聚焦突出問題 著眼系統(tǒng)治理
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◆本報記者 陳媛媛
《長江保護法》已實施，黃河保護立法在即。
水利部近日公布《黃河保護立法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會征求意見。
《征求意見稿》立足流域視野，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎(chǔ)，全面落實山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，推動黃河相關(guān)問題系統(tǒng)解決。
如何更好地用法律手段破解黃河保護的熱點、難點和痛點問題，社會各界積極圍繞《征求意見稿》目前存在的問題，以及如何修改等展開了深入討論。
從生態(tài)保護整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)
黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。洪水風(fēng)險依然是流域的最大威脅，流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢嚴(yán)峻，發(fā)展質(zhì)量有待提高。
習(xí)近平總書記高度重視黃河流域生態(tài)保護，多次進行實地考察，作出重要指示，為推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了指引和遵循。2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”，“讓黃河成為造福人民的幸福河”。
《長江保護法》是我國第一部針對流域保護的特殊法、專門法。為其他重點河湖保護提供了很好的借鑒？紤]到黃河流域跨行政區(qū)多，自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境問題又具有特殊性、復(fù)雜性，決定了單靠較為分散的行政法規(guī)、規(guī)章制度以及地方性法規(guī)難以起到有效調(diào)節(jié)作用，2021年，全國人大常委會將黃河保護立法列入年度立法工作計劃。
關(guān)于立法目的和定位，重慶大學(xué)法學(xué)院教授胡德勝認(rèn)為，“黃河保護立法”應(yīng)該只是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展法律體系的一部分，而不應(yīng)該是全部。在開展黃河保護立法的基礎(chǔ)上，應(yīng)圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展配套相關(guān)法律法規(guī)，最終形成推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的法律體系。
關(guān)于立法原則，胡德勝認(rèn)為，洪水災(zāi)害是黃河流域特別中下游地區(qū)人民的心腹大患，也是在較長時期內(nèi)難以基本根治的問題。因此需要將防洪和水土保持事項列入基本原則，為后邊的具體條款和規(guī)定提供原則方面的支撐。建議在基本原則中“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之后增加“防洪為重、水土保持”。
解決最突出的水資源短缺矛盾
“黃河十年九旱，流域面源污染累積性突出，水量調(diào)度過程中的水量與水質(zhì)關(guān)系極其敏感。” 生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局原局長、高級工程師張柏山認(rèn)為，必須緊盯水小、水臟對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的不利影響。應(yīng)通過立法，推動根據(jù)生態(tài)功能保護和敏感保護對象要求，確定和保障生態(tài)流量；根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、生物棲息地保護和河流生態(tài)功能修復(fù)等水功能要求，由水利部會同生態(tài)環(huán)境部等部門科學(xué)制定黃河干流、重要支流和湖泊控制斷面的生態(tài)流量及過程等管控指標(biāo)，納入年度水量調(diào)度計劃落實保障責(zé)任；規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門及黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)，加強對黃河流域生態(tài)用水保障的監(jiān)督及生態(tài)流量的生態(tài)保護效果評估。
“實施最嚴(yán)格的水資源管理，對各區(qū)域用水總量、用水效率等予以明確要求，實施流域用水總量只能減少、不能增加的剛性約束，優(yōu)先保障黃河干流、大通河、渭河生態(tài)流量。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員董戰(zhàn)峰說，立法應(yīng)進一步關(guān)注推進流域水資源節(jié)約集約利用，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，實施全社會節(jié)水行動。同時，建立完善的黃河流域水資源分配、水權(quán)及水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水量調(diào)度等機制和入河排污許可制度，以及征收黃河水資源費、水費、水污染補償費等經(jīng)濟調(diào)控和補償機制。
董戰(zhàn)峰建議，通過立法加強對江河、湖泊的防洪排澇、抗旱、調(diào)蓄等工作的統(tǒng)籌實施。推動加強飲用水水源地保護，建立黃河流域飲用水水源保護區(qū)制度，確立劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，明確水源保護區(qū)劃定界限、水源保護區(qū)內(nèi)環(huán)境整治措施及其他有關(guān)管理制度與要求，保障流域飲用水安全。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域跨部門關(guān)系
為根治流域管理中的“九龍治水”頑疾，多位專家提出，要重點關(guān)注黃河流域政府部門職責(zé)落實、配套制度建設(shè)、成效監(jiān)督反饋、跨區(qū)域跨部門協(xié)同保護機制等方面問題。
根據(jù)流域機構(gòu)“三定”方案，黃河水利委員會為水利部派出機構(gòu)，不是一級行政單位，只能根據(jù)水利部授權(quán)在黃河流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)。因此，黃河水利委員會的水行政管理職能范圍比法律確定的水行政主管部門的權(quán)限要窄，在對流域內(nèi)水資源進行有效管理時存在一定的體制困難。
此外，由于黃河水利委員會法律地位與職能范圍相對有限，在制定與出臺有關(guān)法規(guī)、政策時往往相對滯后且難度較大，這也是黃河流域資源開發(fā)利用、管理保護缺乏強有力規(guī)范的原因之一。
董戰(zhàn)峰認(rèn)為，立法應(yīng)進一步明確黃河流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，行政區(qū)域管理及行業(yè)管理應(yīng)當(dāng)服從流域統(tǒng)一管理。
他建議，通過立法明確設(shè)立由國務(wù)院直接管轄的黃河流域管理機構(gòu)，規(guī)定流域管理機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職能，明晰流域管理機構(gòu)與上下游各行政區(qū)的關(guān)系，明確“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”等要求，建立黃河流域上下游跨地區(qū)、跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的流域綜合管理制度。
考慮黃河流域生態(tài)修復(fù)特殊性
黃河上中下游地理地貌、氣候、生態(tài)環(huán)境差異較大，黃河流域不同區(qū)段生態(tài)保護與治理的關(guān)鍵問題也迥然不同。
“從生態(tài)系統(tǒng)整體性及黃河流域生態(tài)系統(tǒng)性保護與修復(fù)著眼，立法應(yīng)進一步統(tǒng)籌山水林田湖草沙等生態(tài)要素，充分考慮黃河生態(tài)系統(tǒng)上中下游的差異，推動實施分區(qū)分類生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)。”董戰(zhàn)峰說。
上游以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點，重點提高源頭區(qū)水源涵養(yǎng)功能；中游地區(qū)流經(jīng)黃土高原，重點強化水土保持與污染治理；下游黃河三角洲地區(qū)重點推進黃河灘區(qū)治理，構(gòu)建生態(tài)廊道，促進河流生態(tài)系統(tǒng)健康，開展河口濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，提高生物多樣性。同時，依托國家“兩屏三帶”總體布局，優(yōu)先在流域內(nèi)國家重點生態(tài)功能區(qū)全力推進生態(tài)屏障建設(shè)。
與長江流域相比，目前黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展水平偏低，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐滯后，創(chuàng)新能力不夠強，內(nèi)生動力不夠足，全域?qū)ν忾_放程度不夠高，迫切需要通過立法推動沿黃各地區(qū)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜，分區(qū)分類施策，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。
張柏山認(rèn)為，黃河生態(tài)管控要分區(qū)，要通過立法推動根據(jù)生態(tài)環(huán)境和資源稟賦，銜接國土空間規(guī)劃，建立健全生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度。同時，在立法中增加協(xié)同節(jié)水減污、降碳增效等資源環(huán)境政策管理要求的規(guī)定。此外，立法還應(yīng)重點關(guān)注嚴(yán)把規(guī)劃環(huán)評和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，將水資源剛性約束作為相關(guān)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃環(huán)評以及項目環(huán)評審批的重要條件；切實落實環(huán)評會商制度，嚴(yán)格限制重污染項目布局建設(shè)，禁止在黃河流域生態(tài)敏感脆弱區(qū)新建對生態(tài)系統(tǒng)有嚴(yán)重影響的高耗水或高污染項目等方面內(nèi)容。
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