解讀《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），這是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件！毒V要》提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，著力保障黃河長治久安，著力改善黃河流域生態(tài)環(huán)境，著力優(yōu)化水資源配置，著力促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河成為造福人民的幸福河。
如何加強(qiáng)全流域水資源節(jié)約集約利用？如何統(tǒng)籌謀劃上中下游保護(hù)和治理？如何強(qiáng)化環(huán)境污染系統(tǒng)治理？如何提升黃河綜合治理能力？這些都是事關(guān)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題。
準(zhǔn)確把握重在保護(hù)、要在治理的戰(zhàn)略要求
以習(xí)近平同志為核心的黨中央將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計，習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，為黃河流域生態(tài)保護(hù)工作指明了方向。
《綱要》指出，黃河一直“體弱多病”，水資源短缺是黃河流域最大的矛盾，黃河流域水資源量僅占全國的2%，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線。生態(tài)脆弱是黃河流域最大的問題，生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，恢復(fù)難度極大且過程緩慢。同時，黃河流域部分區(qū)域水土流失嚴(yán)重，部分支流為重度污染，水質(zhì)總體差于全國平均水平，環(huán)境風(fēng)險隱患較為突出，沿黃各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題尤為突出。
保護(hù)好黃河流域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,是協(xié)調(diào)黃河水沙關(guān)系、緩解水資源供需矛盾、保障黃河安瀾的迫切需要，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、防范和化解生態(tài)安全風(fēng)險、建設(shè)美麗中國的現(xiàn)實需要。黃河流域上中下游不同地區(qū)自然條件千差萬別，生態(tài)建設(shè)重點各有不同，需要立足于全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，堅持共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，統(tǒng)籌謀劃上中下游、干流支流、左右兩岸的保護(hù)和治理。把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu),建立健全統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動的工作機(jī)制，沿黃各省區(qū)協(xié)力推進(jìn)黃河保護(hù)和治理，守好改善生態(tài)環(huán)境生命線。
牢固樹立量水而行、節(jié)水優(yōu)先的底線思維
《綱要》在水資源方面著墨最多，提出把水資源作為最大的剛性約束，全面實施深度節(jié)水控水行動，科學(xué)配置全流域水資源，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，保障生態(tài)用水，推進(jìn)還水于河，維持黃河生命健康。
強(qiáng)化水資源剛性約束。堅持節(jié)水優(yōu)先，細(xì)化落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)舉措，建立水資源承載力分區(qū)管控體系，實行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，全面實行取用水計劃管理、精準(zhǔn)計量。將節(jié)水作為約束性指標(biāo)納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核范圍，堅決抑制不合理用水需求，遏制“造湖大躍進(jìn)”并建立長效機(jī)制，清理整治過度的小水電開發(fā)。
科學(xué)配置全流域水資源。優(yōu)化水資源配置是黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的先手棋。統(tǒng)籌考慮全流域水資源科學(xué)配置，細(xì)化完善干支流水資源分配，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厮c外調(diào)水，在充分考慮節(jié)水的前提下，留足生態(tài)用水，合理分配生活、生產(chǎn)用水，適時推進(jìn)南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設(shè)。建立健全干流和主要支流生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，明確管控要求，保障河道基本生態(tài)流量和入海水量，確保河道不斷流，逐步實現(xiàn)重點區(qū)域地下水采補(bǔ)平衡。
推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。嚴(yán)格農(nóng)業(yè)用水總量控制，穩(wěn)步提升灌溉水利用效率，擴(kuò)大低耗水、高耐旱作物種植比例，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水壓減。深挖工業(yè)節(jié)水潛力，推進(jìn)能源、化工、建材等高耗水產(chǎn)業(yè)節(jié)水增效，嚴(yán)格限制高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持企業(yè)加大用水計量和節(jié)水技術(shù)改造力度，倒逼高耗水項目和產(chǎn)業(yè)有序退出，提高礦區(qū)礦井水資源化綜合利用水平。推進(jìn)城鎮(zhèn)節(jié)水降損，實施老舊供水管網(wǎng)改造，推廣普及生活節(jié)水型器具，嚴(yán)控高耗水服務(wù)業(yè)用水，積極推動非常規(guī)水利用，實施區(qū)域再生水循環(huán)利用，適度提高引黃供水城市水價標(biāo)準(zhǔn)，積極開展水權(quán)交易。
始終堅持因地制宜、分類施策的治本方略
《綱要》以促進(jìn)黃河生態(tài)系統(tǒng)良性永續(xù)循環(huán)、增強(qiáng)生態(tài)屏障質(zhì)量效能為出發(fā)點，充分考慮上中下游的差異，遵循自然規(guī)律、聚焦重點區(qū)域，分區(qū)分類推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)，遏制生態(tài)退化趨勢，提升水源涵養(yǎng)功能，治理水土流失，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康。
不斷提升上游“中華水塔”水源涵養(yǎng)能力。上游三江源區(qū)和甘南濕地資源豐富，是黃河水源主要補(bǔ)給地。要全面保護(hù)三江源地區(qū)山水林田湖草沙生態(tài)要素，有效增強(qiáng)水源涵養(yǎng)功能，繼續(xù)推進(jìn)實施三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程，有效保護(hù)修復(fù)高寒草甸、草原等重要生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌推進(jìn)封育造林和天然植被恢復(fù)。加大對扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖泊群等源頭區(qū)河湖保護(hù)力度，維持天然狀態(tài)，維護(hù)良好水質(zhì)。嚴(yán)格保護(hù)重要濕地生態(tài)空間，加大甘南、若爾蓋等主要濕地治理和修復(fù)力度，遏制沼澤濕地萎縮趨勢。加強(qiáng)冰川雪山的封禁保護(hù)，持續(xù)開展氣候變化對冰川和高原凍土影響的監(jiān)測評估。
強(qiáng)化中游黃土高原水土流失綜合治理。中游黃土高原是流域水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)，貢獻(xiàn)了黃河90%的泥沙來源。要總結(jié)推廣庫布齊沙漠、毛烏素沙地、八步沙林場等荒漠化治理成功經(jīng)驗和典型模式，繼續(xù)推進(jìn)重點地區(qū)風(fēng)沙和荒漠化治理，筑牢北方防沙帶。發(fā)揮黃河干流生態(tài)屏障阻沙作用，在主要沙漠邊緣實施鎖邊防風(fēng)固沙工程，減少流沙進(jìn)入黃河。突出抓好黃土高原水土保持，創(chuàng)新黃土高原地區(qū)水土流失治理模式，以渭北、隴東、晉西南等地為重點，積極推進(jìn)晉陜蒙丘陵溝壑區(qū)攔沙減沙工程、甘寧青山地丘陵溝壑區(qū)小流域綜合治理工程；在太行山、呂梁山、湟水流域推廣延安退耕還林還草經(jīng)驗，以水定林定草，實施封山育林（草）、退耕還林還草，穩(wěn)定和提高植被蓋度。
有效維護(hù)下游灘區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)健康。下游灘區(qū)和河口三角洲濕地是世界上暖溫帶保存最完整、最年輕的濕地生態(tài)系統(tǒng)，也是黃河生態(tài)系統(tǒng)良性維持的重要標(biāo)志。強(qiáng)化黃河三角洲濕地保護(hù)修復(fù)，實施清水溝、刁口河流路生態(tài)補(bǔ)水等工程，保障河口濕地生態(tài)流量，穩(wěn)步推進(jìn)退塘還河、退耕還濕、退田還灘，擴(kuò)大自然濕地面積，提高生物多樣性。統(tǒng)籌河道水域、岸線和灘區(qū)生態(tài)建設(shè)，保護(hù)河道自然岸線，加大大汶河、東平湖等下游河湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，建設(shè)集防洪護(hù)岸、水源涵養(yǎng)、生物棲息等功能為一體的黃河下游綠色生態(tài)走廊，促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康。加強(qiáng)灘區(qū)濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)和水生態(tài)空間管控，構(gòu)建灘河林田草綜合生態(tài)空間，筑牢灘區(qū)生態(tài)屏障。
統(tǒng)籌推進(jìn)綜合施策、系統(tǒng)治理的具體措施
黃河污染表象在水里、問題在流域、根子在岸上。《綱要》提出了強(qiáng)化源頭防治、綜合施策、標(biāo)本兼治，以汾河、湟水河、涑水河、無定河、延河、烏梁素海、東平湖等河湖為重點，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)污染、城鄉(xiāng)生活污染防治，落實“一河一策”“一湖一策”，全面凈化黃河支流“毛細(xì)血管”和流域“腹地”，將節(jié)約用水和污染治理成效與水資源配置相掛鉤的治理思路。
強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理。因地制宜推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)與先進(jìn)適用裝備，提高化肥、農(nóng)藥、飼料等投入品利用效率，建立健全農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用和無害化處理體系。在寧蒙河套、汾渭、青海湟水河和大通河、甘肅沿黃、中下游引黃灌區(qū)等區(qū)域?qū)嵤┺r(nóng)田退水污染綜合治理。協(xié)同推進(jìn)山西、河南、山東等黃河中下游地區(qū)總氮污染控制，減少對黃河入？诤Ｓ虻沫h(huán)境污染。
加大工業(yè)污染協(xié)同治理力度。推動沿黃高耗水、高污染企業(yè)遷入合規(guī)園區(qū)，實行生態(tài)敏感脆弱區(qū)污染物特別排放限值要求。嚴(yán)禁在黃河干流及主要支流臨岸一定范圍內(nèi)新建“兩高一資”項目及相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。開展黃河干支流入河排污口專項整治行動，嚴(yán)格落實排污許可制度，沿黃所有固定排污源要依法按證排污。沿黃工業(yè)園區(qū)全部建成污水集中處理設(shè)施并穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，嚴(yán)厲打擊向河湖、沙漠、濕地等偷排、直排行為。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范，有效應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件。
統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)生活污染治理。完善城鎮(zhèn)污水收集配套管網(wǎng)，結(jié)合當(dāng)?shù)亓饔蛩h(huán)境保護(hù)目標(biāo)精準(zhǔn)提標(biāo)，推進(jìn)干支流沿線城鎮(zhèn)污水收集處理效率持續(xù)提升和達(dá)標(biāo)排放。在有條件的城鎮(zhèn)污水處理廠排污口下游建設(shè)人工濕地等生態(tài)設(shè)施，在上游高海拔地區(qū)采取適用的污水、污泥處理工藝和模式，因地制宜實施污水、污泥資源化利用。鞏固提升城市黑臭水體治理成效，基本消除縣級及以上行政轄區(qū)建成區(qū)黑臭水體。做好“廁所革命”與農(nóng)村生活污水治理的銜接，因地制宜選擇治理模式，強(qiáng)化污水管控標(biāo)準(zhǔn)，推動適度規(guī)模治理和專業(yè)化管理維護(hù)。
加快構(gòu)建協(xié)同推進(jìn)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的治理格局
黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項巨大的系統(tǒng)工程，保護(hù)好流域生態(tài)環(huán)境，需要不斷深化改革，建立新機(jī)制、提出新制度、打造新格局！毒V要》圍繞制度改革創(chuàng)新，提出了全方位推進(jìn)黃河流域環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效的“大環(huán)保”格局的具體要求。
完善黃河流域管理體系。加強(qiáng)全流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，完善跨區(qū)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實現(xiàn)對全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法“一條線”全暢通。深化流域管理機(jī)構(gòu)改革，形成中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門協(xié)同配合、屬地抓好落實、各方銜接有力的管理體制，實現(xiàn)對干支流監(jiān)管“一張網(wǎng)”全覆蓋和流域治理權(quán)責(zé)統(tǒng)一。建立流域突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，提升生態(tài)環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)處置能力。
構(gòu)建區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)制。圍繞流域跨區(qū)域重點生態(tài)環(huán)境問題，建立完善省際會商機(jī)制。推動青海、四川、甘肅毗鄰地區(qū)協(xié)同推進(jìn)水源涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，支持甘肅、青海毗鄰地區(qū)協(xié)同開展祁連山生態(tài)修復(fù)和黃河上游冰川群保護(hù)，引導(dǎo)寧夏、內(nèi)蒙古毗鄰地區(qū)統(tǒng)籌能源化工發(fā)展布局，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境共保共治，加強(qiáng)陜西、山西黃土高原交界地區(qū)協(xié)作，共同保護(hù)黃河晉陜大峽谷生態(tài)環(huán)境。同時，還要積極推動黃河流域與長江流域生態(tài)保護(hù)合作，以保護(hù)生態(tài)為前提適度引導(dǎo)跨流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
加大機(jī)制改革創(chuàng)新。完善黃河干流和主要支流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開展渭河、湟水河等重要支流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點。探索開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算計量，鼓勵開展排污權(quán)等初始分配與跨省交易制度。實行更加嚴(yán)格的黃河流域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，開展生態(tài)環(huán)境損害評估，提高破壞生態(tài)環(huán)境違法成本。創(chuàng)新融資方式，積極引入合格市場主體對有條件的支流河段實施生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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