將生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍，有助于促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】隨著生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的探索成為推動(dòng)綠色發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為重要的融資工具，近年來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。將生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍，既是破解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的重要路徑，也是創(chuàng)新綠色金融模式的重要嘗試。
納入專(zhuān)項(xiàng)債券融資的政策與實(shí)踐基礎(chǔ)已成熟
地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是指地方政府為籌集資金用于特定公益性項(xiàng)目而發(fā)行的債券，通常具有明確的用途、還款來(lái)源和期限，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域。與一般債券相比，專(zhuān)項(xiàng)債券具有針對(duì)性強(qiáng)、資金使用效率高、規(guī)模大等特點(diǎn)。
2024年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》，明確專(zhuān)項(xiàng)債券支持領(lǐng)域?qū)嵭胸?fù)面清單管理，只要不在禁止類(lèi)項(xiàng)目清單內(nèi)，就可以申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券。
專(zhuān)項(xiàng)債券的核心要求是項(xiàng)目具備穩(wěn)定的現(xiàn)金流償還能力。而生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目兼具生態(tài)效益與潛在經(jīng)濟(jì)收益，與專(zhuān)項(xiàng)債券的公益性定位高度契合。筆者認(rèn)為，專(zhuān)項(xiàng)債券適配的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目類(lèi)型包括：一是直接收益型項(xiàng)目，如生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)、林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，通過(guò)門(mén)票收入、特許經(jīng)營(yíng)等方式形成收益；二是權(quán)益交易型項(xiàng)目，如碳匯交易、水權(quán)交易，依托市場(chǎng)化機(jī)制將生態(tài)權(quán)益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值；三是補(bǔ)償型項(xiàng)目，如流域生態(tài)補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡，可通過(guò)提升周邊土地價(jià)值、開(kāi)發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或碳匯交易等方式形成收益。
面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的實(shí)施不僅有利于改善生態(tài)環(huán)境，還可以促進(jìn)生態(tài)資源的合理開(kāi)發(fā)和利用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的撬動(dòng)作用，可以吸引更多社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，形成“保護(hù)—增值—反哺”的良性循環(huán)。這不僅有助于提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，還可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型。同時(shí)，還有助于破解生態(tài)保護(hù)的融資困境。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)生態(tài)修復(fù)資金年均缺口超過(guò)5000億元。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為一種標(biāo)準(zhǔn)化的融資工具，具有發(fā)行流程規(guī)范、市場(chǎng)認(rèn)可度高等特點(diǎn)。將生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍，可以為這些項(xiàng)目提供低成本、長(zhǎng)周期的資金支持，有效緩解生態(tài)保護(hù)融資難題。
將生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍，可以進(jìn)一步提升這些項(xiàng)目的市場(chǎng)認(rèn)可度，為后續(xù)ABS（資產(chǎn)證券化）、REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）等綠色金融工具的應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。這將有助于拓寬生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的融資渠道，降低融資成本，提高融資效率。
但在實(shí)施過(guò)程中，也會(huì)面臨項(xiàng)目篩選與評(píng)估難度大、市場(chǎng)化支持有待提高等問(wèn)題。生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目一般周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，且受政策、市場(chǎng)等多重因素影響較大。因此，這些項(xiàng)目的收益穩(wěn)定性往往不足，需要通過(guò)創(chuàng)新融資模式，完善收益保障機(jī)制，以及建立更加科學(xué)、合理的項(xiàng)目篩選和評(píng)估體系等方式來(lái)加以解決，確保專(zhuān)項(xiàng)債資金能夠真正用于有收益、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目。
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要依托市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，包括生態(tài)權(quán)益交易、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)。然而，目前我?guó)生態(tài)權(quán)益交易平臺(tái)建設(shè)相對(duì)滯后，供需匹配效率低，影響了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和現(xiàn)金流生成能力。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也存在不完善之處，影響了生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的收益穩(wěn)定性和可持續(xù)性。因此，需要加快市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)，為生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的融資提供有力保障。
生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的實(shí)施涉及多個(gè)部門(mén)和行業(yè)，需要建立高效的政策協(xié)調(diào)機(jī)制。一些相關(guān)單位對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和專(zhuān)項(xiàng)債券管理等方面的知識(shí)了解不夠深入，項(xiàng)目策劃和風(fēng)險(xiǎn)管理能力相對(duì)薄弱。比如，缺乏對(duì)生態(tài)項(xiàng)目長(zhǎng)周期風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別工具，這不僅影響了生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的申報(bào)和發(fā)行成功率，也給專(zhuān)項(xiàng)債券的后續(xù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)債券的建議
將生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目納入地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券融資，是推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效途徑。為推動(dòng)這項(xiàng)工作開(kāi)展，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。
強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與精準(zhǔn)規(guī)劃。制定總體發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)債券制度框架。強(qiáng)化市場(chǎng)化支撐體系建設(shè)，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估運(yùn)行體系發(fā)展。建議在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保類(lèi)債券目錄下增設(shè)“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”子類(lèi)，明確支持范圍。鼓勵(lì)區(qū)域結(jié)合地方特色和資源優(yōu)勢(shì)，制定生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目總體發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)和路徑。優(yōu)先支持高品質(zhì)、高質(zhì)量、高附加值的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目。
優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)制。針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的特點(diǎn)，優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和流程，鼓勵(lì)綠色金融改革試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)發(fā)行。例如，可以適當(dāng)延長(zhǎng)債券期限，以適應(yīng)生態(tài)項(xiàng)目較長(zhǎng)的投資回報(bào)周期；根據(jù)項(xiàng)目收益情況，合理設(shè)置債券利率，以吸引投資者；參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)立專(zhuān)門(mén)的綠色保險(xiǎn)或由政府牽頭設(shè)立綠色基金，為生態(tài)產(chǎn)品專(zhuān)項(xiàng)債券提供增信支持，降低發(fā)行成本。提高專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金的比例，探索“專(zhuān)項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”模式，建立償債資金池。
加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、篩選和監(jiān)管。壓實(shí)地方政府主體責(zé)任，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的儲(chǔ)備和篩選工作，建立科學(xué)的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和評(píng)估機(jī)制，確保項(xiàng)目的可行性和收益性。要保持生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目收益與融資之間的平衡，還需要政府和項(xiàng)目方在全面科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目收益、合理控制項(xiàng)目成本、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理能力、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)以及加強(qiáng)政策溝通與協(xié)調(diào)等方面努力。引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的長(zhǎng)期收益進(jìn)行壓力測(cè)試，并建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，以增強(qiáng)項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
促進(jìn)地方支持體系建設(shè)。建立專(zhuān)家智庫(kù)支持機(jī)制。組建由國(guó)家相關(guān)部門(mén)、科研院校、金融機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家構(gòu)成的咨詢(xún)網(wǎng)絡(luò)，提供人員培訓(xùn)、項(xiàng)目篩選、方案優(yōu)化和爭(zhēng)議解決等服務(wù)，推廣數(shù)字化管理工具。
推動(dòng)政策協(xié)同。針對(duì)跨行政區(qū)的生態(tài)項(xiàng)目，如流域治理等，建立聯(lián)合發(fā)債機(jī)制，并明確收益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的規(guī)則。同時(shí)還應(yīng)完善相關(guān)財(cái)政金融制度，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、生態(tài)擔(dān)保基金、生態(tài)保險(xiǎn)等方式，健全生態(tài)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為符合條件的生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)主體提供融資擔(dān)保服務(wù)。
作者單位：遠(yuǎn)東資信評(píng)估有限公司
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