī)制與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系，構(gòu)建兩者的協(xié)作機(jī)制。這樣一方面有利于彰顯激勵性法律機(jī)制的促進(jìn)信息均衡、平衡利益、激勵內(nèi)生動力等優(yōu)勢；另一方面也有利于發(fā)揮命令控制性法律機(jī)制的強制性、簡便性、實施性強等優(yōu)勢，實現(xiàn)政府與市場有效合作，激勵與約束均衡，為地方政府聯(lián)合防治提供強有力的法律保障。調(diào)適好激勵性與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系，是激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)性條件之一。
我國應(yīng)在辯證分析激勵性法律規(guī)制和命令控制法律規(guī)制兩者關(guān)系與協(xié)作路徑及實現(xiàn)方式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建有利于兩者功能互補和良性互動的法律制度，以提升激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的科學(xué)性。首先，從區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治立法規(guī)范的選擇來看，應(yīng)按照命令控制性規(guī)范為主，激勵性規(guī)范為輔的基本思路出發(fā)來處理好兩者關(guān)系，突出激勵性法律規(guī)制的互補地位。其次，合理劃定兩者的調(diào)整范圍。在地方政府聯(lián)合防治中，命令控制性法律規(guī)制調(diào)整范圍主要為重點控制區(qū)域劃定，在區(qū)域大氣污染排放總量控制、區(qū)域重點污染排放限值、區(qū)域環(huán)境影響評價、地方政府聯(lián)合防治義務(wù)規(guī)制等方面，其他諸如區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治規(guī)劃、區(qū)域聯(lián)合防治信息共享、區(qū)域協(xié)同立法、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等，應(yīng)采取激勵性法律規(guī)制。最后，構(gòu)建常態(tài)化的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機(jī)構(gòu)、法律規(guī)制工具評估機(jī)制、公眾參與機(jī)制等，為兩者協(xié)作提供有效制度保障。
2、區(qū)域治理與行政屬地治理體制矛盾的協(xié)調(diào)
大氣污染行政屬地治理是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，由地方各級政府負(fù)責(zé)本區(qū)域大氣污染治理的模式。行政屬地治理體制是行政區(qū)劃與屬地管理相結(jié)合的體制。隨著大氣污染的區(qū)域性特征凸顯，單一的行政屬地治理體制已難以適應(yīng)實際需要。區(qū)域大氣污染屬地治理困境必然要求破除現(xiàn)有體制機(jī)制束縛，構(gòu)建與區(qū)域大氣污染治理內(nèi)在需求和規(guī)律相適應(yīng)的體制。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2013〕37號）確立了“區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)”基本原則。行政屬地治理體制不斷強化地方政府聯(lián)合防治命令控制性法律規(guī)制的路徑依賴，激勵性法律規(guī)制必然要求實現(xiàn)區(qū)域治理與行政屬地體制協(xié)調(diào)，以保障激勵工具機(jī)制有效運行。因此，協(xié)調(diào)區(qū)域治理與行政屬地治理體制矛盾，是地方政府聯(lián)合防治激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)條件之一。
在地方政府競爭日趨激烈的背景下，激勵性法律規(guī)制必然要求協(xié)調(diào)行政屬地治理體制與區(qū)域治理體制的矛盾，構(gòu)建區(qū)域治理和屬地治理體制分工協(xié)作機(jī)制。首先，應(yīng)厘清區(qū)域治理和行政屬地治理體制職權(quán)分工。針對其他行政區(qū)域沒有明顯影響的行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治行為，堅持行政屬地治理；針對其他行政區(qū)域有明顯影響或跨區(qū)域的大氣污染行為，以及區(qū)域整體性大氣污染的防治事務(wù)，貝IJ堅持區(qū)域治理，由跨區(qū)域大氣污染防治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)治理。其次，構(gòu)建跨區(qū)域大氣污染防治機(jī)構(gòu)與行政屬地大氣污染治理機(jī)構(gòu)定期溝通機(jī)制，為化解兩者管轄權(quán)矛盾，協(xié)作防治區(qū)域大氣污染提供制度保障。最后，建立地方政府的區(qū)域大氣污染治理共同責(zé)任機(jī)制。明確地方政府對區(qū)域大氣污染防治承擔(dān)共同的防治責(zé)任，促使地方政府重視區(qū)域聯(lián)合防治。
四、法律規(guī)制優(yōu)化設(shè)計中地方政府聯(lián)合防治激勵工具的選擇
激勵工具選擇是實現(xiàn)激勵性法律規(guī)制的核心制度，關(guān)系到激勵目標(biāo)認(rèn)同、利益配置和效果優(yōu)劣。在激勵性法律規(guī)制構(gòu)建中，應(yīng)以激勵與約束相容為目標(biāo)，以促進(jìn)地方政府獲得差異性、競爭性利益為切入口，構(gòu)建與完善激勵工具機(jī)制。
1、區(qū)域行政協(xié)議法治化
區(qū)域行政協(xié)議是地方政府為實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善等目標(biāo)而通過協(xié)商簽訂的合作協(xié)議。為促進(jìn)區(qū)域大氣污染等聯(lián)合防治，我國大氣污染重點區(qū)域地方政府通過聯(lián)席會議簽訂了一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的行政協(xié)議。如2008年12月，蘇、浙、滬共同簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，就提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策達(dá)成多項合作協(xié)議。2017年3月，廣東與澳門簽署《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。區(qū)域行政協(xié)議對優(yōu)化地方政府聯(lián)合防治權(quán)益保障，強化地方政府聯(lián)合防治內(nèi)在動力具有激勵作用。但是，我國還沒有對區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)、效力及爭議解決等進(jìn)行法律規(guī)范，導(dǎo)致其尚處于“非法”運行狀態(tài)。實現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)議法治化是激勵地方政府聯(lián)合防治的必然選擇。
我國應(yīng)從以下方面推進(jìn)區(qū)域行政協(xié)議法治化：一是明確區(qū)域行政協(xié)議的法律性質(zhì)。將地方政府間締結(jié)的區(qū)域大氣污染防治行政協(xié)議定性為地方政府共同行政行為，明確其契約性與行政性雙重特征。二是確立區(qū)域行政協(xié)議的法律效力。規(guī)定區(qū)域行政協(xié)議不僅對締結(jié)協(xié)議的行政機(jī)關(guān)具有法律效力，也對行政機(jī)關(guān)以外的公眾具有外部法律約束力。三是優(yōu)化區(qū)域協(xié)議訂立程序規(guī)制。規(guī)范區(qū)域行政協(xié)議訂立的動議、磋商、公眾參與、公示、執(zhí)行等程序機(jī)制。四是暢通區(qū)域行政協(xié)議糾紛解決機(jī)制。明確規(guī)定區(qū)域行政協(xié)議糾紛可通過締結(jié)方雙方協(xié)商、共同上級行政機(jī)關(guān)裁處、行政仲裁及行政訴訟等途徑來解決。
2、差異化財政調(diào)控
根據(jù)地方政府參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治情況而實施差異性財政調(diào)控，能起到提高財政資金效益、激勵地方政府、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)型財政機(jī)制建設(shè)的作用。財政部《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)（2011）428號）規(guī)定：“對生態(tài)環(huán)境明顯改善的地區(qū)，中央財政給予適當(dāng)獎勵。對非因不可控因素而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的地區(qū)，按一定比例暫緩下達(dá)補助資金，待生態(tài)環(huán)境狀況改善后再行下達(dá)。”國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步做好稅收促進(jìn)節(jié)能減排工作的通知》（國稅函（2010〕180號）提出：“努力建立健全稅收促進(jìn)節(jié)能減排的長效機(jī)制，充分發(fā)揮稅收調(diào)控作用。”可見，財政調(diào)控機(jī)制的生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵功能日益突顯。
差異性財政調(diào)控工具可從以下方面進(jìn)行構(gòu)建：一是差異性國債。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，在地方大氣污染治理債務(wù)發(fā)行、償還等方面給予差異性待遇，以強化國債對大氣污染地方政府聯(lián)合防治的支持作用。二是差異性政府采購。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，對其所在地的企業(yè)采取優(yōu)先采購、專項采購、特別采購等政策工具。三是差異性轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，采取差異性的一般財政轉(zhuǎn)移、專項轉(zhuǎn)移政策。四是差異性稅收。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，對中央、地方稅收利益分成比例進(jìn)行差異性調(diào)整，從而影響地方政府稅收收益；調(diào)整地方政府所在地的企業(yè)、個人稅收征收范圍和稅率結(jié)構(gòu)，實施稅收減免等優(yōu)惠措施，以保障參與區(qū)域聯(lián)合防治的地方政府獲得差異性稅收利益。
3、差別性金融支持
根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況而實施差別性金融支持，不僅能起到激勵作用，而且有利于強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的金融支持，保障地方政府獲得差異性金融收益，合理補償?shù)胤秸畢⑴c聯(lián)合防治的信息租金，激發(fā)其參與大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的內(nèi)在動力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)型金融機(jī)制建設(shè)。原中國銀行保險監(jiān)督管理委員會《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕83號）規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實施有差別的地區(qū)信貸政策，參照國家有關(guān)部門公布的各省、自治區(qū)、直轄市節(jié)能減排指標(biāo)完成情況，在同等條件下，對節(jié)能減排顯著地區(qū)的企業(yè)和項目，可優(yōu)先給予授信支持。”
差別性金融支持可從以下方面進(jìn)行構(gòu)建：一是差別性貨幣政策。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，實施有利于增強其所在地金融機(jī)構(gòu)貨幣供應(yīng)能力的存款準(zhǔn)備金、利率等貨幣調(diào)控政策，提高其貨幣供應(yīng)水平，從而優(yōu)化其所在地的企業(yè)、個人的金融支持能力。二是差別性貼息貸款機(jī)制。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，對其所在地的企業(yè)、個人在貼息貸款提供條件、數(shù)量、利率等方面實施優(yōu)惠待遇。三是差別性政策擔(dān)保機(jī)制。根據(jù)地方政府參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治情況與融資需求狀況，構(gòu)建以政府信用為擔(dān)保的大氣污染治理政策性融資擔(dān)保機(jī)制，為地方政府提供傾斜的政策性融資擔(dān)保，提升其融資信用度。四是差別性金融監(jiān)管。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，在合規(guī)與風(fēng)險可控前提下，對地方政府在金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)人、業(yè)務(wù)規(guī)則、監(jiān)管措施等方面設(shè)立差異性監(jiān)管條件，以激勵其所在地金融發(fā)展。
4、區(qū)域排污權(quán)交易
區(qū)域排污權(quán)交易是運用市場機(jī)制推進(jìn)區(qū)域大氣污染治理的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。區(qū)域排污權(quán)交易機(jī)制不僅能降低大氣污染管控成本，而且有利于有效補償?shù)胤秸男畔⒆饨，強化地方政府大氣污染?lián)合防治激勵，提升區(qū)域聯(lián)合治理成效。2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關(guān)發(fā)電廠達(dá)成502排污權(quán)異地交易，開創(chuàng)了我國跨區(qū)域交易的先例[6]。2004年6月，蘇浙滬三地環(huán)境主管部門共同發(fā)表《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，提出建立排污權(quán)交易市場。2013年12月，廣東省原環(huán)保廳、省財政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作的實施意見》。
為強化區(qū)域排污權(quán)交易對地方政府聯(lián)合防治的激勵功能，應(yīng)從以下方面構(gòu)建區(qū)域排污權(quán)交易機(jī)制：一是建立區(qū)域排污權(quán)初始分配機(jī)制。目前，大部分排污權(quán)初始分配以行政區(qū)域為基礎(chǔ)，難以保障區(qū)域公平。我國應(yīng)建立區(qū)域大氣污染物排放權(quán)初始分配機(jī)制。規(guī)定從區(qū)域整體、區(qū)域污染物總量、地方大氣污染治理績效、區(qū)域大氣污染形成歷史等來對排污權(quán)進(jìn)行初始分配，克服地方保護(hù)主義等因素影響，促進(jìn)區(qū)域公平。二是建立區(qū)域排污權(quán)交易市場機(jī)制。應(yīng)從區(qū)域?qū)用嬲犀F(xiàn)有的排污交易平臺，建立跨區(qū)域性交易平臺。建立政府指導(dǎo)下的交易價格形成、交易信息公開機(jī)制，健全交易區(qū)域環(huán)境影響評價機(jī)制。三是建立區(qū)域排污權(quán)交易監(jiān)測機(jī)制。“準(zhǔn)確計量和監(jiān)督污染源排放以及強有力的監(jiān)督執(zhí)法體系是推行排污權(quán)有償取得的重要保障m。”我國應(yīng)按照區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)測要求對參與排污交易企業(yè)都安裝在線監(jiān)測設(shè)備，將監(jiān)測設(shè)備一并連人國家監(jiān)測平臺。構(gòu)建區(qū)域性大氣污染基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺、排污權(quán)交易賬戶管理平臺、污染物排放監(jiān)測核定平臺等，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)管理和信息共享，為區(qū)域排污權(quán)交易監(jiān)測提供有效支持。
5、區(qū)域生態(tài)補償
“所謂區(qū)域生態(tài)補償，就是指按照行政區(qū)域如省內(nèi)、市內(nèi)、縣內(nèi)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)的劃分，遵循公平合理的一般性原則，受益地區(qū)與受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間進(jìn)行生態(tài)補償[8]。”大氣污染具有無界性、跨區(qū)域性和負(fù)外部性特征。處于同一大氣生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的相鄰行政區(qū)域之間的大氣污染相互影響，從而需要從實質(zhì)公平出發(fā)，對因區(qū)域大氣污染防治受損或作出貢獻(xiàn)的地方政府進(jìn)行合理補償，以平衡地方政府利益，激勵參與區(qū)域大氣污染協(xié)同防治的積極性！董h(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定：“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補償。”2006年10月，北京與河北簽署《關(guān)于加強經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》，明確由北京市從2006年開始每年劃撥2000萬元作為生態(tài)補償基金，直接發(fā)放到張家口、承德地區(qū)用于“稻改旱”項目[9]。
區(qū)域生態(tài)補償機(jī)制可從以下方面優(yōu)化：一是明確區(qū)域生態(tài)補償關(guān)系主體。區(qū)域生態(tài)補償關(guān)系主體包括生態(tài)補償支付主體和生態(tài)補償對象。中央政府、上一級政府及同級地方政府為區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕玖x務(wù)主體，補償對象主要應(yīng)為大氣污染防治利益受損的地方政府。二是確立區(qū)域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。從相關(guān)文獻(xiàn)來看，目前生態(tài)補償支付標(biāo)準(zhǔn)確定方法主要有三大類：成本評估法，其中又有機(jī)會成本法和保護(hù)成本法；收益評估法，其中又有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法和市場價值法；支付能力評估法，其中又有條件估值法和支付能力法[10]。我國應(yīng)在綜合考量大氣污染防治成本、收益、支付能力、補償方式等因素基礎(chǔ)上確定區(qū)域大氣污染生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。三是優(yōu)化區(qū)域生態(tài)補償方式。區(qū)域生態(tài)利益的綜合性和利益平衡方式的多樣性，決定區(qū)域生態(tài)補償方式的多樣性。區(qū)域生態(tài)補償方式應(yīng)以強化補償?shù)氖袌龌图钭饔脼橹攸c，優(yōu)化生態(tài)補償方式。在完善資金補償?shù)幕痉绞酵，區(qū)域生態(tài)補償應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、對口協(xié)作、智力支持等多樣化的生態(tài)補償方式，以實現(xiàn)地方政府綜合性激勵和生態(tài)補償效益優(yōu)化。
除以上主要激勵工具之外，區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制還可以采取榮譽獎勵、政治晉升、產(chǎn)業(yè)政策、項目支付等激勵工具。激勵工具的多樣化也為工具的多元選擇與優(yōu)化組合奠定了良好基礎(chǔ)。在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治運行中，為提高激勵效益，達(dá)到激勵者與被激勵者均滿意的效果，應(yīng)根據(jù)地方政府聯(lián)合防治目標(biāo)與規(guī)制情境合理選擇激勵工具，進(jìn)行工具多元優(yōu)化組合，構(gòu)建激勵工具使用績效評價機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制，強化激勵信息共享，消除激勵工具運用的沖突。
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中共黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制”的戰(zhàn)略目標(biāo)。中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出了“到2020年，地級及以上城市重污染天數(shù)比2015年減少25%”的具體要求。我國以霧貓?zhí)鞖鉃橹饕憩F(xiàn)形式的大氣污染具有明顯區(qū)域性、復(fù)合性特征，尤以京津冀、長三角、珠三角等重點污染區(qū)域為典型。大氣污染治理不可分割性、跨區(qū)域性與行政屬地管理模式矛盾，是造成大氣污染防治效果不理想的關(guān)鍵性原因。推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合防治是破解大氣治理困境的必然出路。地方政府是區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的基本義務(wù)主體。區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治關(guān)鍵在于激發(fā)地方政府的內(nèi)在動力。目前，我國區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治存在動力不足，持續(xù)性差、效果欠佳等問題。其中一個重要原因在于命令控制性法律規(guī)制難以激發(fā)地方政府聯(lián)合防治的內(nèi)生動力。構(gòu)建激勵性法律規(guī)制是充分發(fā)揮政府機(jī)制和市場機(jī)制優(yōu)勢，提升地方政府聯(lián)合防治效果的可行之路。
一、地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制現(xiàn)狀與困境
當(dāng)前，我國認(rèn)為依靠中央政府的命令控制能有效實現(xiàn)區(qū)域大氣污染地方政府的聯(lián)合防治，因此，主要采取命令控制性法律規(guī)制模式。“命令控制性法律規(guī)制以強制性規(guī)則、禁止性行為模式、嚴(yán)格的法律責(zé)任、單向度的價值取向作為制度構(gòu)成要素[1]。”雖然命令控制性法律規(guī)制具有彰顯政府權(quán)威性、降低談判成本、可操作性強等優(yōu)勢，但也往往面臨信息悖論、整體效益低下等多種困境。
1、法律規(guī)制現(xiàn)狀
1）以管制性規(guī)范為規(guī)制基礎(chǔ)。隨著地方政府聯(lián)合防治實踐的推進(jìn)，我國逐步建立了以管制性規(guī)范為主的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治立法。2015年8月，新修訂的《大氣污染防治法》專設(shè)第五章規(guī)定了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，具體就區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治體制、行動計劃、總量控制、嚴(yán)格機(jī)動車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價、新建改建擴(kuò)建用煤項目等量或者減量替代、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等進(jìn)行了規(guī)定。這些立法規(guī)范主要采取限制、禁止、控制、規(guī)劃等規(guī)制方法，以期通過管制規(guī)制實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合防治。
2）依靠政府權(quán)威推進(jìn)。目前，我國主要依靠中央政府的權(quán)威推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。在政府權(quán)威和政治壓力保障下，法律規(guī)制主體通過區(qū)域聯(lián)合防治行動發(fā)起、建立組織、整合資源、分配排放任務(wù)、專項整治、監(jiān)督檢查、落實責(zé)任等來推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。依靠政府權(quán)威推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治存在明顯的被動性、應(yīng)急性、運動性問題，常因地方政府動力不足、防治成本過高等原因而難以持續(xù)。
3）主要采取行政強制規(guī)制工具。目前，我國地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制主要采取行政強制規(guī)制工具。特別是在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等國家重大活動中，更是大量運用行政強制規(guī)制工具強力推進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。在這些國家重大活動中，中央政府等規(guī)制主體采取關(guān)停污染企業(yè)、控制機(jī)動車排放、治理燃煤污染、嚴(yán)格施工管理、禁燒秸稈工作等行政強制性規(guī)制工具推進(jìn)重點區(qū)域地方政府聯(lián)合防治，實現(xiàn)了區(qū)域大氣質(zhì)量短期內(nèi)好轉(zhuǎn)，也為區(qū)域聯(lián)合防治法律規(guī)制提供了經(jīng)驗范本。雖然，地方政府聯(lián)合防治中有時也采取了行政協(xié)議、區(qū)域排放權(quán)交易等市場化規(guī)制工具，但目前這些工具運用依然依賴于中央政府等規(guī)制主體的推動，而且其激勵作用十分有限，無法達(dá)到與命令控制法律規(guī)制互動與合作的效果。
2、法律規(guī)制閑境
1）信息悖論。根據(jù)規(guī)制理論，地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制在信息完全條件下效果最優(yōu)，但信息偏在是其必須面對的現(xiàn)實問題。不管規(guī)制主體通過何種方式獲取信息，規(guī)制信息主要依賴于作為信息源的地方政府之意志。在命令控制性法律規(guī)制下，由于缺乏對地方政府信息租金的必要支付，其基于自身利益最大化考量，常常傾向于最大可能地規(guī)避命令控制性規(guī)范，隱瞞對其不利信息，因而命令控制性法律規(guī)制反而會放大信息偏在難題。同時，命令控制性法律規(guī)制具有事后規(guī)制的特征，法律規(guī)制主體更是難以有效收集到完全、準(zhǔn)確的信息。由此致使中央政府等法律規(guī)制者面臨高昂的信息收集成本與信息偏在增強的悖論。信息悖論困境必然影響到區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法律規(guī)制的科學(xué)性和合理性。
2）利益失衡。在缺乏充分激勵和合作預(yù)期的情況下，參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治對地方政府來說屬于“非理性選擇”。面對利益博弈困境，地方政府為了自身利益最大化，常常選擇不參與或應(yīng)付式參與區(qū)域聯(lián)合防治。這樣，既可以使自身利益不受損失，又可以通過“搭便車”分享區(qū)域大氣防治收益。而在持續(xù)性非合作博弈下，最初參與區(qū)域大氣聯(lián)合防治的地方政府也會選擇退出，從而回到放任區(qū)域大氣污染的狀態(tài)。命令控制性法律規(guī)制從大氣污染統(tǒng)一治理目標(biāo)出發(fā)，采取行政強制等方式促使地方政府參與區(qū)域聯(lián)合防治，不僅缺乏對地方政府的合理補償，而且難以兼顧區(qū)域大氣污染防治承受能力的差異性。因缺乏有效的利益平衡機(jī)制設(shè)計，使參與區(qū)域聯(lián)合防治地方政府的利益總體上處于失衡狀態(tài)。利益失衡必然進(jìn)一步強化地方政府的非合作博弈，導(dǎo)致其參與聯(lián)合防治的動力與積極性不斷消解。
3）整體效益低。首先，由于地方政府非合作博弈、規(guī)制者有限理性、信息約束等多種因素影響，中央政府等規(guī)制者往往難以做出科學(xué)決策，因而難以保障命令控制性法律規(guī)制的有效性。其次，命令控制性法律規(guī)制所采取的強制關(guān)閉、限制產(chǎn)量、限制排污等禁限機(jī)制有時會對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成“中斷式”影響，甚至影響到正常生產(chǎn)生活秩序，從而使得規(guī)制成本高昂，整體效益低。此外，命令控制性法律規(guī)制還存在委托代理成本高，權(quán)力腐敗等問題，也影響到其規(guī)制效益。正如李摯萍教授所言：“20世紀(jì)70年代以來的命令一控制手段在環(huán)境保護(hù)方面雖然取得了明顯的效果，但是其背后的問題也日益顯現(xiàn)，如這些措施往往被認(rèn)為是應(yīng)急性而非長遠(yuǎn)的措施，缺乏靈活性，措施的實施過程中隱藏著巨大的成本”可見，單純依賴命令控制性法律規(guī)制難以有效促進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制困境必然要求尋求新的法律規(guī)制范式。
二、地方政府聯(lián)合防治激勵性法律規(guī)制的有效性
目前，我國在區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治中探索性建立了部分激勵法律規(guī)范，激勵性法律規(guī)制在促進(jìn)地方政府聯(lián)合防治方面起到一定作用。如《環(huán)境保護(hù)法》第二十二條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少污染物排放的，人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。”但我國尚未確立激勵性法律規(guī)制的重要地位和規(guī)制體系。在一定程度上，激勵性法律規(guī)制能有效克服命令控制法律規(guī)制的缺陷和面臨的困境。
1、促進(jìn)信息均衡
激勵性法律規(guī)制通過向地方政府支付信息租金等形式獲得更多有效信息，為提升法律規(guī)制效果奠定了信息基礎(chǔ)。“區(qū)別于命令控制法律規(guī)制干擾市場機(jī)制發(fā)揮作用的特性，激勵性法律機(jī)制特別注重以政府之力激發(fā)市場自身潛能，以此解決市場失靈問題，又不至于造成市場過于依賴政府，從而出現(xiàn)規(guī)制后失靈的后果[3]。”激勵性法律規(guī)制利用市場機(jī)制對地方政府等進(jìn)行合理補償，促進(jìn)其信息優(yōu)勢與利益最大化動機(jī)有效融合，從而能以較低的干預(yù)成本促進(jìn)信息均衡。激勵性法律規(guī)制也給參與區(qū)域聯(lián)合防治的地方政府留下了自主選擇空間，有利于其通過市場機(jī)制獲得相應(yīng)補償，從而促進(jìn)信息均衡，提升地方政府參與區(qū)域聯(lián)合防治的內(nèi)在動力和認(rèn)同感。
2、推進(jìn)利益平衡
“在一定的利益格局和體系下，如何使利益各方相對和平共存、相對均衡，是制度設(shè)計必須遵守的一項原則[4]。”激勵性法律規(guī)制一方面通過協(xié)商、契約等方式，引導(dǎo)地方政府在自我利益衡量、利益計算基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益平衡；另一方面通過激勵工具機(jī)制對地方政府進(jìn)行合理補償。激勵性法律規(guī)制充分發(fā)揮市場對利益平衡的基礎(chǔ)性調(diào)整作用，降低了利益平衡調(diào)節(jié)成本，有利于促進(jìn)利益平衡。
3、提升整體效益
激勵性法律規(guī)制促進(jìn)政府與市場合作，有利于合理利用兩者比較優(yōu)勢，促進(jìn)地方政府聯(lián)合防治。相對于命令控制性法律規(guī)制，激勵性法律規(guī)制減緩了“逆向選擇”與“道德風(fēng)險”發(fā)生的概率，降低地方政府聯(lián)合防治成本。“激勵性法律規(guī)范以契約化方式激發(fā)和引導(dǎo)社會個體積極、主動地采取個體利益與社會利益最優(yōu)化的行動，從而達(dá)到和實現(xiàn)社會整體收益最大化的社會管控模式[5]。”激勵性法律規(guī)制通過采取引導(dǎo)、扶持及獎勵等激勵措施，促使地方政府自我利益與區(qū)域整體利益協(xié)同，緩解了大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治利益沖突，實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化。此外，激勵性法律規(guī)制通過財政金融等激勵工具引導(dǎo)地方政府主動實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、控制大氣污染源等來實現(xiàn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理目標(biāo)，有效消除了命令控制性法律規(guī)制的“副產(chǎn)品”，有利于協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的矛盾。
三、地方政府聯(lián)合防治激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)性條件
激勵性法律規(guī)制內(nèi)含科學(xué)的規(guī)制理念，為創(chuàng)新地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制提供了新思路。構(gòu)建與命令控制性法律規(guī)制互補的激勵性法律規(guī)制，在區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治中形成激勵與約束均衡的法律規(guī)制模式，是破解當(dāng)前法律規(guī)制困境的必然選擇。要實現(xiàn)以激勵性法律規(guī)制促進(jìn)傳統(tǒng)區(qū)域大氣污染防治法律制度理論與實踐的變革，應(yīng)在確立促進(jìn)規(guī)制、合作規(guī)制、促進(jìn)競爭、利益平衡等新理念基礎(chǔ)上，重點調(diào)適好激勵性與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系，協(xié)調(diào)好大氣污染區(qū)域治理和行政屬地治理體制矛盾。
1、激勵性與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系的調(diào)適
激勵性法律規(guī)制需要通過政府主導(dǎo)下的市場機(jī)制來分配利益，也需要強化政府監(jiān)管，構(gòu)建與運行較為復(fù)雜。激勵性法律規(guī)制既有激發(fā)地方政府參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治內(nèi)在動力的功能，也存在約束與實施性不強、運行復(fù)雜等缺陷。因而單純依靠激勵法律規(guī)制也難以有效實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合防治推進(jìn)。命令控制性法律規(guī)制有間接激勵的作用，是克服激勵性律規(guī)制缺陷的重要工具。因此，必須調(diào)適好激勵性法律規(guī)制與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系，構(gòu)建兩者的協(xié)作機(jī)制。這樣一方面有利于彰顯激勵性法律機(jī)制的促進(jìn)信息均衡、平衡利益、激勵內(nèi)生動力等優(yōu)勢；另一方面也有利于發(fā)揮命令控制性法律機(jī)制的強制性、簡便性、實施性強等優(yōu)勢，實現(xiàn)政府與市場有效合作，激勵與約束均衡，為地方政府聯(lián)合防治提供強有力的法律保障。調(diào)適好激勵性與命令控制性法律規(guī)制關(guān)系，是激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)性條件之一。
我國應(yīng)在辯證分析激勵性法律規(guī)制和命令控制法律規(guī)制兩者關(guān)系與協(xié)作路徑及實現(xiàn)方式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建有利于兩者功能互補和良性互動的法律制度，以提升激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的科學(xué)性。首先，從區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治立法規(guī)范的選擇來看，應(yīng)按照命令控制性規(guī)范為主，激勵性規(guī)范為輔的基本思路出發(fā)來處理好兩者關(guān)系，突出激勵性法律規(guī)制的互補地位。其次，合理劃定兩者的調(diào)整范圍。在地方政府聯(lián)合防治中，命令控制性法律規(guī)制調(diào)整范圍主要為重點控制區(qū)域劃定，在區(qū)域大氣污染排放總量控制、區(qū)域重點污染排放限值、區(qū)域環(huán)境影響評價、地方政府聯(lián)合防治義務(wù)規(guī)制等方面，其他諸如區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治規(guī)劃、區(qū)域聯(lián)合防治信息共享、區(qū)域協(xié)同立法、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等，應(yīng)采取激勵性法律規(guī)制。最后，構(gòu)建常態(tài)化的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機(jī)構(gòu)、法律規(guī)制工具評估機(jī)制、公眾參與機(jī)制等，為兩者協(xié)作提供有效制度保障。
2、區(qū)域治理與行政屬地治理體制矛盾的協(xié)調(diào)
大氣污染行政屬地治理是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，由地方各級政府負(fù)責(zé)本區(qū)域大氣污染治理的模式。行政屬地治理體制是行政區(qū)劃與屬地管理相結(jié)合的體制。隨著大氣污染的區(qū)域性特征凸顯，單一的行政屬地治理體制已難以適應(yīng)實際需要。區(qū)域大氣污染屬地治理困境必然要求破除現(xiàn)有體制機(jī)制束縛，構(gòu)建與區(qū)域大氣污染治理內(nèi)在需求和規(guī)律相適應(yīng)的體制。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2013〕37號）確立了“區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)”基本原則。行政屬地治理體制不斷強化地方政府聯(lián)合防治命令控制性法律規(guī)制的路徑依賴，激勵性法律規(guī)制必然要求實現(xiàn)區(qū)域治理與行政屬地體制協(xié)調(diào)，以保障激勵工具機(jī)制有效運行。因此，協(xié)調(diào)區(qū)域治理與行政屬地治理體制矛盾，是地方政府聯(lián)合防治激勵性法律規(guī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)條件之一。
在地方政府競爭日趨激烈的背景下，激勵性法律規(guī)制必然要求協(xié)調(diào)行政屬地治理體制與區(qū)域治理體制的矛盾，構(gòu)建區(qū)域治理和屬地治理體制分工協(xié)作機(jī)制。首先，應(yīng)厘清區(qū)域治理和行政屬地治理體制職權(quán)分工。針對其他行政區(qū)域沒有明顯影響的行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治行為，堅持行政屬地治理；針對其他行政區(qū)域有明顯影響或跨區(qū)域的大氣污染行為，以及區(qū)域整體性大氣污染的防治事務(wù)，貝IJ堅持區(qū)域治理，由跨區(qū)域大氣污染防治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)治理。其次，構(gòu)建跨區(qū)域大氣污染防治機(jī)構(gòu)與行政屬地大氣污染治理機(jī)構(gòu)定期溝通機(jī)制，為化解兩者管轄權(quán)矛盾，協(xié)作防治區(qū)域大氣污染提供制度保障。最后，建立地方政府的區(qū)域大氣污染治理共同責(zé)任機(jī)制。明確地方政府對區(qū)域大氣污染防治承擔(dān)共同的防治責(zé)任，促使地方政府重視區(qū)域聯(lián)合防治。
四、法律規(guī)制優(yōu)化設(shè)計中地方政府聯(lián)合防治激勵工具的選擇
激勵工具選擇是實現(xiàn)激勵性法律規(guī)制的核心制度，關(guān)系到激勵目標(biāo)認(rèn)同、利益配置和效果優(yōu)劣。在激勵性法律規(guī)制構(gòu)建中，應(yīng)以激勵與約束相容為目標(biāo)，以促進(jìn)地方政府獲得差異性、競爭性利益為切入口，構(gòu)建與完善激勵工具機(jī)制。
1、區(qū)域行政協(xié)議法治化
區(qū)域行政協(xié)議是地方政府為實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善等目標(biāo)而通過協(xié)商簽訂的合作協(xié)議。為促進(jìn)區(qū)域大氣污染等聯(lián)合防治，我國大氣污染重點區(qū)域地方政府通過聯(lián)席會議簽訂了一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的行政協(xié)議。如2008年12月，蘇、浙、滬共同簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，就提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策達(dá)成多項合作協(xié)議。2017年3月，廣東與澳門簽署《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。區(qū)域行政協(xié)議對優(yōu)化地方政府聯(lián)合防治權(quán)益保障，強化地方政府聯(lián)合防治內(nèi)在動力具有激勵作用。但是，我國還沒有對區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)、效力及爭議解決等進(jìn)行法律規(guī)范，導(dǎo)致其尚處于“非法”運行狀態(tài)。實現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)議法治化是激勵地方政府聯(lián)合防治的必然選擇。
我國應(yīng)從以下方面推進(jìn)區(qū)域行政協(xié)議法治化：一是明確區(qū)域行政協(xié)議的法律性質(zhì)。將地方政府間締結(jié)的區(qū)域大氣污染防治行政協(xié)議定性為地方政府共同行政行為，明確其契約性與行政性雙重特征。二是確立區(qū)域行政協(xié)議的法律效力。規(guī)定區(qū)域行政協(xié)議不僅對締結(jié)協(xié)議的行政機(jī)關(guān)具有法律效力，也對行政機(jī)關(guān)以外的公眾具有外部法律約束力。三是優(yōu)化區(qū)域協(xié)議訂立程序規(guī)制。規(guī)范區(qū)域行政協(xié)議訂立的動議、磋商、公眾參與、公示、執(zhí)行等程序機(jī)制。四是暢通區(qū)域行政協(xié)議糾紛解決機(jī)制。明確規(guī)定區(qū)域行政協(xié)議糾紛可通過締結(jié)方雙方協(xié)商、共同上級行政機(jī)關(guān)裁處、行政仲裁及行政訴訟等途徑來解決。
2、差異化財政調(diào)控
根據(jù)地方政府參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治情況而實施差異性財政調(diào)控，能起到提高財政資金效益、激勵地方政府、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)型財政機(jī)制建設(shè)的作用。財政部《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)（2011）428號）規(guī)定：“對生態(tài)環(huán)境明顯改善的地區(qū)，中央財政給予適當(dāng)獎勵。對非因不可控因素而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的地區(qū)，按一定比例暫緩下達(dá)補助資金，待生態(tài)環(huán)境狀況改善后再行下達(dá)。”國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步做好稅收促進(jìn)節(jié)能減排工作的通知》（國稅函（2010〕180號）提出：“努力建立健全稅收促進(jìn)節(jié)能減排的長效機(jī)制，充分發(fā)揮稅收調(diào)控作用。”可見，財政調(diào)控機(jī)制的生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵功能日益突顯。
差異性財政調(diào)控工具可從以下方面進(jìn)行構(gòu)建：一是差異性國債。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，在地方大氣污染治理債務(wù)發(fā)行、償還等方面給予差異性待遇，以強化國債對大氣污染地方政府聯(lián)合防治的支持作用。二是差異性政府采購。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，對其所在地的企業(yè)采取優(yōu)先采購、專項采購、特別采購等政策工具。三是差異性轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，采取差異性的一般財政轉(zhuǎn)移、專項轉(zhuǎn)移政策。四是差異性稅收。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，對中央、地方稅收利益分成比例進(jìn)行差異性調(diào)整，從而影響地方政府稅收收益；調(diào)整地方政府所在地的企業(yè)、個人稅收征收范圍和稅率結(jié)構(gòu)，實施稅收減免等優(yōu)惠措施，以保障參與區(qū)域聯(lián)合防治的地方政府獲得差異性稅收利益。
3、差別性金融支持
根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況而實施差別性金融支持，不僅能起到激勵作用，而且有利于強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的金融支持，保障地方政府獲得差異性金融收益，合理補償?shù)胤秸畢⑴c聯(lián)合防治的信息租金，激發(fā)其參與大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的內(nèi)在動力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)型金融機(jī)制建設(shè)。原中國銀行保險監(jiān)督管理委員會《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕83號）規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實施有差別的地區(qū)信貸政策，參照國家有關(guān)部門公布的各省、自治區(qū)、直轄市節(jié)能減排指標(biāo)完成情況，在同等條件下，對節(jié)能減排顯著地區(qū)的企業(yè)和項目，可優(yōu)先給予授信支持。”
差別性金融支持可從以下方面進(jìn)行構(gòu)建：一是差別性貨幣政策。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，實施有利于增強其所在地金融機(jī)構(gòu)貨幣供應(yīng)能力的存款準(zhǔn)備金、利率等貨幣調(diào)控政策，提高其貨幣供應(yīng)水平，從而優(yōu)化其所在地的企業(yè)、個人的金融支持能力。二是差別性貼息貸款機(jī)制。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，對其所在地的企業(yè)、個人在貼息貸款提供條件、數(shù)量、利率等方面實施優(yōu)惠待遇。三是差別性政策擔(dān)保機(jī)制。根據(jù)地方政府參與區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治情況與融資需求狀況，構(gòu)建以政府信用為擔(dān)保的大氣污染治理政策性融資擔(dān)保機(jī)制，為地方政府提供傾斜的政策性融資擔(dān)保，提升其融資信用度。四是差別性金融監(jiān)管。根據(jù)地方政府參與大氣污染聯(lián)合防治情況，在合規(guī)與風(fēng)險可控前提下，對地方政府在金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)人、業(yè)務(wù)規(guī)則、監(jiān)管措施等方面設(shè)立差異性監(jiān)管條件，以激勵其所在地金融發(fā)展。
4、區(qū)域排污權(quán)交易
區(qū)域排污權(quán)交易是運用市場機(jī)制推進(jìn)區(qū)域大氣污染治理的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。區(qū)域排污權(quán)交易機(jī)制不僅能降低大氣污染管控成本，而且有利于有效補償?shù)胤秸男畔⒆饨，強化地方政府大氣污染?lián)合防治激勵，提升區(qū)域聯(lián)合治理成效。2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關(guān)發(fā)電廠達(dá)成502排污權(quán)異地交易，開創(chuàng)了我國跨區(qū)域交易的先例[6]。2004年6月，蘇浙滬三地環(huán)境主管部門共同發(fā)表《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，提出建立排污權(quán)交易市場。2013年12月，廣東省原環(huán)保廳、省財政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作的實施意見》。
為強化區(qū)域排污權(quán)交易對地方政府聯(lián)合防治的激勵功能，應(yīng)從以下方面構(gòu)建區(qū)域排污權(quán)交易機(jī)制：一是建立區(qū)域排污權(quán)初始分配機(jī)制。目前，大部分排污權(quán)初始分配以行政區(qū)域為基礎(chǔ)，難以保障區(qū)域公平。我國應(yīng)建立區(qū)域大氣污染物排放權(quán)初始分配機(jī)制。規(guī)定從區(qū)域整體、區(qū)域污染物總量、地方大氣污染治理績效、區(qū)域大氣污染形成歷史等來對排污權(quán)進(jìn)行初始分配，克服地方保護(hù)主義等因素影響，促進(jìn)區(qū)域公平。二是建立區(qū)域排污權(quán)交易市場機(jī)制。應(yīng)從區(qū)域?qū)用嬲犀F(xiàn)有的排污交易平臺，建立跨區(qū)域性交易平臺。建立政府指導(dǎo)下的交易價格形成、交易信息公開機(jī)制，健全交易區(qū)域環(huán)境影響評價機(jī)制。三是建立區(qū)域排污權(quán)交易監(jiān)測機(jī)制。“準(zhǔn)確計量和監(jiān)督污染源排放以及強有力的監(jiān)督執(zhí)法體系是推行排污權(quán)有償取得的重要保障m。”我國應(yīng)按照區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)測要求對參與排污交易企業(yè)都安裝在線監(jiān)測設(shè)備，將監(jiān)測設(shè)備一并連人國家監(jiān)測平臺。構(gòu)建區(qū)域性大氣污染基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺、排污權(quán)交易賬戶管理平臺、污染物排放監(jiān)測核定平臺等，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)管理和信息共享，為區(qū)域排污權(quán)交易監(jiān)測提供有效支持。
5、區(qū)域生態(tài)補償
“所謂區(qū)域生態(tài)補償，就是指按照行政區(qū)域如省內(nèi)、市內(nèi)、縣內(nèi)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)的劃分，遵循公平合理的一般性原則，受益地區(qū)與受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間進(jìn)行生態(tài)補償[8]。”大氣污染具有無界性、跨區(qū)域性和負(fù)外部性特征。處于同一大氣生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的相鄰行政區(qū)域之間的大氣污染相互影響，從而需要從實質(zhì)公平出發(fā)，對因區(qū)域大氣污染防治受損或作出貢獻(xiàn)的地方政府進(jìn)行合理補償，以平衡地方政府利益，激勵參與區(qū)域大氣污染協(xié)同防治的積極性！董h(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定：“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補償。”2006年10月，北京與河北簽署《關(guān)于加強經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》，明確由北京市從2006年開始每年劃撥2000萬元作為生態(tài)補償基金，直接發(fā)放到張家口、承德地區(qū)用于“稻改旱”項目[9]。
區(qū)域生態(tài)補償機(jī)制可從以下方面優(yōu)化：一是明確區(qū)域生態(tài)補償關(guān)系主體。區(qū)域生態(tài)補償關(guān)系主體包括生態(tài)補償支付主體和生態(tài)補償對象。中央政府、上一級政府及同級地方政府為區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕玖x務(wù)主體，補償對象主要應(yīng)為大氣污染防治利益受損的地方政府。二是確立區(qū)域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。從相關(guān)文獻(xiàn)來看，目前生態(tài)補償支付標(biāo)準(zhǔn)確定方法主要有三大類：成本評估法，其中又有機(jī)會成本法和保護(hù)成本法；收益評估法，其中又有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法和市場價值法；支付能力評估法，其中又有條件估值法和支付能力法[10]。我國應(yīng)在綜合考量大氣污染防治成本、收益、支付能力、補償方式等因素基礎(chǔ)上確定區(qū)域大氣污染生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。三是優(yōu)化區(qū)域生態(tài)補償方式。區(qū)域生態(tài)利益的綜合性和利益平衡方式的多樣性，決定區(qū)域生態(tài)補償方式的多樣性。區(qū)域生態(tài)補償方式應(yīng)以強化補償?shù)氖袌龌图钭饔脼橹攸c，優(yōu)化生態(tài)補償方式。在完善資金補償?shù)幕痉绞酵，區(qū)域生態(tài)補償應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、對口協(xié)作、智力支持等多樣化的生態(tài)補償方式，以實現(xiàn)地方政府綜合性激勵和生態(tài)補償效益優(yōu)化。
除以上主要激勵工具之外，區(qū)域大氣污染地方政府聯(lián)合防治法律規(guī)制還可以采取榮譽獎勵、政治晉升、產(chǎn)業(yè)政策、項目支付等激勵工具。激勵工具的多樣化也為工具的多元選擇與優(yōu)化組合奠定了良好基礎(chǔ)。在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治運行中，為提高激勵效益，達(dá)到激勵者與被激勵者均滿意的效果，應(yīng)根據(jù)地方政府聯(lián)合防治目標(biāo)與規(guī)制情境合理選擇激勵工具，進(jìn)行工具多元優(yōu)化組合，構(gòu)建激勵工具使用績效評價機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制，強化激勵信息共享，消除激勵工具運用的沖突。
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