環(huán)保部五年激戰(zhàn)水電巨頭
云南水電開發(fā)交織著地方政府、中央部委、水電巨頭、當?shù)鼐用窈蚇GO等多方力量的角逐。然而，每每只在高層介入之后，這場曠日持久的激戰(zhàn)才暫時點了一個逗號，但句號仍遙不可期.
上周四，國家環(huán)保部決定暫停審批華電魯?shù)乩娬竞腿A能龍開口水電站，其主要原因是其在沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價的情況下，擅自進行大江截留，“對金沙江中游生態(tài)影響較大”。
環(huán)保部同時宣布，將暫停審批華能集團和華電集團（除新能源及污染防治項目外）建設(shè)項目。這是自“區(qū)域限批”“流域限批”之后，環(huán)保部最新施行的“集團限批”。
環(huán)保部的相關(guān)官員亦向南方周末記者證實，環(huán)保部正在試圖施行“集團限批”——集團下屬一個企業(yè)違規(guī)全集團項目限批。在金融危機的大背景下，環(huán)保部的此次電力行業(yè)的環(huán)保風(fēng)暴更具有象征意義——環(huán)保部力圖讓環(huán)保標準在經(jīng)濟放緩期不出現(xiàn)滑坡。
今年年初曾考察魯?shù)乩娬镜娜耸肯蚰戏街苣┯浾咦C實，在截流之前，兩座電站已經(jīng)先后做了大量的“前期準備工作”——比如導(dǎo)流洞開鑿等，超乎外界想象的是最終在環(huán)評報告還未通過之前，就開始截流。
據(jù)南方周末記者了解，今年兩會期間已有兩會代表向環(huán)保部、國家發(fā)改委提出注重環(huán)評、緩建該處水電站的議案。此后，國家相關(guān)高層曾作出具體批示，認為金沙江還遺留許多問題，至今未了，前車可鑒？梢哉f，高層的批示成為環(huán)保部的尚方寶劍。
發(fā)軔怒江
云南水電為外界所知，最早來自于怒江水電開發(fā)，這也是環(huán)？偩质状握婧退娋揞^交手。
2003年8月，當國家發(fā)改委公布怒江中下游兩庫十三級梯級開發(fā)方案之時，另外一條新聞“三江并流區(qū)”——怒江、瀾滄江、金沙江三條大河在滇西北麗江地區(qū)、迪慶藏族自治州、怒江傈僳族自治州行政區(qū)內(nèi)并流而行——剛剛被評為世界遺產(chǎn)。
這兩項新聞疊加之后，則形成一個爆炸性的疑問：云南要在“三江并流區(qū)”建設(shè)水電站。
2004年4月，記者前往怒江州采訪時，正是NGO、各色專家與地方政府激烈辯論時期，當時怒江州的領(lǐng)導(dǎo)拿著當?shù)氐禽d居民收入的報紙訴說他們的危難，傈僳族的老人圍坐在桌子邊討論未來的生計。
據(jù)南方周末記者了解，當時激戰(zhàn)主要因為在發(fā)改委的評審會上，環(huán)保總局的一位官員發(fā)現(xiàn)自己竟然是會議上的惟一反對者。這才促使其向遠在外地的環(huán)保組織求救：真正要有云南當?shù)氐膶W(xué)者表達不同意見。
環(huán)？偩忠粋月后召開了火藥味十足的怒江水電開發(fā)與環(huán)境保護的座談會，然而，最終還是沒能扭轉(zhuǎn)事態(tài)走向。真正讓事件發(fā)生扭轉(zhuǎn)的是溫家寶總理的批示：對這類引起社會高度關(guān)注，且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程，應(yīng)慎重研究、科學(xué)決策。
反觀當年環(huán)？偩衷谠颇纤婇_發(fā)上的態(tài)度，最初依靠的還是個別官員的挺身而出。不過，很多人認為這是環(huán)？偩趾退娋揞^正面沖突的開始。此后不久時任國家環(huán)？偩指本珠L的潘岳在全國刮起了環(huán)保風(fēng)暴，一時成為佳話。
然而，這種高層的干預(yù)究竟能讓環(huán)？偩謸碛卸啻蟮牧α浚恳粋可以佐證的事例是，四年后，六庫水電站在國家尚未核準的情況下，悄然開始前期動工。
2007年年底，南方周末記者在云南六庫采訪看到，六庫電站建設(shè)的移民已經(jīng)住上了二層的新房。但他們向記者表示更留戀失去的土地，因為新房子的租金并不可持續(xù)，而且在怒江州政府所在地打工也存在困難。
據(jù)南方周末記者了解，有關(guān)部委當時主要考慮到六庫建設(shè)規(guī)模、移民人口、環(huán)境影響等較小，開發(fā)條件簡單，為了合理利用水資源，解決怒江州用電問題，他們才同意開展六庫前期工作。不過，他們也承認，怒江水電規(guī)劃尚未通過。
2007年年底，南方周末記者就此向當時的怒江州領(lǐng)導(dǎo)求證。該領(lǐng)導(dǎo)認為，在國家相關(guān)部委還未通過十三級水壩規(guī)劃之前，怒江州可以做一些支流的水電開發(fā)。對于怒江州來說，礦電強州是其最重要的策略。
環(huán)保部相關(guān)人士則認為，在國家及有關(guān)部門未就怒江水電規(guī)劃作出正式批復(fù)，怒江中下游水電規(guī)劃也尚未批復(fù)之時，六庫不具備審批條件。
雖然至今怒江的開發(fā)還未大規(guī)模展開，但是已經(jīng)有跡象表明，在經(jīng)濟危機面前，環(huán)保部需要克服的難度越來越多。
金沙江的憂慮
與怒江同步為公眾所熟悉的是虎跳峽建壩問題。金沙江，這條與怒江同命運的江河在過去的5年間開始遭遇最大程度的開發(fā)。
在2004年最早為外界所知的金沙江的中游水電開發(fā)計劃中，相關(guān)設(shè)計單位主要采用的方案是“一庫八級”方案，依次為上虎跳峽（龍蟠）、兩家人、梨園、阿海、金安橋、龍開口、魯?shù)乩陀^音巖。
這種八級開發(fā)方案，至關(guān)重要的是上虎跳峽的建設(shè)，如何達到調(diào)節(jié)水庫的作用。常理推理，在上虎跳峽建設(shè)壩址，回水將影響上游的耕地、居民等。所以當2004年金沙江中游開發(fā)方案公布后，迅速在各界引發(fā)爭議。
地質(zhì)學(xué)家楊勇告訴南方周末記者，對于水電巨頭來說，越往后拖各級水電站的損失越大。因為在龍頭電站——上虎跳峽還沒有定下來的時候，下游水電站的開建，將會帶來投資效益下滑，風(fēng)險加大等問題。“我們不希望其形成一種倒逼機制——倒逼上虎跳峽的建設(shè)。”水污染問題專家馬軍指出。剛從梨園電站考察回來的馬軍看到，梨園電站現(xiàn)在還未做公示，但是“兩岸幾公里之內(nèi)的前期工程卻進展很多”。
2007年12月，在外界壓力之下，云南省一位官員前往曾積極反對建設(shè)上虎跳峽梯級的農(nóng)民家中安撫，語氣確鑿告知對方，虎跳峽的建壩地點將發(fā)生變化，若如此，這意味著糾纏3年的金沙江水電開發(fā)將尋找到一個突破點。事后，南方周末記者先后向云南省各個部門求證此事，不過各方緘口。
此后，關(guān)于虎跳峽的龍頭水庫的選址問題一直未定。
此次環(huán)保部的限批文件中，特別提及“根據(jù)已開展的對金沙江中游河段水電梯級開發(fā)規(guī)劃的環(huán)境影響分析和研究結(jié)果，對規(guī)劃的龍頭水庫和虎跳峽河段的開發(fā)方式與相應(yīng)的環(huán)境影響還需要深入研究”。
孱弱的環(huán)評
與過去激進的做法不同，現(xiàn)在環(huán)保部制服水電巨頭的方法是一方面將以往的“限批”范圍擴大，另一方面更多利用制度框架下的公眾力量。
以金沙江中游的阿海水電站為例。2007年11月，《金沙江中游河段阿海水電站環(huán)境影響報告書》的簡本進行公示之時，國內(nèi)的環(huán)保組織就開始拿著環(huán)保部賦予的尚方寶劍提出自己的反對意見。
比如當時為了給魚類尋找孵化的環(huán)境，水電巨頭們想到的方法是，在河流的主干道之外尋找一條支流，不過哭笑不得的是，這條支流規(guī)劃了11座水電站。“到處擺滿了水電站，這些魚往哪里放？”
去年11月之時，環(huán)保部專門登門造訪民間組織，希望民間組織能夠參與阿海電站的論證會。作為中國一個非常尷尬的部門，環(huán)保部此舉意在尋找理念、意見上的支持者。
在這次會議上，阿海工程項目方、環(huán)評報告施行方、環(huán)評司的官員以及環(huán)保組織第一次坐在了一起。“雖然大家劍拔弩張，但還是可以交流的。”
馬軍印象比較深的是，他們第一次提出的意見附在了環(huán)評書之后，論證會上的NGO的觀點也寫入了環(huán)評報告書。比如規(guī)劃河段的沿途支流的水生態(tài)以及替代生境保護。“金沙江水電開發(fā)并不僅僅是一個環(huán)保問題，他還涉及地質(zhì)、流域規(guī)劃、生態(tài)成本以及社會成本。”楊勇說。
除此之外，環(huán)保部與水電巨頭的5年對撞中，移民也學(xué)會了直接表示自己的意愿。5年前，在北京舉行的聯(lián)合國水電與可持續(xù)發(fā)展國際研討會上，怒江和金沙江流域的的農(nóng)民向世界政治家們講述了水壩和村民的關(guān)系，立即引起很大轟動——這是中國水壩移民第一次參與聯(lián)合國級別的會議。
不過從此次環(huán)保部限批的具體情況來看，更多似乎是環(huán)評程序問題，“那是不是說補了票馬上就能開工了？”顯然，對于環(huán)保部和水電巨頭而言，這確實是一場只有逗號的大戲。
投資潮中，環(huán)保安在？
■2006年，項目通過率不足七成。2008年11月到2009年5月，項目通過率逾九成。
■2009年3月6日公布的調(diào)整后的四萬億投資計劃中，用于生態(tài)環(huán)境的投資由3500億元銳減至2100億元。
■地方環(huán)保局長要舉報當?shù)匚廴，只能給北京寫匿名信。這種極端現(xiàn)象說明，在科學(xué)發(fā)展觀提出近六年后，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，仍然是一道難解的方程式。
高調(diào)回應(yīng)
環(huán)保部副部長張力軍則表態(tài)，投資熱潮中將嚴把環(huán)保關(guān)，“我們寧可現(xiàn)在做‘惡人’，也絕不能將來做‘歷史的罪人’。”
這一次，中國的環(huán)保部門揮出了“集團限批”的重拳——6月11日，環(huán)保部決定暫停審批金沙江中游水電開發(fā)項目、華能和華電兩大電力集團以及山東省鋼鐵行業(yè)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價。
在世界經(jīng)濟是否已探底、中國經(jīng)濟是否正復(fù)蘇仍存爭議的當下，環(huán)保部的這一動作顯得意味深長。
輿論對此的普遍解讀是：這是環(huán)保部以行動，高調(diào)回應(yīng)外界揣測，表明了中國政府在刺激經(jīng)濟增長的同時，不放松環(huán)保“防火墻”的決心和舉措——之前曾有媒體議論，“綠色通道是否被濫用”。
而在此前5天的世界環(huán)境日，類似的回應(yīng)已見諸語言。當天，環(huán)保部部長周生賢直指外媒報道“嚴重失實”。副部長張力軍則表態(tài)，投資熱潮中將嚴把環(huán)保關(guān)，“我們寧可現(xiàn)在做‘惡人’，也絕不能將來做‘歷史的罪人’。”
不過，張力軍亦坦承，環(huán)保部門的綠色通道確實加快了建設(shè)項目的環(huán)保審批。
去年11月26日至28日，環(huán)境保護部在三天內(nèi)召開兩次項目審議專題會議，批復(fù)項目環(huán)評文件93個，總投資2600多億元。
各省亦迅速跟進。在云南，環(huán)境影響報告書審批由60天內(nèi)縮短為10天，環(huán)評報告表則由30天縮短為5天。
盡管中央政府以及環(huán)保部三番五次表示要嚴控“兩高一資”，但中國的一個現(xiàn)實是，中央的意志，往往到地方后便快速衰減甚至扭曲。環(huán)保部門的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，在一些地方，中央“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、利民生”被精簡成了“保增長”。不少人開始擔心，在各地大干快上“保增長”的大背景下，高污染項目是否借“綠色通道”蒙混過關(guān)，環(huán)保會不會暫時成為犧牲品？
對此，張力軍解釋，綠色通道“僅限于對環(huán)境影響比較小、對民生影響比較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程”，“對我們的環(huán)境保護沒有產(chǎn)生重大影響”。
環(huán)保部介紹，他們所設(shè)置的，不僅有“綠色通道”，也有防火墻。今年兩會“當前環(huán)境保護形勢和任務(wù)”專題采訪時，在潘岳之后分管環(huán)評的副部長吳曉青將這道防火墻歸納為“四個不批、三個嚴格”。
據(jù)統(tǒng)計，自去年11月到今年5月底，環(huán)保部對29個高耗能、高污染項目的環(huán)評報告書實施了退回報告書、不予審批或緩批，涉及投資1468億元。
在經(jīng)濟危機當中，克制住上千億投資的誘惑，殊為不易。不過，考慮到同期報批項目達394個、涉及金額15897億，簡單類比，環(huán)保部封堵的力度并不如它前幾年那么大。
在2006年，項目通過率不足七成，現(xiàn)在則已超過九成。通過率的差異，是因為尺度的放寬，還是投資結(jié)構(gòu)的差異？南方周末記者就此向環(huán)保部求解，但至截稿時未獲回復(fù)。
在歷經(jīng)數(shù)次環(huán)保風(fēng)暴之后，環(huán)保部門所面對的，已經(jīng)是期待越來越高的公眾。
環(huán)保新思路
2003年反對怒江大壩，公眾參與讓原環(huán)？偩执呱 “同盟軍”的概念。而升格環(huán)保部后，環(huán)保部門開始在部委中尋找盟友，共同構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟政策體系。
“必須承認風(fēng)暴的做法已經(jīng)走到盡頭。”推動了四次環(huán)評風(fēng)暴后，環(huán)保部副部長潘岳說，流域限批已經(jīng)把環(huán)保部門手中的權(quán)力用到了極致，“再狠一些的我們沒有了”。
而每一次風(fēng)暴背后，無一例外都是一場場漫長、艱辛的拉鋸戰(zhàn)，都是環(huán)保部門跟在突發(fā)事件和被動形勢后面的“亡羊補牢”。而“風(fēng)暴”能改變的，遠比人們期待的少得多。
早在2006年4月16日，溫家寶總理在北京當天漫天浮塵中走入全國第六次環(huán)保大會會場時，指出解決環(huán)境問題必須實現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”——“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”。
這年4月，風(fēng)暴仍在繼續(xù)，原環(huán)？偩殖脽岽蜩F，正式委托北京大學(xué)汪勁等人，啟動《規(guī)劃環(huán)評條例》的立法進程。僅僅一個多月后，該條例第一稿出爐，經(jīng)環(huán)保系統(tǒng)征求意見后，于當年底正式上報至國務(wù)院法制辦。
然而，被業(yè)內(nèi)寄予厚望的《規(guī)劃環(huán)評條例》卻遭遇包括發(fā)改委在內(nèi)的多家部委的激烈反對，命運多舛。它一度被盛傳2007年夏將出臺，最后不了了之。 2008年環(huán)保部成立當日，條例正式向社會公布并征求意見，有多位權(quán)威人士預(yù)計，將在當年年底出臺。如今已是2009年夏，這一條例依舊是“但聞樓梯響，未見人下來”——盡管這一次暫停金沙江水電開發(fā)再一次凸顯其必要性。
環(huán)保部門意識到，中國的環(huán)境問題需要新的思路。
環(huán)保組織綠色和平觀察到，近幾年尤其是環(huán)保部升格后，中國的環(huán)境治理正從過去的僅靠行政手段，進入到更全方位的治理方式，以更多樣化的手段控制和治理污染。
2003年反對怒江大壩，公眾參與讓原環(huán)？偩执呱“同盟軍”的概念。而這一次，環(huán)保部門在部委中尋找盟友，共同構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟政策體系——當前嚴峻的環(huán)境形勢，除了官員環(huán)境問責(zé)制度尚未到位外，還因為缺乏激勵各級政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機制。而環(huán)境經(jīng)濟政策體系試圖在后者上尋求突破，亦被視為解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。
銀行的監(jiān)管者被首先拉了過來。2007年7月，原環(huán)保總局、銀監(jiān)會、人民銀行三個部門的章蓋在一起，環(huán)保部門和其他兩個部門共享環(huán)境違法企業(yè)的信息，而銀行方面則將企業(yè)的環(huán)境信息作為發(fā)放貸款的重要參考依據(jù)。
此后，二十多個省市出臺了具體實施方案，多家在原環(huán)？偩趾诿麊紊系奈廴敬髴舯汇y行追繳、停止或拒絕貸款，工行、建行、興業(yè)銀行、招商銀行等商業(yè)銀行亦做出姿態(tài)，承諾“環(huán)保一票否決”，對不符合環(huán)保政策的項目不發(fā)放貸款。
半年后，原環(huán)？偩钟峙c保監(jiān)會聯(lián)合推出“綠色保險”，與證監(jiān)會推出“綠色證券”。前者嘗試了環(huán)境污染責(zé)任保險制度設(shè)計，后者則要求公司在申請首發(fā)上市或者再融資之前，必須接受環(huán)保部門的環(huán)保核查，并于上市之后建立環(huán)境信息披露制度，定期接受環(huán)境績效評估，實施以來，已成功阻止高污染企業(yè)融資百億以上。
原環(huán)？偩忠嗯c財政部、國稅總局聯(lián)手，出臺高污染、高環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)品名錄，下調(diào)或取消了“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅，部分產(chǎn)品調(diào)高或開征了出口關(guān)稅，力推“綠色貿(mào)易”。
環(huán)境稅已經(jīng)列入財政部、稅務(wù)總局和環(huán)保部的重要議事日程。目前，相關(guān)部門正在協(xié)作開展這方面的研究，“條件成熟時將會推出”。
此外，環(huán)保部門亦與其他諸多經(jīng)濟決策部門頻繁接觸，希望能把環(huán)保的概念納入其工作中。如國家工商總局已對企業(yè)登記入市提出環(huán)保要求，中國名牌戰(zhàn)略推進委員會對參評“中國名牌”的企業(yè)實行環(huán)保一票否決制，國家質(zhì)檢總局則表示今后制定市場準入條件時，將把企業(yè)的環(huán)保情況列為一個重要考查依據(jù)。
潘岳的估計是，“從我局與各宏觀經(jīng)濟部門合作情況看，一年內(nèi)出臺若干項政策；兩年內(nèi)完成主要政策試點；四年內(nèi)初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系，是可以預(yù)期的。”
但就目前而言，環(huán)境經(jīng)濟政策并不樂觀，其主要障礙來自于地方保護和法律空白。
以綠色信貸而言，很大程度上尚被地方行政權(quán)力左右，對于短期內(nèi)能夠促進經(jīng)濟大幅增長的項目，即使污染嚴重、風(fēng)險很大，一些地方政府也會千方百計干預(yù)銀行執(zhí)行“綠色信貸”政策。
環(huán)境經(jīng)濟政策缺乏法律保障，停留在各部門分散的行政手段上。
譬如生態(tài)環(huán)境補償機制，雖然早在1989年就已開始在一些地方實施，但由于沒有法律依據(jù)，至今仍處在試點研究階段。
作用依然有限
而其中的癥結(jié)在于，尚未將環(huán)境指標真正納入官員考核機制。“我可以坦率地說，環(huán)保部門依然還不是一個‘強勢部門’。”潘岳曾這樣對媒體表示。
一個最近常被提及的例子是：按照之前的安排，4萬億中用于生態(tài)環(huán)境的投資為3500億元，但在3月6日國家發(fā)改委公布的調(diào)整后的投資計劃中，已銳減至2100億元。生態(tài)環(huán)境成為最大的“輸家”之一，其下降幅度和絕對量都僅次于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
而在原環(huán)？偩稚癯森h(huán)保部之后，綠色和平的觀察依然是：“環(huán)保部的牙齒還不夠鋒利。”中國的環(huán)保部門尚須更加嚴厲的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。
在2007年“流域限批”的檢查行動中，原環(huán)？偩謾z查組在安徽銅陵市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的金威銅業(yè)檢查時遭到拒絕，在出示了執(zhí)法證后，企業(yè)仍稱必須有“內(nèi)部人”帶領(lǐng)方可入內(nèi)，檢查組最終也還是沒有進得去。
對于那些不忌憚環(huán)保部門的企業(yè)，潘岳曾感慨：“如果我是別人，我也不怕。原環(huán)？偩旨炔荒苤苯咏型ｍ椖，罰款也不能超過20萬元，不能撤官員的職，連自己的地方部門都管不了，怕它什么？就讓它在媒體上喊兩聲吧，反正喊也是白喊，我們該干嘛還是干嘛。”
而在基層，環(huán)保部門的處境尤其尷尬。由于隸屬于各級地方政府，財權(quán)和人事任免權(quán)均不獨立，由此導(dǎo)致一些地區(qū)環(huán)保部門審批項目時“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?rdquo;。在日常監(jiān)察執(zhí)法，他們亦有三個“不敢查”：開發(fā)區(qū)不敢查，重點保護企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點頭的不敢查。甚至有的地方環(huán)保局局長要舉報當?shù)匚廴，只能給北京寫匿名檢舉信。
而其中的癥結(jié)在于，尚未將環(huán)境指標真正納入官員考核機制。而環(huán)境指標不納入官員考核制度，便不能杜絕一些地方官員為了追求短平快的政績，和一些追求暴利的企業(yè)結(jié)合起來，大上、快上煤電、化工、鋼鐵等重化工項目，用公眾的健康換取極少數(shù)人的特殊利益。“把‘官’的問題解決了，就什么問題都解決了。”潘岳曾這樣表示。而且，不解決“官”的問題，環(huán)境經(jīng)濟政策體系的建設(shè)亦飽受掣肘。
目前，環(huán)境問責(zé)已被提出，國務(wù)院下發(fā)的節(jié)能減排的考核方案也表示要實行環(huán)保問責(zé)和一票否決。
張力軍日前亦就節(jié)能減排的問責(zé)提及，河北省石家莊市對一個縣的主管縣長進行了處罰，停止了該縣長其他方面的工作，要他全力以赴地抓環(huán)境保護，如果再完成得不好，就要免職。像山西省太原一個電廠，領(lǐng)導(dǎo)人由于沒有完成減排任務(wù)，污染治理設(shè)施運行不好，被免除職務(wù)。
但目前仍缺乏明確的問責(zé)制方案，很多地區(qū)仍停留在表態(tài)層面，制度層面上的細則尚須研究和具體化。而且問責(zé)的力度亦難有震懾力。
在環(huán)保問題上，當制度未能強勢的時候，領(lǐng)導(dǎo)者的強勢似乎就顯得頗為必要——這或許就是過去幾年中，環(huán)評風(fēng)暴深得人心之處。
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