環(huán)境公益訴訟“破冰”艱難
2015年是新《環(huán)保法》正式實施的第一年，被稱為環(huán)境公益訴訟元年。中華環(huán)保聯(lián)合會日前發(fā)布了《2015年環(huán)境權(quán)益維護實踐情況及2016年重點工作》報告。對新《環(huán)保法》修訂時，討論最為激烈的就是環(huán)境公益訴訟。
中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長謝玉紅說，環(huán)境公益訴訟實踐工作的開展較2013、2014年順暢，2016年將由量的探索轉(zhuǎn)向質(zhì)的深化。
全國34個省級行政區(qū)
僅14個受理環(huán)境公益訴訟案
根據(jù)報告編寫組能夠搜集到的資料，2015年，包括中華環(huán)保聯(lián)合會在內(nèi)的九家社會組織提起，或加入成為共同原告參與了37起個案，其中有6起在2015年審結(jié)。由于行政公益訴訟缺乏程序法的明確授權(quán)，根據(jù)搜集的資料顯示，上述案件均為環(huán)境民事公益訴訟。而中華環(huán)保聯(lián)合會在2015年，共開展環(huán)境公益訴訟10起，其中新提起的環(huán)境公益訴訟8起；監(jiān)督調(diào)查環(huán)境污染案件11起，為環(huán)境污染受害者提供法律援助3起。
據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年全國34個省級行政區(qū)中，只有十四個省、直轄市受理了環(huán)境公益訴訟個案。其中有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等。
全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)從2015年7月開始在試點地區(qū)探索環(huán)境公益訴訟的實踐。據(jù)《方案》，檢察機關(guān)開展公益訴訟試點的地區(qū)包括北京、內(nèi)蒙古、吉林、甘肅等十三個省、自治區(qū)、直轄市。
據(jù)不完全統(tǒng)計，檢察機關(guān)在2015年共提起七起環(huán)境公益訴訟，其中兩起已判決結(jié)案。檢察機關(guān)提起的七起公益訴訟中有五起是行政公益訴訟，兩起是民事公益訴訟。
1000多個社會組織有起訴資格
僅9家成為原告
自然之友法律與政策倡導總監(jiān)葛楓說，經(jīng)過了近十年的艱難探索和推動，2015年，在立法層面已經(jīng)基本確立了環(huán)境公益訴訟制度。從目前環(huán)境公益訴訟實踐來看，環(huán)境公益訴訟的原告可以分為社會組織、檢察機關(guān)兩大類。
據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，目前各級民政部門登記的環(huán)境保護相關(guān)社會組織有6000多個，其中在國務(wù)院民政部門登記的有36個，在省級民政部門登記的有300多個，在設(shè)區(qū)的市級民政部門登記的有700多個。據(jù)此，全國應(yīng)該有1000余個社會組織具備法律和相關(guān)解釋規(guī)定的起訴資格。
然而，2015年僅有9家社會組織成為環(huán)境公益訴訟的原告。在這9家環(huán)保組織里，除了中華環(huán)保聯(lián)合會和自然之友、貴陽公眾環(huán)境教育中心在新環(huán)保法實施之前提起過環(huán)境公益訴訟外，另外6家是首次擔當環(huán)境公益訴訟的原告。
據(jù)自然之友不完全統(tǒng)計，目前在各地從事環(huán)境保護相關(guān)公益活動的民間環(huán)保組織中，有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織很少，而福建綠家園、大連環(huán)保志愿者協(xié)會、湘潭環(huán)保協(xié)會、莆田綠萌濱海濕地研究中心、綠色浙江等是這里面首批勇于實踐的環(huán)保組織。
一些社會組織不符合環(huán)境公益訴訟的起訴資格，可以多種方式支持原告提起公益訴訟。如中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心（CLAPV)作為數(shù)起自然之友等為原告的環(huán)境公益訴訟個案支持起訴單位，通過為原告提供代理律師、提供法律意見等形式支持原告提起環(huán)境公益訴訟等。
環(huán)境公益訴訟制度
亟需在全國實施
中華環(huán)保聯(lián)合會法律專家委員會委員、中國政法大學教授曹明德說，2015年環(huán)境公益訴訟的個案數(shù)量相較新環(huán)保法之前大幅上升，但是相較我國嚴重的環(huán)境現(xiàn)狀，這個數(shù)量還太少；擔當原告的社會組織仍是個位數(shù)；生態(tài)環(huán)境修復和損害賠償費用的使用管理及監(jiān)督機制需要在實踐中不斷摸索創(chuàng)新；一些省市地區(qū)尚沒有環(huán)境公益訴訟個案立案。
他表示，上述問題的解決，需要一步步在實踐中摸索經(jīng)驗、鼓勵創(chuàng)新，不斷完善相關(guān)制度，更需要與其他環(huán)境制度協(xié)同共同推動環(huán)境法治的實現(xiàn)。
曹明德認為，一些個案未被立案主要原因有三：第一，各地法院對《民事訴訟法》、新環(huán)保法及相關(guān)司法解釋中的環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定理解不一。有的做限制性理解，有的做寬松式理解。在目前只有少數(shù)幾家環(huán)保社會組織有意愿有能力來提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實狀況下，對其主體資格的法律規(guī)定不宜做過多的限制性解釋。第二，在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展沖突比較明顯時，環(huán)境司法如何能夠保持獨立，不受行政等各方力量的影響是關(guān)鍵。第三，在目前我國，社會組織發(fā)展還不成熟，很多地方法院對社會組織了解有限，因此會十分謹慎地對社會組織進行資格審查。事實上，在嚴重的環(huán)境現(xiàn)狀下，環(huán)保社會組織可以運用環(huán)境公益訴訟制度發(fā)揮更積極作用，對行政執(zhí)法形成補充。
2015年，僅9家社會組織擔當原告，如此少的數(shù)量，除了法律對主體資格有較嚴格限制外，也說明社會組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿尚需提高，能力仍需培養(yǎng)。因此，曹明德建議，環(huán)境公益訴訟主體資格盡量放開，鼓勵更多社會組織成為原告；加大對社會組織提起環(huán)境公益訴訟資金方面支持，包括設(shè)立專門環(huán)境公益訴訟基金，解決訴訟成本高等現(xiàn)實難題。
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