建議明確廢棄物管理優(yōu)先序原則及其定義
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《法典草案》）基本未對(duì)現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行調(diào)整，而這兩部法律在生活垃圾管理的理念、原則和定義上存在一定程度的不同。《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的生活垃圾管理理念主要以“避害”為主，缺少全生命周期的視角，一些重要概念和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》不一致。
筆者認(rèn)為，在理念上，我國(guó)生活垃圾管理仍然受到“眼不見(jiàn)為凈”的“避害”思維影響，重在讓生活垃圾末端處理設(shè)施避開(kāi)人群密集的區(qū)域，而較少考慮這些設(shè)施所排放的污染物具有累積性和多介質(zhì)轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，以及設(shè)施遷址偏遠(yuǎn)地區(qū)反而導(dǎo)致高碳排放等問(wèn)題，也忽視了以焚燒、填埋方式處理生活垃圾本身就會(huì)造成資源的不斷浪費(fèi)從而不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
原則和定義的不一致在實(shí)踐中帶來(lái)諸多問(wèn)題
在原則和定義上，《固體廢物污染環(huán)境防治法》提出了“減量化、資源化和無(wú)害化的原則”（常被稱為“三化”原則），但既沒(méi)有給出定義，也沒(méi)有給出“三化”的優(yōu)先順序；而《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，“是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱”，給出了“減量化、再利用、資源化”的定義，并且提到“減量化優(yōu)先”的原則。但這些關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)和定義在兩部法律中并不一致。這種不一致在實(shí)踐中帶來(lái)諸多問(wèn)題。
按《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》定義，“減量化”指“在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生”。但實(shí)踐中，有關(guān)部門(mén)還把垃圾分類后被填埋和焚燒的混合垃圾減少稱為“減量”，甚至把焚燒減容稱為“減量”。“資源化”指“將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)廢物進(jìn)行再生利用”，并不包括能量回收（焚燒發(fā)電），然而相關(guān)部門(mén)的“生活垃圾資源化利用率”指標(biāo)卻將焚燒處理折算后納入，這和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的定義顯然不一致。
因而，優(yōu)先序原則（或廢棄物層級(jí)管理原則）能夠很好地統(tǒng)籌解決上述問(wèn)題，該原則是國(guó)際公認(rèn)的廢棄物管理原則，已被歐盟立法確認(rèn)，并得到聯(lián)合國(guó)推薦。歐盟廢棄物框架指令確立的優(yōu)先序?yàn)?ldquo;預(yù)防產(chǎn)生、重復(fù)使用準(zhǔn)備、循環(huán)再生、其他方式利用（如能源化利用）、末端處置”。聯(lián)合國(guó)《國(guó)家廢棄物管理戰(zhàn)略指南》提出的優(yōu)先序?yàn)?ldquo;預(yù)防產(chǎn)生、源頭減量、循環(huán)再生、利用、末端處置”。
《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》提出的“減量化、再利用、資源化”類似于上述優(yōu)先序原則的前三層，但沒(méi)有體現(xiàn)后兩層，從而出現(xiàn)斷裂；而《固體廢物污染環(huán)境防治法》的“減量化、資源化、無(wú)害化”實(shí)際上沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格定義，而且“三化”之間并沒(méi)有優(yōu)先次序關(guān)系，現(xiàn)實(shí)生活垃圾管理中重末端、輕前端的情況多年來(lái)未有根本改變，與此關(guān)系密切。
建議引入全生命周期的系統(tǒng)性視角，明確廢棄物管理優(yōu)先序原則
因此，我們建議引入全生命周期的系統(tǒng)性視角，明確廢棄物管理優(yōu)先序原則，并明確優(yōu)先序原則中出現(xiàn)的五個(gè)層級(jí)管理措施的定義，“資源化利用”不包括能源化利用、作為燃料利用。
建議法典草案污染防治編第四百六十二條關(guān)于固體廢物管理原則的條款修改為：我國(guó)固體廢物管理遵循“源頭減量—重復(fù)使用—循環(huán)再生—其他方式利用（包括能源化利用）—末端處置”的優(yōu)先序原則，在產(chǎn)品—廢棄物全生命周期內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)資源節(jié)約和利用，實(shí)現(xiàn)減污降碳，保護(hù)公眾健康不受有毒有害物質(zhì)傷害，降低廢棄物管理所付出的社會(huì)成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
源頭減量，是指在物質(zhì)、材料或產(chǎn)品變成廢棄物之前，就采取措施減少資源消耗和廢棄物產(chǎn)生。
重復(fù)使用，與一次性使用相對(duì)，是指物品在不改變?cè)行阅堋顟B(tài)的情況下，以同種目的反復(fù)多次使用達(dá)到一定次數(shù)。經(jīng)過(guò)回收再生和重大維修的物品不是重復(fù)使用。
循環(huán)再生，即資源化利用、材料化利用，是指已經(jīng)成為固體廢物的產(chǎn)品、包裝物或其他物料，通過(guò)拆解、再加工、堆肥等操作，將其中物質(zhì)進(jìn)行提取和轉(zhuǎn)化之后作為原材料，用于生產(chǎn)新的產(chǎn)品或原料。它包括將易腐垃圾通過(guò)生物處理進(jìn)行利用；但不包括固體廢物能源化利用、作為燃料利用或填埋處理。
能源化利用，是指從廢棄物中提取能源或提取物質(zhì)作為燃料的活動(dòng)，包括達(dá)到一定能量轉(zhuǎn)化率的焚燒、填埋場(chǎng)沼氣利用等。
處置，是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的方法，達(dá)到減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險(xiǎn)成分的活動(dòng)，或者將固體廢物最終置于符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定要求的填埋場(chǎng)的活動(dòng)。
建議在明確“廢棄物管理優(yōu)先序原則”的條目中，給出以上“源頭減量”“重復(fù)使用”“循環(huán)再生”“能源化利用”的定義，并將法典草案第四百六十四條中關(guān)于“處置”的定義移至上述條目中。
另外，建議法典草案第四百六十四條關(guān)于“利用”的定義改為：利用，包括重復(fù)使用、循環(huán)再生和能源化利用，是指物品在不改變?cè)行阅、狀態(tài)的情況下、以同種目的反復(fù)多次使用達(dá)到一定次數(shù)，將固體廢物直接或者從中提取物質(zhì)作為替代原材料使用的活動(dòng)，或者將固體廢物直接或者從中提取物質(zhì)作為燃料使用的活動(dòng)。
這是因?yàn)橹貜?fù)使用、循環(huán)再生、能源化利用這三個(gè)層級(jí)都是對(duì)固體廢物的利用（盡管在資源節(jié)約和減污降碳上的作用差別很大），也是與國(guó)際上使用的recovery對(duì)應(yīng)。
作者系天津市西青區(qū)零萌公益發(fā)展中心政策研究員
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