強化制度創(chuàng)新引領(lǐng) 助力太湖流域上游地區(qū)綠色發(fā)展
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宜興市2019年水域分布情況
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宜興市2019年林地分布情況
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宜興市2019年耕地分布情況
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宜興分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水生態(tài)協(xié)同約束分區(qū)
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《宜興市生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017-2020年）政策實施前后水體總磷濃度對比圖》
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】太湖治理作為江蘇省生態(tài)文明建設(shè)的標志性工程，隨著生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)任務(wù)的提出，需要通過進一步完善體制機制和政策體系，持續(xù)深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，倒逼和激勵流域治理不斷深入，用制度保障治理效果。國家重大科技水專項“太湖流域生態(tài)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展綜合示范”課題（2018ZX07208-007）聚焦生態(tài)文明體制改革“1+6”和生態(tài)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)需求，以推進宜興市綠色發(fā)展為目標，從源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲全過程管理的角度構(gòu)建一套涵蓋自然資源保護、環(huán)境經(jīng)濟政策、水生態(tài)環(huán)境管理、環(huán)境保護考核與責(zé)任追究等方面的宜興市綠色發(fā)展創(chuàng)新制度體系，為實現(xiàn)精準治太提供政策支撐。
江蘇省委、省政府啟動實施了“兩減六治三提升”專項行動，在實施方案中首次提出，推進生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)建設(shè)，把太湖上游宜興、武進兩地作為生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)首批試點。宜興市位于太湖上游，近年來通過大力開展污染治理和生態(tài)建設(shè)，太湖綜合治理取得顯著成效，但是宜興市水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善依然面臨諸多挑戰(zhàn)。宜興市在《宜興市生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》中提出以生態(tài)環(huán)境整治為抓手，努力建成環(huán)境治理樣板區(qū)、綠色發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)宜居典范區(qū)、制度創(chuàng)新先行區(qū)，把體制機制改革作為生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略基點，需要通過制度創(chuàng)新助力太湖治理。
建立生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展政策制度體系
根據(jù)太湖流域生態(tài)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題，發(fā)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的政策導(dǎo)向在實踐中操作性不強，考核激勵機制不完善、基于自然資源集約高效利用機制尚未形成、生態(tài)環(huán)境治理主要以政府投入為主，市場化環(huán)境經(jīng)濟政策體系尚不完善、精細化的水生態(tài)環(huán)境管理體系尚未形成是造成宜興市綠色發(fā)展水平不高的深層次原因。結(jié)合引領(lǐng)區(qū)建設(shè)需求和水環(huán)境改善目標，課題構(gòu)建了涵蓋自然資源保護、環(huán)境經(jīng)濟政策、水生態(tài)環(huán)境管理、環(huán)境保護與責(zé)任追究等4個方面，包括自然資源資產(chǎn)負債表、生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)準入負面清單等13項具體政策組成的宜興市綠色發(fā)展政策制度體系。自然資源保護制度體系主要從自然資源資產(chǎn)負債表、轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護補償三個方面進行完善，環(huán)境經(jīng)濟政策體系主要通過對轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境稅、損害賠償、綠色信貸、產(chǎn)業(yè)準入負面清單等制度優(yōu)化與創(chuàng)新促進宜興市綠色發(fā)展；水生態(tài)環(huán)境管理體系主要從水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化、河長制創(chuàng)新管理、環(huán)境保護督察等制度方面進行細化，環(huán)境保護考核與責(zé)任追究制度體系主要研究績效評價考核、損害責(zé)任賠償和干部離任審計制度，通過構(gòu)建差別化的考核實施方案促進宜興市綠色發(fā)展。
緊密圍繞綠色發(fā)展制度創(chuàng)新，形成“自然資源資產(chǎn)核算+環(huán)境經(jīng)濟政策優(yōu)化+精細化管理+考核與追究”四項研究成果
1、構(gòu)建覆蓋不同水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)、涵蓋土地、水、林木、礦產(chǎn)等不同自然要素的自然資源資產(chǎn)核算理論方法體系，推進自然資源保護
在國家規(guī)范的基礎(chǔ)上，進一步挖潛研究深度，突破地方政府在自然資源管理和環(huán)境保護工作中通常只注重資源數(shù)量或質(zhì)量的局限，構(gòu)建并整合存量、質(zhì)量、資產(chǎn)與負債變動表，從自然資源的實物價值與生態(tài)服務(wù)功能價值著手，明確土地資源、林木資源、水資源和礦產(chǎn)資源的價值來源內(nèi)涵與貨幣化方法，形成覆蓋不同水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)、不同自然要素的自然資源資產(chǎn)核算方法理論體系。
結(jié)合遙感解譯結(jié)果和基礎(chǔ)資料，核算并編制了生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)及其各水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)自然資源資產(chǎn)負債表，摸清宜興市土地資源、林木資源、水資源、礦產(chǎn)資源的存量及空間分布情況，為宜興市相關(guān)管理部門深化自然資源管理、生態(tài)補償、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計等工作提供科學(xué)支撐。課題結(jié)合宜興市綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自然資源資產(chǎn)負債表編制成果，提出了宜興市生態(tài)引領(lǐng)區(qū)6個水生態(tài)功能分區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“負面清單”，建立了涵蓋生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、旅游文化的生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系。
2、精準把脈、對癥下藥，提出宜興綠色金融、環(huán)境稅、轉(zhuǎn)移支付等政策優(yōu)化調(diào)整建議
基于國家環(huán)境經(jīng)濟政策改革要求、引領(lǐng)區(qū)定位和建設(shè)目標與改革需求等特點，按照堅持激勵與約束并舉、合理搭配政府和市場手段等原則構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟政策框架體系：一方面基于政府對于資源保護的高要求，對保護生態(tài)環(huán)境的行為進行獎勵，對損害生態(tài)環(huán)境的行為進行懲戒；另一方面是為企業(yè)能滿足環(huán)保高要求提供更靈活的實施方案。
課題從“政策設(shè)計-政策實施-政策效果”三方面構(gòu)建面向綠色信貸、環(huán)境稅、財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)環(huán)境補償與損害賠償?shù)戎攸c環(huán)境經(jīng)濟政策的績效評估方法體系，對綠色金融、綠色財稅、生態(tài)補償和損害賠償?shù)戎攸c環(huán)境經(jīng)濟政策在宜興市的實施情況進行精準把脈，打通政策落地實施中的堵點，尋找政策效果與目標之間出現(xiàn)差值的癥結(jié)并對癥下藥；在廣泛吸收國內(nèi)外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合引領(lǐng)區(qū)的特色對現(xiàn)有政策體系進行優(yōu)化創(chuàng)新。一方面，構(gòu)建了動態(tài)化的環(huán)境稅額調(diào)整標準和生態(tài)補償系數(shù)，建立鏈長制，針對“政策設(shè)計-政策實施-政策效果”三個環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的問題，完善相關(guān)經(jīng)濟政策手段。另一方面，研究還梳理并融合了自然資源資產(chǎn)負債表與生態(tài)補償及財政轉(zhuǎn)移支付等環(huán)境經(jīng)濟政策手段，提高了不同政策之間的協(xié)調(diào)性，形成精細化、可操作的生態(tài)引領(lǐng)區(qū)重點環(huán)境經(jīng)濟政策實施方案，為政策目標的實現(xiàn)提供了技術(shù)支持，為生態(tài)引領(lǐng)區(qū)及太湖流域其他地區(qū)綠色發(fā)展提供政策支撐。
3、構(gòu)建基于水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的精細化水生態(tài)環(huán)境治理制度體系，加快推動水生態(tài)環(huán)境精細化管理
課題構(gòu)建了基于水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的精細化水生態(tài)環(huán)境治理制度體系。運用PDCA理論構(gòu)建以目標責(zé)任制-督察管理制-考核評價制為主要制度的水生態(tài)環(huán)境治理制度體系，將水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)、河長制、公眾參與融入標準化體系，從制定治水目標、落實治水工作、考核治水結(jié)果和總結(jié)治水經(jīng)驗等方面著手，形成“全民共治”螺旋推進式的精細化水生態(tài)環(huán)境治理制度體系。
制訂了引領(lǐng)區(qū)水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化設(shè)計方案。根據(jù)科學(xué)性、代表性布點原則，結(jié)合宜興市水生態(tài)功能分區(qū)與行政區(qū)劃中市、鎮(zhèn)交界位置，在原有國、省考斷面基礎(chǔ)上，在市內(nèi)31條主要河流與14個主要湖庫中共布設(shè)監(jiān)測點位共79個，實現(xiàn)了水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的流域全覆蓋。利用貼近度法和聚類分析法結(jié)合水環(huán)境管理實際要求進行點位優(yōu)化篩選，最終設(shè)計出包括54個河流監(jiān)測點位和13個湖庫監(jiān)測點位的引領(lǐng)區(qū)水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)方案。為宜興市“十四五”水環(huán)境監(jiān)測國控斷面設(shè)置提供了技術(shù)支撐，具有很好的示范應(yīng)用價值。
課題提出了推動水生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平提升的配套政策。一是推進監(jiān)測監(jiān)控全面化。優(yōu)化全覆蓋水生態(tài)監(jiān)測體系，構(gòu)建精細化污染源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面提升監(jiān)測能力。二是加強執(zhí)法監(jiān)管科學(xué)化。在深化“河長制”的基礎(chǔ)上，進一步細化落實“斷面長”、“排口長”的責(zé)任；采用“黨建+跨區(qū)域治理”，加強執(zhí)法主體協(xié)同性；推行斷面“無過錯舉證”制度等，多角度優(yōu)化監(jiān)管方式。三是提高綜合決策信息化。加快構(gòu)建各類大數(shù)據(jù)平臺，拓寬應(yīng)用渠道，實行服務(wù)一體化云平臺。建立全鏈式辦事服務(wù)平臺，設(shè)置云平臺公眾服務(wù)模塊，提高創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化能力，邀請科研院所及高等院校等在宜興市共同建立水生態(tài)科研平臺，提升科技支撐能力。
4、構(gòu)建基于水生態(tài)協(xié)同約束分區(qū)的差異化、精細化考核機制，推動自然資源資產(chǎn)離任審計試點示范，充分發(fā)揮綠色發(fā)展考核“指揮棒”作用
課題基于引領(lǐng)區(qū)建設(shè)實際需求，結(jié)合國家生態(tài)文明體制改革中對環(huán)境保護考核和責(zé)任追究相關(guān)制度的頂層設(shè)計，借鑒國內(nèi)外成功的政策實踐案例，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，構(gòu)建了基于差別化考核、精細化管理的黨政干部績效評價考核技術(shù)評價體系，著力解決考核導(dǎo)向不清晰、技術(shù)方法不完善、激勵約束機制不健全等問題。
課題從以下三個方面形成了系統(tǒng)性、閉環(huán)式的綠色發(fā)展考核與責(zé)任追究制度框架體系。一是制定基于主體功能和水生態(tài)功能協(xié)同分區(qū)的差異化考核制度。根據(jù)綠色發(fā)展理論框架，結(jié)合宜興市山水資源特色和經(jīng)濟發(fā)展水平及考核需求，通過指標聚類分析法和因子分析法，構(gòu)建了涵蓋增長質(zhì)量、資源利用、生態(tài)環(huán)境、環(huán)境治理四個方面21項指標的宜興市綠色發(fā)展評價指標體系；基于無錫市主體功能分區(qū)和太湖流域水生態(tài)功能分區(qū)，結(jié)合宜興市經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量狀況進行賦權(quán)疊加，形成宜興市高壓高敏、高壓低敏、低壓高敏、低壓低敏四類水生態(tài)協(xié)同約束分區(qū)，設(shè)置差異化的綠色發(fā)展績效評價權(quán)重，充分體現(xiàn)各分區(qū)發(fā)展的特色化和績效考核的精細化。二是構(gòu)建基于壓力狀態(tài)響應(yīng)模型的宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系。明確了離任審計的目標、內(nèi)容、方法和評價指標體系，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)建立涵蓋30項指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計評價體系，解決評價定責(zé)難、無法統(tǒng)一到可比較的價值量上的問題，使審計人員在工作中有重點、有方向、有主次地搜集取證。三是構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害賠償評價和問責(zé)程序。從問責(zé)、公示、追責(zé)、整改、救濟、跟蹤、復(fù)出等全過程優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償評價和問責(zé)程序，重點解決評價問責(zé)難、救濟復(fù)出機制不健全等問題。
基于課題研究成果制定了《宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展差異化績效評價考核實施方案》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計操作指南》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害賠償實施細則》，其中，《宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展差異化績效評價考核實施方案》在宜興市《2020年度宜興市鎮(zhèn)、園區(qū)、街道高質(zhì)量發(fā)展考核評價實施方案》中得到應(yīng)用，為引領(lǐng)區(qū)率先探索差異化綠色發(fā)展考核制度提供了一套科學(xué)、可操作的政策方案。
建立綠色發(fā)展政策全過程綜合效益評估技術(shù)體系，通過“模塊-組件化”評估模式實現(xiàn)政策全過程、定量化評估
針對當(dāng)前多數(shù)政策重制定輕評估，適用于綠色發(fā)展政策評估缺乏技術(shù)規(guī)程，多數(shù)環(huán)境效益的描述多采用監(jiān)測數(shù)據(jù)，難以區(qū)分單項政策的改善貢獻問題，研究構(gòu)建了一種基于“模塊-組件化”的綠色發(fā)展政策全過程綜合效益評估技術(shù)體系。評估體系圍繞政策制定、政策實施以及政策效果三個階段設(shè)定7個評估模塊。政策制定階段包括政策目標、政策方案；政策實施階段包括執(zhí)行體系、監(jiān)督機制、問責(zé)機制；政策效果階段包括政策質(zhì)量、環(huán)境影響。針對行政命令型、經(jīng)濟激勵型、公眾參與型及混合型等4種較常見的政策類型及其評估切入時間，提出“組件式”評估模式。評估以綠色發(fā)展為總體目標，結(jié)合區(qū)域水生態(tài)功能分區(qū)考核要求以及“水十條”以及“263”水質(zhì)考核管理要求，提出必選指標及備選指標。其中，在評估指標中研究構(gòu)建引領(lǐng)區(qū)小流域精細化氮磷水質(zhì)定量動態(tài)模擬預(yù)測-優(yōu)化系統(tǒng)，從提升河網(wǎng)精度以及精細核準污染源兩個方面提升模擬精度，提高環(huán)境效益定量評估水平。
課題瞄準綠色發(fā)展政策的綜合效益定量評估技術(shù)研究及應(yīng)用這一重要目標和任務(wù)，選擇《宜興市畜禽養(yǎng)殖污染防治工作方案（2016年-2017年）》《宜興市生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017年-2020年）》兩項典型政策開展實例評估，合理評估政策實施效果，識別政策制定與執(zhí)行過程中的問題，從環(huán)境效益角度識別政策實施的敏感區(qū)與盲區(qū)，提出優(yōu)先開展清單及完善補充建議。針對行政命令型政策，從立法保障、目標合理性、手段多樣化、目標群體權(quán)益保障及服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展層面給出了相關(guān)對策建議；針對混合型政策，從監(jiān)督問責(zé)機制、多部門協(xié)同執(zhí)行體系等方面給出相關(guān)對策建議。
評估應(yīng)用表明，面對不同類型的政策，評估方法均具有較好的先進性、科學(xué)性和可操作性，在制定、執(zhí)行和效果層面較全面客觀的識別了成效與問題。通過引入定量模擬系統(tǒng)，較好地解決了微觀政策難用監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映政策實施效果的問題；對于綜合性的、宏觀政策，這個方法可利用模擬計算結(jié)果與監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)的對比分析，較好地區(qū)分工程類措施與非工程措施的改善效益。課題緊緊圍繞綠色發(fā)展政策評估開展研究工作，是對我國目前相關(guān)政策評估技術(shù)體系的完善，為生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展政策的制定與實施提供了技術(shù)支撐。
課題實施成效
宜興市開展生態(tài)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)以來，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，地表水環(huán)境質(zhì)量改善幅度躋身縣（市、區(qū)）前10位，綠色發(fā)展水平不斷提升，綠色發(fā)展指數(shù)由2017年的78分上升到86分，位列無錫市第一梯隊。同時形成了一批具有示范效果的示范工程和制度集成成果，為太湖流域提供政策支撐。
“太湖流域生態(tài)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展綜合示范”課題組供稿
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