治霾需要國(guó)家意志
王茹
連續(xù)的霧霾籠罩讓國(guó)人再一次深切體會(huì)到快速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境代價(jià)，“霧霾”也成為繼“改革”之后最受社會(huì)關(guān)注的熱詞。網(wǎng)絡(luò)上防毒面具式的防霾口罩賣(mài)至脫銷(xiāo)，出國(guó)訪(fǎng)問(wèn)或旅游回來(lái)最受歡迎的禮物由奶粉變?yōu)榱丝谡，偶爾出現(xiàn)的藍(lán)天白云為北京這樣的大城市居民帶來(lái)的喜悅不免讓人心生悲涼。
然而，從目前的霧霾治理現(xiàn)狀看，政府的努力和民間的呼聲并沒(méi)有帶來(lái)明顯效果。究其根本：一是急功近利，目光短淺。就目前各大城市對(duì)霧霾防治的措施來(lái)看，多是應(yīng)急性措施，例如霧霾達(dá)到什么程度開(kāi)始灑水降塵、工廠(chǎng)限產(chǎn)、建筑工地停工等。二是一盤(pán)散沙，缺少合力。目前的霧霾治理雖有國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》做統(tǒng)領(lǐng)，但主要落實(shí)主體是地方政府，而包括霧霾形成機(jī)理、政府考核機(jī)制在內(nèi)的最核心問(wèn)題都不是地方政府所能解決，需要中央統(tǒng)籌甚至直接落實(shí)，缺乏最核心制度設(shè)計(jì)的霧霾治理必然是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。三是陽(yáng)奉陰違，舍本逐末。治理霧霾就像改革一樣，需要“啃硬骨頭”，因?yàn)闀?huì)觸及各方面的既得利益，必然招致巨大阻力。如何設(shè)計(jì)比稅收更有吸引力或約束力的機(jī)制，從而改變地方政府的利益驅(qū)動(dòng)顯得至關(guān)重要。
因此，想有效治理甚至根除霧霾，需要強(qiáng)有力的國(guó)家意志介入。
關(guān)注霧霾的人們可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)上關(guān)于霧霾形成原因的討論似乎不堪一擊。若是原因都不清楚，更妄談解決辦法。我們有集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)和傳統(tǒng)，如果能迅速建立霧霾研究的“國(guó)家隊(duì)”，拿出“兩彈一星”精神，在比較短的時(shí)間內(nèi)先通過(guò)研究和實(shí)驗(yàn)搞清霧霾的形成機(jī)理，然后再探尋治理和解決之道。
以中央統(tǒng)籌避免地方政府瞎子摸象
中央和地方的事權(quán)劃分體現(xiàn)在各個(gè)方面，在霧霾治理中必須明確界定哪些職責(zé)應(yīng)屬中央政府承擔(dān)，哪些職責(zé)主要靠地方政府落實(shí)。目前的狀況是中央政府滿(mǎn)腔熱血，強(qiáng)勢(shì)力推，但一方面該統(tǒng)一解決的事沒(méi)解決，例如霧霾到底從何而來(lái)，可能的解決辦法有哪些，這些根本性的問(wèn)題還沒(méi)有徹底明晰，而這些問(wèn)題并不是地方政府層面所能解決；另一方面強(qiáng)制化、簡(jiǎn)單化分解目標(biāo)，缺乏科學(xué)、細(xì)化、有效的考核體系，甚至不同部門(mén)對(duì)地方的考核有沖突，讓地方政府無(wú)所適從。
從地方政府來(lái)看，一方面面臨著來(lái)自中央和公眾的巨大壓力，又事關(guān)自身和家人身體健康，因此不能說(shuō)沒(méi)有內(nèi)生動(dòng)力去積極解決霧霾問(wèn)題；另一方面由于很多根本機(jī)理不清晰，所采取的措施難免瞎子摸象、胡打亂撞。
切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制
首先是加強(qiáng)法律規(guī)制的制定，盡快出臺(tái)《清潔空氣法》。法律在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著重要的約束和托底作用。1952年的“霧都劫難”催生了英國(guó)的《清潔空氣法》，各發(fā)達(dá)國(guó)家基本都出臺(tái)了類(lèi)似法案，對(duì)空氣污染的治理和空氣質(zhì)量的提高發(fā)揮了重要作用。而我國(guó)目前最新版的《大氣污染防治法》是2000年版本，污染物種類(lèi)、排放標(biāo)準(zhǔn)、治理措施等已嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)情況，急需盡快修訂甚至重新立法。
其次是盡快完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。從空氣主要污染物來(lái)看，都可以通過(guò)從源頭制定或提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)減少排量。如要減少汽車(chē)尾氣的排放，限號(hào)、限行只是無(wú)奈之舉，也是違背市場(chǎng)規(guī)律的下下策，根本還在于提高汽油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，讓不達(dá)標(biāo)的汽油和機(jī)動(dòng)車(chē)無(wú)法上市，再適當(dāng)輔以數(shù)量控制手段，才可能事半功倍。
再次是要切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)獨(dú)立性，F(xiàn)在的環(huán)保部門(mén)可以說(shuō)處在極其尷尬的境地，本身承擔(dān)著環(huán)境評(píng)估和環(huán)境執(zhí)法的職責(zé)，但由于現(xiàn)行體制所限，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中時(shí)常受到各級(jí)地方政府的行政干擾，尤其要對(duì)一些創(chuàng)收貢獻(xiàn)較大的企業(yè)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法難上加難。因此，應(yīng)將環(huán)保部門(mén)獨(dú)立性盡快提高，可以考慮參考司法部門(mén)和紀(jì)委的相關(guān)設(shè)置和定位，給環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造更加獨(dú)立的空間。
加快可再生能源替代速度
從目前我們所了解的霧霾主要成分來(lái)看，汽車(chē)尾氣、工業(yè)污染物排放、燃煤等都只是我國(guó)現(xiàn)有能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的外在表現(xiàn)。以煤為主、以不可再生能源為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)決定了即使采取節(jié)能減排措施也只能少量減少污染物的產(chǎn)生，要從根本上改變，必須加快可再生能源替代速度，以太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能等可再生能源替代傳統(tǒng)化石能源，而可再生能源的迅速替代同樣需要國(guó)家意志去推行。
一是加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，解決可再生能源利用的技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。二是修訂可再生能源發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，把原有時(shí)間節(jié)點(diǎn)適當(dāng)前移。三是在對(duì)地方政府考核中充分體現(xiàn)可再生能源占比等指標(biāo)的重要性，并與官員升遷、領(lǐng)導(dǎo)班子考核緊密掛鉤。四是對(duì)企業(yè)利用可再生能源給予實(shí)質(zhì)性激勵(lì)，充分利用財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免、專(zhuān)項(xiàng)基金等政策手段，對(duì)一些在可再生能源利用技術(shù)或?qū)嵺`方面有重大突破的企業(yè)，可以由政府出面對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行權(quán)威論證、大力推廣。
反思現(xiàn)有城市發(fā)展模式
中國(guó)的霧霾分布顯示出與倫敦、洛杉磯等不同的特性，如流動(dòng)性更強(qiáng)、影響范圍更廣，且多是在城市群之間遷移和互相影響，如京津冀與長(zhǎng)三角。這既反映了我國(guó)現(xiàn)有城市發(fā)展模式的弊端，也為未來(lái)的城鎮(zhèn)化浪潮敲響了警鐘。城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、城市群范圍不斷擴(kuò)大，一是在我國(guó)目前所處的工業(yè)化時(shí)期自然會(huì)帶來(lái)工業(yè)集聚，直接導(dǎo)致工業(yè)污染物的增加；二是人口的集聚必然帶來(lái)機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的暴增，汽車(chē)尾氣排放必然增加；三是建筑物密集必然帶來(lái)建筑能耗的迅速增加，而我國(guó)目前的建筑物能源供應(yīng)仍以化石能源為主，其中煤占的比重最大，也直接導(dǎo)致空氣中由燃煤引起的顆粒物數(shù)量隨之增加。
未來(lái)城市發(fā)展不能盲目求大，不能一味強(qiáng)調(diào)大城市的輻射作用、規(guī)模效應(yīng)、拉動(dòng)消費(fèi)，必須從城市布局、建筑物節(jié)能、交通設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)我國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化路徑，真正走出人與自然和諧發(fā)展的健康城鎮(zhèn)化道路。
（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）
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