如何理解生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的“應(yīng)賠盡賠”？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，生態(tài)環(huán)境部等12家單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》），對案件線索篩查、啟動、調(diào)查、評估、磋商、司法確認(rèn)等全流程辦案程序提出具體要求。其中，《意見》分別在線索篩查及啟動階段明確，對于通過行政執(zhí)法、訴訟等其他途徑已經(jīng)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的案件，不納入線索篩查范圍或可以不啟動索賠。那么，這與《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第八條“造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的要求和范圍，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠”的規(guī)定是否沖突？又該如何準(zhǔn)確把握實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)而不啟動索賠的情形呢？
應(yīng)賠盡賠的賠償范圍主要是生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失及清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用等，簡要言之就是基于“損害填平”的原則。因此，如果通過行政執(zhí)法、訴訟等途徑，包括代履行、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等行政措施，或者附帶民事訴訟、環(huán)境公益訴訟等司法程序等，生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)、污染已進行清除或損害價值已替代賠償，可以認(rèn)為已經(jīng)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的“填平”。
但是，不納入線索篩查或不啟動索賠，還要注意的另一個條件是賠償責(zé)任的承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)是“賠償義務(wù)人”！兑庖姟吩“二、關(guān)于案件線索篩查”及“三、關(guān)于索賠啟動”中關(guān)于不納入線索篩查范圍或可以不啟動索賠的規(guī)定，并未明確限定應(yīng)當(dāng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任，這可能導(dǎo)致部分人產(chǎn)生誤解，認(rèn)為只要實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)就可以不啟動索賠了，比如需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的污染物，行政機關(guān)立即實施代履行清除污染；此外，在生態(tài)環(huán)境污染事件后，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)或環(huán)境公益組織開展生態(tài)修復(fù)等情形。上述情況雖然已經(jīng)部分或完整實現(xiàn)損害填平，但并非屬于可以不納入線索篩查或不啟動索賠的情形。
筆者認(rèn)為，首先從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度層面進行理解，無論是《環(huán)境保護法》確立的損害擔(dān)責(zé)原則，還是《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》明確的應(yīng)賠盡賠，指向的責(zé)任承擔(dān)主體均應(yīng)當(dāng)是違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人，而不是其他主體。同時，即使賠償義務(wù)人在依法承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任后，仍不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。其次，結(jié)合《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第十七條、第十八條等規(guī)定進行理解，造成生態(tài)環(huán)境損害的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時進行立案調(diào)查，經(jīng)調(diào)查后如發(fā)現(xiàn)賠償義務(wù)人已經(jīng)履行賠償義務(wù)的可以不啟動索賠。也就是說，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的，即使是由其他主體進行污染清除或生態(tài)修復(fù)的情況下，指定部門或機構(gòu)仍應(yīng)當(dāng)及時進行立案并進行索賠。需要指出的是，《意見》在線索篩查階段明確了已經(jīng)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的案件可以不納入線索篩查范圍，指定部門或機構(gòu)可以基于行政效率的考慮，對此種情形的案件無需進行立案并啟動索賠程序。
值得探討的另一種情形是，多個賠償義務(wù)人（兩個或兩個以上）造成生態(tài)環(huán)境損害，部分義務(wù)人已經(jīng)履行賠償責(zé)任且已完整實現(xiàn)“損害填平”的，指定部門或機構(gòu)是否還要進行立案啟動索賠呢？筆者認(rèn)為，在賠償責(zé)任已經(jīng)全面履行的情況下，指定部門或機構(gòu)原則上無需再啟動索賠程序，因索賠的利益訴求已經(jīng)實現(xiàn)，指定部門或機構(gòu)的法定職責(zé)即告履行完畢。至于賠償義務(wù)人內(nèi)部責(zé)任分擔(dān)問題，可以依據(jù)《民法典》有關(guān)民事責(zé)任規(guī)定，通過民事訴訟程序解決，此屬平等民事主體間的私法關(guān)系。不過，這是筆者的個人觀點，實踐中可能存在不同的做法或經(jīng)驗，也期待上級部門予以關(guān)注并進行明確規(guī)范。
作者單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局
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